廣西建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制研究

摘 要：文章立足廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際，剖析廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制建立的過程中存在的問題，探索出一條適合廣西保護(hù)生態(tài)環(huán)境的長效機(jī)制。從源頭保護(hù)制度、過程嚴(yán)管制度、后果嚴(yán)懲制度等方面入手，具體提出保障廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制建立的具體路徑：要加快政府職能轉(zhuǎn)變，為生態(tài)文明長效機(jī)制的形成提供政府保障;經(jīng)濟(jì)上要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度持續(xù)有效的助力作用;文化上要加強(qiáng)生態(tài)文化建設(shè)，提高全民生態(tài)保護(hù)意識(shí)，養(yǎng)成綠色消費(fèi)習(xí)慣，為生態(tài)環(huán)保長效機(jī)制提供思想指導(dǎo);打破一次性評(píng)估實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，形成政府、媒體、公眾“三位一體”監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：廣西;生態(tài)文明;環(huán)境保護(hù);長效機(jī)制;路徑

中圖分類號(hào)：D922.16? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1004-1494（2020）03-0109-07

在黨的十九大上，習(xí)近平總書記提出了中國要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。中國的發(fā)展要堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持人與自然和諧相處，綠水青山就是金山銀山。因此，必須建設(shè)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制，是通過一系列制度措施內(nèi)容把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展的高度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，改變竭澤而漁的發(fā)展模式，旨在留下更多的生態(tài)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)后代永續(xù)發(fā)展的機(jī)制。是關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大工作。因此，黨和政府高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要求把生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)等方面相互融合。

廣西位于我國西南地區(qū)，南臨北部灣，東、東北、西、西北分別接廣東、湖南、云南、貴州，西南與越南接壤，四周多被山地和丘陵環(huán)繞，高山林立，溝谷眾多。廣西要構(gòu)建面向東盟的國際大通道，打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)，形成“一帶一路”有機(jī)銜接的重要門戶，必須要改變落后的發(fā)展觀念，注重對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)，切實(shí)將地理優(yōu)勢、資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。近年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域也逐漸暴露出了越來越多的問題，不容忽視。要想在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康的發(fā)展，不光需要樹立一系列先進(jìn)的理念，更要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制建設(shè)，讓山清水秀的自然生態(tài)與健康綠色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)和諧共贏。

一、廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問題

（一）廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀和成就

1. 生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)框架基本確立

1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（試行）是我國具有重大意義的一部法律，它率先打開了我國對(duì)生態(tài)環(huán)境制度保護(hù)的大門。之后，我國陸續(xù)頒布了一系列關(guān)于生態(tài)保護(hù)方面的法律法規(guī)，包括《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》等等。這些環(huán)境保護(hù)基本法律制度與單行立法、法規(guī)、規(guī)章等構(gòu)成了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大體系。此后，地方層面對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法也大多參照國家層面的立法開展，包括條例、法規(guī)、規(guī)章等多種形式。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2018年，廣西壯族自治區(qū)已生效的地方環(huán)境資源立法總共有79部（如圖1所示）。地方性法規(guī)共計(jì)有35部，其中省級(jí)法規(guī)25部，設(shè)區(qū)的市級(jí)法規(guī)有12部，自治條例和單行條例5部。而地方政府規(guī)章，相比地方性法規(guī)，略微多一些，總共有37部，其中省級(jí)政府規(guī)章有27部，市級(jí)（僅南寧）10部?；旧蠘?gòu)成了以《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》為主的地方環(huán)境保護(hù)基本法、地方環(huán)境污染防治法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)規(guī)章、農(nóng)業(yè)保護(hù)方面的法規(guī)規(guī)章、地方資源能源利用法、地方環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

2. 生態(tài)文明體制開始建立

除了政府等主體活躍在生態(tài)文明體制中，企業(yè)也成為生態(tài)文明體制的參與者，也開始承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。近期，廣西生態(tài)保護(hù)有了較大發(fā)展，突出經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展，各地營造山清水秀的自然環(huán)境。推行生態(tài)經(jīng)濟(jì)工程，打造生態(tài)工業(yè)園區(qū)。實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)紅線，落實(shí)河長制，推行湖長制，建立環(huán)境聯(lián)動(dòng)治理體系。重點(diǎn)治理西江流域、九州江流域污染問題，完成國家節(jié)能減排任務(wù)。深入落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)美麗廣西，城鄉(xiāng)人居環(huán)境顯著改善。

