地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理探討

摘要：地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理在很大程度上決定著公共衛(wèi)生事件防控的執(zhí)行效率與效果。該應(yīng)急決策及管理的難點(diǎn)在于如何保證決策的及時性、預(yù)見性、慎重性、可操作性與低失誤率，除了取決于監(jiān)控預(yù)警細(xì)致入微之外，在很大程度上與決策者的經(jīng)驗(yàn)、膽識、知識體系、循證決策能力等密切相關(guān)。該應(yīng)急決策及管理的重點(diǎn)是具體執(zhí)行與落實(shí)所有決策部署，科學(xué)有效地實(shí)施防控疫情，直至完全控制并取得勝利?？梢詮脑鰪?qiáng)監(jiān)控預(yù)警能力，增強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動處置能力，增強(qiáng)防控措施的科學(xué)性，積極關(guān)注基層需要，引導(dǎo)社會力量有序地參與事件防控及援助，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，完善管理手段等方面，去進(jìn)一步提升地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理能力。

關(guān)鍵詞：地方衛(wèi)生部門 應(yīng)急決策 應(yīng)急管理 公共衛(wèi)生事件

地方衛(wèi)生部門處在公共衛(wèi)生事件防控第一線，肩負(fù)著重大使命。地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理在很大程度上決定著事件防控的執(zhí)行效率與效果。以往學(xué)術(shù)界對應(yīng)急決策、應(yīng)急管理的研究分析較多。比如，應(yīng)對社會危機(jī)和突發(fā)事件，是各級政府的一項(xiàng)重要職責(zé)和必備能力[1]；應(yīng)急決策能力關(guān)系到國家政治經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與發(fā)展[2]；提高應(yīng)急決策的科學(xué)化水平是新時期推進(jìn)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一[3]；應(yīng)急決策各系統(tǒng)的運(yùn)作效率直接決定管理的效率。[4]廣義而言，應(yīng)急決策是應(yīng)急管理的核心環(huán)節(jié)。應(yīng)急管理是一種突發(fā)事件臨界管理[5]，其實(shí)質(zhì)是危機(jī)決策[6-7]，快速、有效、準(zhǔn)確決策是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[8]。應(yīng)急管理能力作為一種核心的行政能力[9-10]，需要具備極強(qiáng)的信息處理功能[11]；完善信息管理，可以提升應(yīng)急決策的科學(xué)性與有效性。[12]這些研究揭示了應(yīng)急決策及管理的內(nèi)涵、重要性與若干要求，這里結(jié)合公共衛(wèi)生事件場景專門探討地方衛(wèi)生部門的應(yīng)急決策及管理問題。

一、應(yīng)急決策及管理理論解析

就地方政府及其具體部門而言，應(yīng)急決策及管理是非常時期的一項(xiàng)極為重要的行政管理能力。無論是針對哪種公共危機(jī)事件，應(yīng)急決策越及時、越果斷、越具有預(yù)見性，危機(jī)事件管控就越有把握，終會轉(zhuǎn)危為安。應(yīng)急決策是一種特定的循證決策，其依據(jù)是危機(jī)事件本身；但是，由于危機(jī)事件起初具有隱蔽性、偶然性、突發(fā)性、非結(jié)構(gòu)化等特點(diǎn)，應(yīng)急決策難度比較大，且務(wù)必要求具有及時性、預(yù)見性、慎重性、可操作性與低失誤率。應(yīng)急管理的核心是應(yīng)急決策，但決策執(zhí)行及其具體管控操作、結(jié)果反饋、經(jīng)驗(yàn)汲取、改進(jìn)完善等更是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。比如，針對重大公共衛(wèi)生事件，需要進(jìn)行有效的應(yīng)急決策及管理，包括研究事件、調(diào)整應(yīng)急管理響應(yīng)級別、部署防控工作、動員一切社會力量、協(xié)同優(yōu)化配置醫(yī)療資源等。

