新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題研究

李志強(qiáng) 林笑笑

摘 要：2017年，習(xí)近平總書(shū)記第一次提出了推進(jìn)縣域治理“三起來(lái)”的戰(zhàn)略要求，即“把強(qiáng)縣和富民統(tǒng)一起來(lái)，把改革和發(fā)展結(jié)合起來(lái)，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來(lái)”。在縣域治理中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展仍然占據(jù)著重要的地位。但是，目前縣域治理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的融合發(fā)展仍然存有“角色轉(zhuǎn)型不足、以自身群體利益至上、資源緊張、工農(nóng)業(yè)二元結(jié)構(gòu)依然存在”等問(wèn)題，應(yīng)從“構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的縣域治理體系、加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展、完善政策和督查系統(tǒng)、重點(diǎn)扶持可支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)”等方面去解決當(dāng)前縣域治理與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中存在的一些突出問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：縣域治理;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F127 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）17-0034-02

一、新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要性

縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段的必然趨勢(shì)，縣也是連接國(guó)家和農(nóng)村的重要橋梁，因此，縣政府貫徹縣域治理“三起來(lái)”的戰(zhàn)略要求可以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程，從而推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必要性主要有以下幾點(diǎn)。

（一）進(jìn)一步縮小我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展差距的必然選擇

從加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的角度來(lái)看，盡管我國(guó)地方政府加大了對(duì)一些鄉(xiāng)村地區(qū)的項(xiàng)目投資和建設(shè)，但從實(shí)際投資額、建設(shè)進(jìn)度水平角度與其他城市地區(qū)相比，差距還很明顯。此外，在提高居民生活質(zhì)量和服務(wù)城鄉(xiāng)的基本社會(huì)保障公共服務(wù)體系的建設(shè)能力方面，鄉(xiāng)村的居民家庭與城市居民的家庭相比還是存在著一定的水平差距。綜上，面對(duì)當(dāng)前縣域城鄉(xiāng)綜合治理存在的諸多水平差距，只有繼續(xù)加快推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)綜合治理的進(jìn)程，才能真正促使當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面的持續(xù)發(fā)展。

（二）進(jìn)一步提高我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的內(nèi)在目標(biāo)和要求

縣是連接我國(guó)城市和鄉(xiāng)村的一座重要“橋梁”，在促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程中，縣政府有著很重要的作用。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，很多大城市的人口承載力已經(jīng)趨于極限，一些縣城或者縣中心城鎮(zhèn)就成為農(nóng)村人口集聚點(diǎn)。因此，做好縣域治理就成為我國(guó)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵，這也是注重促進(jìn)小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展的重要過(guò)程。

（三）解決三農(nóng)問(wèn)題的重要途徑

三農(nóng)問(wèn)題主要就是有關(guān)農(nóng)民收入、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的各種問(wèn)題。現(xiàn)在由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，很多土地都被國(guó)家依法征用，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民的人均耕地面積較少，農(nóng)民的收入來(lái)源變得更加不穩(wěn)定，農(nóng)民為了保障自己的生活，就不得不放棄農(nóng)業(yè)的發(fā)展，去一些中心城市務(wù)工，這對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展勢(shì)必會(huì)造成影響。因此，加強(qiáng)我國(guó)縣域治理、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要性不言而喻。

二、新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問(wèn)題

我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)渡時(shí)期，縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都在朝著正確的方向發(fā)展，但是由于社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)文化和生態(tài)壞境的影響不斷擴(kuò)大等因素，使得新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體系仍存在一定的不足，大致可以分為以下幾個(gè)方面。

（一）角色轉(zhuǎn)型不足

當(dāng)前，在地方政府推進(jìn)服務(wù)型縣域綜合治理的發(fā)展過(guò)程中，存在的一個(gè)重要問(wèn)題就是地方政府角色轉(zhuǎn)型不足。自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，很多地區(qū)都把發(fā)展的重心放在了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高GDP上。但在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，民生問(wèn)題也同樣重要。當(dāng)前我國(guó)地方政府在推進(jìn)服務(wù)型縣域綜合治理的過(guò)程中還是會(huì)選擇以經(jīng)濟(jì)為主，忽視民生問(wèn)題，使得一些地區(qū)出現(xiàn)“重經(jīng)濟(jì)，輕民生”的現(xiàn)象。服務(wù)型政府還未完全走進(jìn)群眾生活，政府角色的轉(zhuǎn)型還有很長(zhǎng)的一段路要走。

（二）在縣域治理時(shí)以自身群體利益至上

縣域治理是對(duì)社會(huì)體系的調(diào)整，參與決策的各個(gè)主體（比如縣城和鄉(xiāng)村等）都會(huì)站在自身利益層面進(jìn)行博弈，以便實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，這就違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展條件下實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的目標(biāo)。在這場(chǎng)博弈中，政府會(huì)切實(shí)參與進(jìn)來(lái)，從而成為縣域治理中的重要主體。

（三）資源緊張，生態(tài)環(huán)境日益惡化

從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)可知，我國(guó)2016、2017、2018年的人均水資源量分別為2 354.92立方米、2 074.53立方米、1 971.85立方米，從中可見(jiàn)，我國(guó)水資源日益減少。除此以外，我國(guó)的農(nóng)村土地資源也愈發(fā)緊張，農(nóng)村的人均耕地面積還在繼續(xù)大幅度減少，使得農(nóng)業(yè)的發(fā)展越來(lái)越容易受到自然資源的嚴(yán)重限制;而且由于農(nóng)村和城市工業(yè)的快速融合發(fā)展，給環(huán)境帶來(lái)了巨大的污染。這些都會(huì)影響我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程，從而給縣域治理帶來(lái)一定的困難。