3. 生態(tài)文化得以發(fā)展

在自治區(qū)成立60多年來，廣西山更青，水更秀，生態(tài)更美，成為引人矚目的最大亮點(diǎn)。通過圖2可知，廣西在“十二五”期間減排完成情況均超出國家標(biāo)準(zhǔn)，大大完成減排任務(wù)。在2017年廣西和全國生態(tài)數(shù)據(jù)（表2）比較情況中，可以發(fā)現(xiàn)：廣西的城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率是35.7%，超出全國10.8個(gè)百分點(diǎn);在城市污水處理率、城市生活垃圾無害化處理率與森林覆蓋率等幾個(gè)生態(tài)指標(biāo)上，更是高出了0.8%、4.1%與40.71%，從中不難看出，廣西的生態(tài)優(yōu)勢十分明顯。那么，廣西的生態(tài)優(yōu)勢是否就是以不發(fā)展經(jīng)濟(jì)為代價(jià)換來的呢？其實(shí)不然，我們通過一組圖表：2017年廣西和全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)比較（表3）分析，廣西的人均GDP是7.3%，超出了全國6.9%的增速;二產(chǎn)增加值比是45.6%，也比全國高出5.1個(gè)百分點(diǎn);在六大高效能行業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重指標(biāo)上，更是高出了22.4%。由此可見，廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好，略高出全國經(jīng)濟(jì)增速，對(duì)生態(tài)的能耗量也大幅低于全國平均水平的。整個(gè)八桂大地，生態(tài)立區(qū)顯成效，綠色崛起深入人心。

二、廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制建設(shè)存在的主要問題

2017年習(xí)總書記視察廣西時(shí)就強(qiáng)調(diào)“廣西生態(tài)優(yōu)勢金不換”，我們要堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持人與自然和諧相處。從總體上看，我區(qū)近幾年以落實(shí)水、大氣、土壤污染防治“三個(gè)十條”為抓手，持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治的力度。中央環(huán)境保護(hù)督察提出的七大類共37個(gè)問題，到2018年4月底，已經(jīng)完成24個(gè)接近三分之二;37個(gè)問題所涉及子項(xiàng)目中510個(gè)整改關(guān)鍵步驟已落實(shí)453個(gè)，完成率接近89%，生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取得了較大進(jìn)展和有效成果。

但是，仍存在著一些問題：

（一）廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法指導(dǎo)思想落后，縱觀區(qū)內(nèi)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自治條例、單行法規(guī)、政府規(guī)章，更多側(cè)重于對(duì)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，而忽視了對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)與持續(xù)利用?，F(xiàn)行的《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》于2016年9月1日起正式施行，全文分為七章共69條，包括總則、環(huán)境監(jiān)督管理、保護(hù)生態(tài)和生活環(huán)境、防治環(huán)境污染、信息公開和公眾參與、法律責(zé)任、附則。從中不難發(fā)現(xiàn)，我們的生態(tài)保護(hù)立法更多注重對(duì)污染后的治理，未形成預(yù)防為主的理念，綠色發(fā)展的要求體現(xiàn)不透徹。同時(shí)，立法程序不健全，立法水平不高，公眾參與立法的程度不高。地方特色不明顯，可操作性不強(qiáng)，立法內(nèi)容不全面，未形成體系，廣西對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法數(shù)量并不是很多，大多偏向于對(duì)環(huán)境污染的懲處與治理，較少涉及對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)。其中有些單行條例對(duì)主要環(huán)境資源進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，但是對(duì)于旅游資源、中草藥資源、森林、濕地等領(lǐng)域鮮有涉及。

（二）市場對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)作用較弱，主要表現(xiàn)在對(duì)污染環(huán)境等行為的經(jīng)濟(jì)處罰力度不夠，還沒有建立起全面系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償范圍小、覆蓋面窄，生態(tài)資源市場交換制度還未很好形成[1]。

（三）生態(tài)環(huán)保制度頂層設(shè)計(jì)有欠缺，宏觀指導(dǎo)把控能力不強(qiáng)。缺乏全區(qū)統(tǒng)一、自上而下、權(quán)責(zé)明晰的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系支撐，往往各級(jí)政府會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況來制定發(fā)展的規(guī)劃，沒有形成全區(qū)一體化的保護(hù)模式，與環(huán)保有關(guān)的財(cái)稅、金融、貨幣政策也沒能統(tǒng)一制定頒布，使得各地生態(tài)保護(hù)的效果大打折扣。