從管理學(xué)角度看，任何管理及其過程都必須明確管理主體、管理客體、管理方法及手段、管理有效期，即誰在管、管什么、如何管、管多久，這樣才能實(shí)現(xiàn)有效管理。應(yīng)急決策及管理的主體是公共危機(jī)事件所在地區(qū)的政府及其相關(guān)部門；其客體是具體的管理內(nèi)容，比如危機(jī)事件管控、物資供應(yīng)、輿情疏導(dǎo)等；其方法及手段是操作性很強(qiáng)的且實(shí)際有效的各種方式、方法、技術(shù)手段、具體工具等，比如運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)信息技術(shù)實(shí)施精準(zhǔn)溯源與智慧應(yīng)用，通過物質(zhì)、精神激勵等方法激發(fā)科研人員的積極性、主動性與創(chuàng)造性，發(fā)揮黨員先鋒模范帶頭作用等；其有效期一般是到危機(jī)事件結(jié)束，危機(jī)事件最終得到圓滿解決為止。當(dāng)然，出于謹(jǐn)慎，可以延續(xù)一段時間借以鞏固提升、警示教育、宣傳工作成效、防止反復(fù)等。

二、公共衛(wèi)生事件中地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理

公共衛(wèi)生事件是一種不期遇而遇的特定情形，這里研究的重點(diǎn)是處在防控第一線的地方衛(wèi)生部門（衛(wèi)健委或衛(wèi)健局及其本系統(tǒng)內(nèi)若干單位）應(yīng)急決策及管理問題。同時，地方衛(wèi)生部門需要認(rèn)真執(zhí)行上級決策，并積極協(xié)調(diào)、配合其他部門的聯(lián)防聯(lián)控工作。當(dāng)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，當(dāng)?shù)攸h委、政府按照國家法律、行政法規(guī)的規(guī)定，構(gòu)建“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急管理機(jī)制，成立危機(jī)事件防控指揮部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、指揮當(dāng)?shù)厝糠揽毓ぷ?；?dāng)?shù)匦l(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理僅是本級系統(tǒng)內(nèi)所做的一項(xiàng)更加具體的工作。

公共衛(wèi)生事件中地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理可以劃分為監(jiān)控預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動、評估總結(jié)三個重要階段。其中，監(jiān)控預(yù)警是針對事件隱患、事件苗頭、事件發(fā)生的全過程，為應(yīng)急決策及管理提供基本依據(jù)，具體是由定點(diǎn)醫(yī)院、傳染病防控中心、其他若干基層單位來具體負(fù)責(zé)實(shí)施全過程、精細(xì)化的預(yù)警監(jiān)控；應(yīng)急聯(lián)動是基于協(xié)同治理理念，快速響應(yīng)、規(guī)范有序、科學(xué)高效地實(shí)施事件防控方案、計(jì)劃，是應(yīng)急決策及管理中極其關(guān)鍵的工作；評估總結(jié)是對事件防控全過程的系統(tǒng)總結(jié)，主要是總結(jié)防控工作經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，完善應(yīng)急管理機(jī)制，表彰提拔干部等。

公共衛(wèi)生事件中地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理的難點(diǎn)在于，如何保證決策的及時性、預(yù)見性、慎重性、可操作性與低失誤率，除了取決于監(jiān)控預(yù)警環(huán)節(jié)的細(xì)致入微外，在很大程度上與決策者的經(jīng)驗(yàn)、膽識、知識體系、循證決策能力等密切相關(guān)。此時，對事件的任何瞞報、漏報、誤報、主觀貽誤等都可能會造成非常嚴(yán)重的后果。公共衛(wèi)生事件中地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理的重點(diǎn)在于，具體執(zhí)行與落實(shí)所有決策部署，從“控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群”管控三原則出發(fā)，科學(xué)有效地實(shí)施防控，直至完全控制并取得勝利。具體包括以下內(nèi)容：