（四）政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中職能定位不明晰，保障力度較弱。各級(jí)政府在傳統(tǒng)績效觀的影響下往往會(huì)花大力氣關(guān)注當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)生態(tài)方面的持續(xù)性關(guān)注和指導(dǎo)較弱。只有少數(shù)幾個(gè)職能機(jī)構(gòu)如：環(huán)保、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門會(huì)在主管職能范圍內(nèi)研究、關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，當(dāng)涉及到重大生態(tài)環(huán)境問題時(shí)，便容易造成管理不當(dāng)、推諉扯皮，導(dǎo)致執(zhí)行效率低下。

（五）監(jiān)督機(jī)制乏力。主要是政府以及有關(guān)主流媒體在關(guān)注生態(tài)環(huán)境問題，公眾參與較少，通常在政府作出相應(yīng)監(jiān)督檢查后，公眾會(huì)對(duì)某被監(jiān)督的企業(yè)、地區(qū)、產(chǎn)業(yè)形成思維定式，影響監(jiān)督效果的實(shí)時(shí)跟進(jìn)。

（六）生態(tài)環(huán)境保護(hù)的文化氛圍不濃，在社會(huì)上還沒有形成濃厚的環(huán)保氛圍，往往是在“世界環(huán)境日”“植樹節(jié)”“愛水日”等特殊的日子，民眾才會(huì)自發(fā)參加有關(guān)活動(dòng)，平日里關(guān)注較少。地區(qū)之間的環(huán)保意識(shí)差距明顯，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)特別是鄉(xiāng)村民眾環(huán)保意識(shí)不高。

三、構(gòu)建廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制的主要內(nèi)容和基本原則

生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、個(gè)人成長之間有著密切的聯(lián)系，尋求這四者之間的最大公約數(shù)也就成了我們建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和基本原則。良好的機(jī)制有利于本地區(qū)長期持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不會(huì)因人為因素而改變，要將有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一些散落于各個(gè)領(lǐng)域、部門的法律、規(guī)定、政策、理念等整合起來，構(gòu)建起符合廣西綠色發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制。具體而言，從生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性著手，把整個(gè)過程分為：源頭保護(hù)制度、過程嚴(yán)管制度和后果嚴(yán)懲制度三個(gè)部分。

（一）源頭保護(hù)制度

1. 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度

目前，中國的自然資源所有權(quán)屬于國家或集體所有，這樣的規(guī)定實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致自然資源的所有權(quán)在一定程度會(huì)弱化。我們要健全自然資源產(chǎn)權(quán)的制度，使自然資源得到優(yōu)化配置，還要進(jìn)一步完善統(tǒng)一適用確權(quán)登記制度系統(tǒng)，配置好所有權(quán)與使用權(quán)之間的關(guān)系。根據(jù)本地實(shí)際，增加自然資源所有權(quán)的具體形式，有條件地?cái)U(kuò)大使用權(quán)的部分權(quán)能，包括擔(dān)保、出讓、抵押、入股、轉(zhuǎn)讓、出租等;建立能夠包含各項(xiàng)自然資源資產(chǎn)的有償轉(zhuǎn)讓、出讓制度。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)要求，設(shè)立與國家自然資源管理職能部分相對(duì)應(yīng)的省、市、縣一級(jí)的主管部門，專門負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)管理與審核。

2. 主體功能區(qū)制度

對(duì)于主體功能區(qū)的制度建設(shè)要以差異化布局為原則，將各個(gè)生態(tài)片區(qū)的主體功能定位明確，自然資源保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)實(shí)行分區(qū)域保護(hù)發(fā)展利用，通過政策、金融、稅收等杠桿調(diào)節(jié)各個(gè)區(qū)域的發(fā)展。尤其是對(duì)于生態(tài)脆弱區(qū)域，要實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)制度。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、城市中心密集區(qū)，環(huán)境承載壓力大，環(huán)境問題突出的地區(qū)，一方面要優(yōu)化城市空間布局，將工業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)分片區(qū)管理，提高空間整體綠化率與資源重復(fù)利用率，降低排污率與能耗率，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)[2]。另外，還要優(yōu)化發(fā)展方式，控制高污染高耗能的產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐本地，加強(qiáng)城鄉(xiāng)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3. 生態(tài)保護(hù)紅線制度

“生態(tài)保護(hù)紅線”是繼“18億畝耕地紅線”后，上升到國家層面的“生命線”。隨著2014年環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，廣西與湖北、內(nèi)蒙古、江西等地正式試點(diǎn)落實(shí)這一制度。2018年9月，天津市率先發(fā)布了《天津市生態(tài)保護(hù)紅線》，陸海統(tǒng)籌規(guī)劃生態(tài)保護(hù)紅線總面積達(dá)到1393.79平方公里（扣除重疊），占全市陸海總面積的9.91%。廣西作為沿海、沿邊地區(qū)，地理位置特殊，戰(zhàn)略地位較高，發(fā)展起步較晚，亟需確立與之相匹配的具體政策，形成廣西生態(tài)保護(hù)紅線制度。完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度，擴(kuò)大公共參與環(huán)境評(píng)估力度，建立生態(tài)紅線考核臺(tái)賬，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度。

4. 生態(tài)保護(hù)道德文化制度

生態(tài)保護(hù)道德文化制度相對(duì)于法律、政策、考核等制度來說屬于非正式制度，在于樹立公民的綠色環(huán)保意識(shí)潛移默化地改變?nèi)藗兊南M(fèi)方式和價(jià)值觀。綠水青山就是金山銀山，廣西生態(tài)優(yōu)勢金不換，良好的生態(tài)環(huán)境是廣西全面戰(zhàn)略發(fā)展的有力基礎(chǔ)，更是全區(qū)不可替代的寶貴資源。建立和完善生態(tài)保護(hù)道德文化制度，從思想層面調(diào)動(dòng)一切社會(huì)積極力量，增大全區(qū)公民環(huán)境保護(hù)的自覺性，形成良好的環(huán)境意識(shí)形態(tài)。

（二）過程嚴(yán)管制度

1. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制

在建立廣西生態(tài)環(huán)保護(hù)管理體制的過程中要打破原有的制度壁壘，破舊立新，消除部門之間、地域間的差異，整合資源，建立跨地域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決江河湖海等跨界的環(huán)境污染問題。積極推動(dòng)河長制、湖長制的落實(shí)情況，樹立一批典型代表，在全區(qū)開展經(jīng)驗(yàn)分享，統(tǒng)籌全區(qū)的人才資源、信息共享、分類指導(dǎo)、互聯(lián)互通。此外，還要加強(qiáng)監(jiān)管，增強(qiáng)群眾對(duì)重大項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作的知情權(quán)，注重群眾對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的新需求。制定科學(xué)合理的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)考核管理指標(biāo)，做到“一縣一案”“一區(qū)一案”的差異化考核指數(shù)，完善本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的評(píng)價(jià)體系，把環(huán)境、資源、生態(tài)等指標(biāo)納入其中。

2. 生態(tài)補(bǔ)償制度

健全生態(tài)補(bǔ)償制度要在原有基礎(chǔ)上擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，加大生態(tài)補(bǔ)償投資力度，加強(qiáng)跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償工作，不同地域間實(shí)施橫向補(bǔ)償。吸納科研院校、企業(yè)、民眾、職能部門等多方意見形成科學(xué)完備的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，明確各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新多元的生態(tài)補(bǔ)償方式，明確生態(tài)補(bǔ)償各方的責(zé)任權(quán)利，激勵(lì)與懲罰并舉，因地制宜，完善補(bǔ)償措施。加快出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容。以桂林為例，要加強(qiáng)對(duì)貓兒山、青獅潭與海洋山等自然保護(hù)區(qū)的植被建設(shè)，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性，保護(hù)好漓江的“心臟”。全力保護(hù)漓江水質(zhì)，針對(duì)水資源方面的保護(hù)，禁止人們將生活污水和生產(chǎn)污水直接排入溝渠、河流，嚴(yán)禁開墾荒山破壞植被等，同時(shí)要強(qiáng)化文化繼承方面的保護(hù)，加大力度建立大景區(qū)管理體制，落實(shí)好生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，做好扶貧脫困工作、加強(qiáng)沿岸農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)和建立漓江風(fēng)景名勝區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制等方面研究，建立科學(xué)保護(hù)漓江的長效機(jī)制[3]。