1.調(diào)配與優(yōu)化配置醫(yī)療資源。動態(tài)跟蹤與掌控事件動態(tài)，特別是對定點(diǎn)醫(yī)院收治情況、分層診療、醫(yī)療技術(shù)支持等情況應(yīng)當(dāng)了如指掌，要適時調(diào)集醫(yī)護(hù)人員支援重點(diǎn)部門，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源優(yōu)化配置、提高救治成功率基本目標(biāo)。

2.加強(qiáng)科學(xué)管理，實(shí)施科學(xué)防控。加強(qiáng)預(yù)檢分診，早期識別患者，及時管理傳染源，嚴(yán)防聚集性傳染發(fā)生；優(yōu)化分級診療工作流程，加強(qiáng)內(nèi)部防控措施，針對衛(wèi)生事件防護(hù)級別、密切接觸者管理方案、確診收治分級管理、患者行為及心理疏導(dǎo)等，制定精細(xì)的操作指南。

3.加強(qiáng)對基層的防控指導(dǎo)。加強(qiáng)與其他部門的協(xié)同配合，特別是要揚(yáng)長處、補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，牽頭研究與制定具體防控操作性方案、規(guī)程及措施，在具體實(shí)踐中不斷地完善防控管理體系。對醫(yī)療援助、志愿者服務(wù)等加強(qiáng)防控專業(yè)指導(dǎo)，加強(qiáng)健康宣傳教育等。

4.協(xié)調(diào)與保障藥品供應(yīng)，統(tǒng)籌銜接和確保用藥安全合理。加強(qiáng)防護(hù)醫(yī)療物資管理、醫(yī)療廢棄物全流程管控，加快藥物、疫苗研制與臨床應(yīng)用試驗(yàn)，測試醫(yī)?；饓毫Φ?。

5.及時公布事件動態(tài)，讓社會公眾了解真實(shí)信息。比如通過微信公眾號、權(quán)威網(wǎng)絡(luò)平臺等推送事件信息，防止謠言產(chǎn)生，該舉措有利于恢復(fù)醫(yī)治信心，維護(hù)社會穩(wěn)定。

6.關(guān)愛防控一線人員。處在防控一線的醫(yī)務(wù)人員承受極高的職業(yè)暴露風(fēng)險，需要加強(qiáng)職業(yè)性衛(wèi)生防護(hù)、內(nèi)部醫(yī)療保健與后勤服務(wù)保障工作，制定向一線傾斜的防治補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等。

7.發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。發(fā)動黨員干部積極參與防控工作，并起到表率示范作用，要堅(jiān)定信心、迎難而上，為控制與取得勝利提供堅(jiān)強(qiáng)的政治組織保證。

三、提升地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理能力的一些建議

此處僅從公共衛(wèi)生事件防控角度，提出地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理能力的一些建議。主要包括以下幾個方面：

1.增強(qiáng)監(jiān)控預(yù)警能力。監(jiān)控預(yù)警關(guān)系到后續(xù)應(yīng)急決策及管理的有效性、及時性，需要本著高度認(rèn)真負(fù)責(zé)的職業(yè)操守，將人民群眾的生命健康放在第一位，動態(tài)監(jiān)控事件苗頭、隱患，提高預(yù)見性、準(zhǔn)確性與靈敏性，為應(yīng)急決策及管理服務(wù)。強(qiáng)化定點(diǎn)醫(yī)院、防控中心、基層單位干部隊(duì)伍的社會責(zé)任心，按照規(guī)范程序上報事件情況，決不能瞞報、漏報與誤報。

2.增強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動處置能力。對公共衛(wèi)生事件要具有高度的敏感性，應(yīng)基于專業(yè)知識背景、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)判斷、理論推理等盡快適時地做出決策，并立即付諸行動。需要注重協(xié)同管控經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化本系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同化、高度整合管理，積極協(xié)調(diào)與配合其他相關(guān)部門，實(shí)現(xiàn)對公共衛(wèi)生事件聯(lián)防聯(lián)控，排查各個死角，發(fā)現(xiàn)問題隱患立即解決。