3. 環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

通過環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的設(shè)立來主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，綜合運(yùn)用基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)信息，通過監(jiān)測預(yù)警發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)源，再運(yùn)用信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布到相關(guān)具體地域，達(dá)到防患于未然的目的。相關(guān)檢測站點(diǎn)通過實(shí)時(shí)監(jiān)測、延時(shí)比對(duì)、趨勢成圖等數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，一旦發(fā)現(xiàn)該地區(qū)存在潛在的環(huán)境資源風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匾约安暗攸c(diǎn)發(fā)出準(zhǔn)確的信息反饋、警告。達(dá)到及時(shí)督促當(dāng)?shù)剡M(jìn)行整改，采取有效措施保護(hù)自然環(huán)境資源的目的。使得整個(gè)區(qū)域內(nèi)的污染程度能夠控制在環(huán)境空間承載范圍之內(nèi)，給大自然留下更多的修復(fù)時(shí)間、空間[4]。

4. 污染物排放許可制度

從2016年至今，廣西積極探索排污許可制，取得初步成效。但是在實(shí)際操作當(dāng)中存在著排污許可制定位不夠明確，企事業(yè)單位治污責(zé)任落實(shí)不力，有關(guān)職能部門監(jiān)管不到位，使得該制度很難發(fā)揮出最大實(shí)效。根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的要求，對(duì)實(shí)施范圍、綜合許可、分類管理以及機(jī)構(gòu)設(shè)置方面都要盡快出臺(tái)符合區(qū)情的具體規(guī)定[5]。對(duì)本地排污許可證的申請、審核、發(fā)放、管理等程序要明確程序，對(duì)15個(gè)國家以及出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)行業(yè)之外的行業(yè)也要盡快出臺(tái)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。成立本地區(qū)相應(yīng)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組和組織機(jī)構(gòu)，共同推進(jìn)排污許可制度改革的推行。

（三）后果嚴(yán)懲制度

1. 生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制

我們要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。過去一段時(shí)間，由于地方政府政績觀的偏差，一味追求GDP的增長，引進(jìn)高污染高耗能的企業(yè)，走西方國家曾經(jīng)走過的“先污染后治理”的老路，一定程度上破壞了當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追責(zé)制，有利于提高政府部門在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，更加重視保護(hù)環(huán)境。通過任期內(nèi)的定期不定期自然資源開發(fā)、利用、盤查、保護(hù)等進(jìn)行評(píng)估，與離任審計(jì)相結(jié)合，對(duì)地方行政任期內(nèi)一切與環(huán)境資源有關(guān)系的行政決策、重點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)管[6]?？茖W(xué)完備的審計(jì)指標(biāo)、審計(jì)模式能夠更好的把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，減小行政人員的自由裁量權(quán)。

2. 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

自2018年開始在全國范圍試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，要求在總結(jié)云南、吉林、貴州等7個(gè)省（市）試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，明確生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任主體、賠償范圍、索賠主體以及損害賠償解決方式等問題。同時(shí)要形成與之相適應(yīng)的鑒定評(píng)估管理體系和資金運(yùn)行機(jī)制，探索生態(tài)環(huán)境遭到損害之后的賠償與修復(fù)制度。針對(duì)廣西各生態(tài)功能區(qū)定位不同，要因地制宜，循序漸進(jìn)地落實(shí)、細(xì)化該項(xiàng)制度，通過發(fā)布省級(jí)生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)施細(xì)則，帶動(dòng)各個(gè)市（區(qū)）開展本地區(qū)的制度落地。細(xì)化能夠啟動(dòng)生態(tài)損害賠償?shù)木唧w情況、要求;充分發(fā)揮行政效能，增加賠償?shù)姆绞角?將“磋商調(diào)解”運(yùn)用到權(quán)責(zé)雙方的賠償處理過程中[7]。

3. 生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)制度

自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞以后，需要采取一系列措施去治理與修復(fù)，恢復(fù)到原先的狀態(tài)，這也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要一環(huán)。在治理與修復(fù)的主體上應(yīng)當(dāng)做相應(yīng)的擴(kuò)大，形成政府主導(dǎo)，企業(yè)參與，全民行動(dòng)的多元化參與模式。鑒于生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性，在治理的方式上應(yīng)當(dāng)采納專門科研機(jī)構(gòu)的意見建議，必要時(shí)在重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的修復(fù)工作必須聘請有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，對(duì)于治理與修復(fù)過程中產(chǎn)生的資金款項(xiàng)要進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?。最后，實(shí)行長效動(dòng)態(tài)監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)是個(gè)長期的過程，人為修復(fù)過后還需要給予時(shí)間讓生態(tài)自然修復(fù)，有關(guān)部門需要長期跟蹤、檢測、評(píng)估，以保證該區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)真正實(shí)現(xiàn)平衡。

四、構(gòu)建廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）加強(qiáng)廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法

1. 要轉(zhuǎn)變落后的生態(tài)立法理念，以可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，踐行綠色發(fā)展的道路，用可持續(xù)發(fā)展思想來指導(dǎo)廣西生態(tài)環(huán)境立法工作，就要對(duì)現(xiàn)行的滯后和不科學(xué)的立法指導(dǎo)思想、理念等進(jìn)行全方位革新和完善。

2. 要完善立法程序和立法機(jī)制，提升立法水平，多制定出一些適合廣西實(shí)際的“良法”，對(duì)于那些有關(guān)民生領(lǐng)域的重要生態(tài)保護(hù)立法，還要加大公眾參與力度，群策群力、科學(xué)立法。

3. 要突出廣西生態(tài)立法特色，對(duì)部分問題進(jìn)行變通;有選擇性地借鑒廣西各少數(shù)民族習(xí)慣法中的生態(tài)保護(hù)理念，并將其運(yùn)用到當(dāng)前的立法中去，針對(duì)特有的問題進(jìn)行變通立法。完善生態(tài)保護(hù)立法，形成系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)法律體系[8]。

（二）發(fā)揮市場對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)作用

1. 實(shí)行環(huán)境資源有償使用制度。在省、市、縣（區(qū)）設(shè)統(tǒng)一的資源管理部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理本地自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、承載量等，運(yùn)用專業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，建立好完善的資源所有權(quán)體系。將登記在冊的自然資源進(jìn)行市場化估價(jià)，流入規(guī)范的自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場。同時(shí)做好自然資源的整體使用規(guī)劃，并納入到廣西當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)核算體系中。

2. 完善生態(tài)保護(hù)利益補(bǔ)償機(jī)制。按照“誰破壞，誰補(bǔ)償;誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，規(guī)范企業(yè)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)行為，利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)企業(yè)的投資結(jié)構(gòu)，將收取的款項(xiàng)用于補(bǔ)償涉及的群眾生活與治理生態(tài)環(huán)境。

3. 排污權(quán)交易制度，針對(duì)區(qū)內(nèi)汽車、鋁、制糖、造紙、化工等高能耗產(chǎn)業(yè)通過交易的形式對(duì)內(nèi)部污染源進(jìn)行調(diào)節(jié)，提高企業(yè)的自主創(chuàng)新能力、減少能耗量。

（三）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高宏觀調(diào)控力度

1. 各級(jí)政府以生態(tài)立區(qū)為理念全方位、多角度考慮制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。出臺(tái)相應(yīng)的利于綠色園區(qū)打造、綠色城鎮(zhèn)建設(shè)、綠色生態(tài)宜居的政策制度，通過制度引領(lǐng)全區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)。

2. 靈活運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，如要發(fā)揮好財(cái)政、稅收、金融、貨幣政策，去引導(dǎo)市場向綠色節(jié)能領(lǐng)域發(fā)展，在保證經(jīng)濟(jì)中低速高質(zhì)量發(fā)展的新常態(tài)下，運(yùn)用區(qū)間調(diào)控與定向調(diào)控相結(jié)合的靈活的宏觀調(diào)控方式。在實(shí)施定向調(diào)控時(shí)要抓住經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)發(fā)力、定向施策。再次，加大生態(tài)指標(biāo)在政績考核體系中的比重，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)生態(tài)指標(biāo)責(zé)任問責(zé)制、終身制，提高地方黨政一把手對(duì)于生態(tài)保護(hù)的重視。如根據(jù)區(qū)內(nèi)不同市域的主體功能定位，實(shí)行差別化考核。沿邊、沿海地區(qū)與大石山區(qū)所側(cè)重考核的點(diǎn)應(yīng)有所區(qū)別，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)考核指標(biāo)應(yīng)多于、嚴(yán)于邊遠(yuǎn)落后地區(qū)。同時(shí)可以建立地區(qū)之間橫向監(jiān)督考核機(jī)制，對(duì)應(yīng)城市可以幫扶結(jié)對(duì)子，將發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)傳授給欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以點(diǎn)帶面，協(xié)調(diào)發(fā)展[9]。