3.增強(qiáng)防控措施的科學(xué)性，積極關(guān)注基層需要。防護(hù)措施涵蓋居家隔離、診療隔離、醫(yī)護(hù)人員自我防護(hù)、出行活動管控、基層社區(qū)封閉管理等，防控措施的科學(xué)性來自專業(yè)知識指導(dǎo)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用。除了定點(diǎn)醫(yī)院專業(yè)機(jī)構(gòu)外，基層社區(qū)防控管理同樣需要專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)與部分醫(yī)療物資供應(yīng)，既要做到科學(xué)性、合理性，又要防止具體操作方式趨于簡單、粗暴。

4.引導(dǎo)社會力量有序地參與公共衛(wèi)生事件防控及援助。社會力量主要包括民間捐助、自愿者服務(wù)、其他非官方救援力量等，有人力、資金、物資多種形式，地方衛(wèi)生部門需要進(jìn)行高效對接。要及時調(diào)配與優(yōu)化配置這部分救援“增量”，進(jìn)行必要的有針對性的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)或協(xié)助，激發(fā)各類社會團(tuán)體雪中送炭的積極性、主動性，讓他們有序地參與事件防控及援助。

5.積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，完善管理手段。就地方衛(wèi)生部門系統(tǒng)內(nèi)工作而言，通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用，能夠促進(jìn)更大范圍內(nèi)的知識關(guān)聯(lián)、精準(zhǔn)溯源，創(chuàng)新智慧醫(yī)療、智慧服務(wù)、專家遠(yuǎn)程會診、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、橫向交流、縱向監(jiān)管等，可以提高公共衛(wèi)生事件防治工作效率。就地方政府協(xié)同防控而言，通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)應(yīng)用，完善“城市大腦”智慧工程建設(shè)，為整個地區(qū)公共衛(wèi)生事件防控提供可視化、動態(tài)化、精準(zhǔn)化、一體化的管控手段，進(jìn)一步提高防控效率。

四、簡要的結(jié)論

在公共衛(wèi)生事件中，地方衛(wèi)生部門的應(yīng)急決策及管理在很大程度上決定著事件防控的執(zhí)行效率與效果。其中，應(yīng)急決策是一種特定的循證決策，其依據(jù)是危機(jī)事件本身；應(yīng)急管理的核心是危機(jī)決策，但決策執(zhí)行及其具體管控操作、結(jié)果反饋、經(jīng)驗(yàn)汲取、改進(jìn)完善等更是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。公共衛(wèi)生事件中地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理可以劃分為監(jiān)控預(yù)警、應(yīng)急聯(lián)動、評估總結(jié)三個重要階段，它們是完整一體的。該應(yīng)急決策及管理的難點(diǎn)是如何保證決策的及時性、預(yù)見性、慎重性、可操作性與低失誤率，除了取決于監(jiān)控預(yù)警細(xì)致入微之外，在很大程度上與決策者的經(jīng)驗(yàn)、膽識、知識體系、循證決策能力等密切相關(guān)；該應(yīng)急決策及管理的重點(diǎn)是具體執(zhí)行與落實(shí)所有決策部署，從“控制傳染源、切斷傳播途徑、保護(hù)易感人群”管控三原則出發(fā)，科學(xué)有效地實(shí)施防控，直至完全控制并取得勝利。可以從增強(qiáng)監(jiān)控預(yù)警能力，增強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)動處置能力，增強(qiáng)防控措施的科學(xué)性，積極關(guān)注基層需要，引導(dǎo)社會力量有序地參與防控及援助，積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，完善管理手段等方面，去進(jìn)一步提升地方衛(wèi)生部門應(yīng)急決策及管理能力。

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（作者簡介：羅君名，海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授、博士，研究公共經(jīng)濟(jì)、特區(qū)經(jīng)濟(jì)、民族經(jīng)濟(jì)理論與政策。）