（四）加快政府職能轉(zhuǎn)變，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供行政保障

1. 整合政府機(jī)構(gòu)職能，實(shí)現(xiàn)政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政管理中的各部門具體職責(zé)與定位。按照國家生態(tài)環(huán)境部的職能劃分層層落實(shí)環(huán)保部門的各項(xiàng)基本職能到市縣一級(jí)，使各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)各司其職，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)起第一責(zé)任，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、安排本地區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作。

2. 轉(zhuǎn)變政府手段和方式。強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度，在進(jìn)行行政決策時(shí)聽取專家意見，在重大生態(tài)事件發(fā)生時(shí)召開聽證會(huì)，提高公眾參與，提高生態(tài)執(zhí)法水平;定期不定期開展形式多樣的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查。

3. 提高執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)。培育職能部門人員的生態(tài)發(fā)展意識(shí)與執(zhí)法的能力與專業(yè)性，可以采取專業(yè)院校選拔與在崗人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)相結(jié)合，通過定期考核方式來造就一批熟悉廣西生態(tài)執(zhí)法情況、業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛、政治堅(jiān)定的生態(tài)管理隊(duì)伍[10]。

（五）打破一次性評(píng)估實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，形成能上能下的政府、媒體、公眾“三位一體”監(jiān)督機(jī)制

在政府監(jiān)督與公眾監(jiān)督這一塊，除了要發(fā)揮政府職權(quán)部門層級(jí)多、權(quán)限較大的特點(diǎn)，還可以設(shè)立獨(dú)立的專家評(píng)估委員會(huì)，整合形成一套適合廣西區(qū)內(nèi)進(jìn)行生態(tài)達(dá)標(biāo)評(píng)估的體系，包括資源能耗率、生態(tài)承載力、整體影響力等指標(biāo)，對(duì)污染行為、企業(yè)環(huán)保狀況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與監(jiān)測。在定期監(jiān)測和隨機(jī)抽查中若發(fā)現(xiàn)企業(yè)違規(guī)排污，則可以發(fā)出警告，若不整改則可予以責(zé)令停產(chǎn)經(jīng)營、征收排污費(fèi)和環(huán)境保護(hù)稅或是取消企業(yè)相應(yīng)資質(zhì)等[11]。同時(shí)把職能監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，建構(gòu)由案件舉報(bào)人、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等共同參與的案件督辦督查監(jiān)督制度，提升案件查處的公信力。

（六）加強(qiáng)生態(tài)文化建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供文化基礎(chǔ)

首先，提升政府的生態(tài)文明觀念，明確生態(tài)環(huán)境對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要性，改變單一的城市發(fā)展指標(biāo)。[12]其次，提高企業(yè)的生態(tài)文明觀念。綠色發(fā)展理念引入企業(yè)文化之中，鼓勵(lì)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新節(jié)能減排、減少成本，提高效益。不斷學(xué)習(xí)和研究綠色設(shè)計(jì)、生產(chǎn)與銷售的系列理念。第三，加強(qiáng)公眾的生態(tài)文明理念。從家庭、學(xué)校、社區(qū)入手，從小培養(yǎng)公民的綠色消費(fèi)觀念，提倡綠色生活方式，加強(qiáng)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的力度，營造一種全民參與、崇尚綠色的社會(huì)氛圍。

總體而言，為了保障廣西生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制能夠暢銷運(yùn)作，要從政府、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)幾個(gè)方面共同助力。政治上要加快政府職能轉(zhuǎn)變，為生態(tài)文明長效機(jī)制的形成提供政府保障;經(jīng)濟(jì)上要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度持續(xù)有效的助力作用;文化上要加強(qiáng)生態(tài)文化建設(shè)，提高全民生態(tài)保護(hù)意識(shí)，養(yǎng)成綠色消費(fèi)習(xí)慣，為生態(tài)環(huán)保長效機(jī)制提供思想指導(dǎo);打破一次性評(píng)估實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，形成政府、媒體、公眾“三位一體”的監(jiān)督機(jī)制。

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責(zé)任編輯 陸 瑩

收稿日期：2020-02-15

作者簡介：韋淑玲，女，法律碩士，中共桂林市委黨校（桂林市行政學(xué)院）公共管理與法學(xué)教研室講師，主要從事法學(xué)、應(yīng)急管理研究。