（四）工農(nóng)業(yè)二元結(jié)構(gòu)格局仍然存在

在改革開(kāi)放以后，我國(guó)走上了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分離的工業(yè)化發(fā)展道路，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通沒(méi)有與農(nóng)村形成有機(jī)的聯(lián)系，農(nóng)民很難享受農(nóng)產(chǎn)品加工帶來(lái)的增值收益;當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展仍然存在一定的問(wèn)題，城市與鄉(xiāng)村的各要素并未完全流通，使得很多勞動(dòng)力仍然滯留在鄉(xiāng)村，而農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展問(wèn)題又亟待解決，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民無(wú)法享受到工業(yè)化帶來(lái)的利益。

三、新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問(wèn)題的戰(zhàn)略對(duì)策

根據(jù)近年來(lái)新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的情況，制定未來(lái)一段時(shí)期實(shí)施縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略對(duì)策。

（一）構(gòu)建適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的縣域治理體系

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)單元，打破現(xiàn)有的城鄉(xiāng)行政和社會(huì)治理的二元結(jié)構(gòu)局面。在建立社區(qū)時(shí)，應(yīng)注意參考村民的想法，根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r來(lái)建立社區(qū)。建立以縣為主的治理體系，使縣政府的工作以“服務(wù)型”為主，并通過(guò)公共服務(wù)的方式對(duì)農(nóng)村進(jìn)行治理。建立以官民合作為主旨的縣域治理結(jié)構(gòu)，這樣可以讓普通群眾參與某些事項(xiàng)的決策，形成一個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展的縣域治理格局。除此以外，要學(xué)著去改變縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的辦事方式，以此來(lái)增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和向心能力，把“為民服務(wù)”的思想貫徹到縣級(jí)政府組織活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，真真正正的實(shí)現(xiàn)為群眾服務(wù)的目標(biāo)。

（二）重點(diǎn)扶持可支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)

有一個(gè)可以支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的有效路徑，如果城鎮(zhèn)地區(qū)沒(méi)有足夠的產(chǎn)業(yè)支撐，那么生活在當(dāng)?shù)氐木用窬筒豢赡軗碛休^為優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機(jī)會(huì)，其稅收就會(huì)受到影響，相應(yīng)地，該城鎮(zhèn)的發(fā)展也會(huì)受到一定的限制，這對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展進(jìn)程是不利的?，F(xiàn)在，隨著農(nóng)業(yè)的進(jìn)步，同樣的耕地面積所需要的勞動(dòng)力跟以前相比逐漸減少，再加上農(nóng)業(yè)的承載力有限，使得一些以農(nóng)業(yè)為主的大中小城市必須去嘗試發(fā)展城鎮(zhèn)中的二、三產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的集聚和支撐，從而形成可以支撐城市經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)體系。

（三）加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展

在推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)各區(qū)域中心城市與其周邊農(nóng)村地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與生態(tài)建設(shè)工程，以使我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展達(dá)到快速、健康、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。在良好的自然生態(tài)環(huán)境和自然資源的可持續(xù)保護(hù)和利用基礎(chǔ)上，注重發(fā)展和保護(hù)城鄉(xiāng)地區(qū)現(xiàn)有的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。自然環(huán)境的保護(hù)與自然資源的開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)，保護(hù)目前城鄉(xiāng)體系自然環(huán)境的完整性，不濫用耕地，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)地域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃能力建設(shè)，規(guī)范有關(guān)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展行為的法律和政策指導(dǎo)體系，建立自然環(huán)境、生態(tài)資源綜合動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)發(fā)展法制教育，增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃能力的建設(shè)。

（四）完善政策和督查系統(tǒng)

隨著當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，一些法律制度等也需要不斷完善。通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來(lái)促進(jìn)縣域治理，就需建立健全相關(guān)法規(guī)制度，相關(guān)法律制度是切實(shí)保障我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不斷發(fā)展的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程中包含許多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都需要有相關(guān)的法律制度去保障其安全可靠地運(yùn)行。因此，需要通過(guò)成立督查體系來(lái)督促城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中各項(xiàng)設(shè)施的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的進(jìn)程。

四、結(jié)論

新時(shí)期的縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期而有意義的任務(wù)。以縣城結(jié)合周圍農(nóng)村地區(qū)為主體來(lái)進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)，會(huì)大大加快我國(guó)新時(shí)代縣域治理的發(fā)展進(jìn)程。但在這個(gè)過(guò)程中，我們面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題也比較多，做到與現(xiàn)代化的縣域治理要求互相適應(yīng)和銜接，進(jìn)一步改革城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新路徑，將是一個(gè)不斷改進(jìn)、長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程。本課題在一定程度上為新時(shí)代縣域治理和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究提供了一些借鑒和經(jīng)驗(yàn)。但由于受當(dāng)前研究?jī)?nèi)容的影響，未進(jìn)行更深層次的研究和分析，對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程所提出的意見(jiàn)和建議也不夠深入，尚須今后改進(jìn)。

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Study on County Governance and Urban-Rural coordination Development in the New Era

LI Zhi-qianga，LIN Xiao-xiaob

（a.Institute of Modern Logistics，Henan University，b.Business School，Henan University，Kaifeng 475004，China）

Abstract：In 2017，General Secretary Xi Jinping put forward for the first time the strategic requirement of“three up”to promote county governance，that is，“to unify strong counties and rich people，to combine reform and development，and to connect towns and villages”.In county governance，the overall development of urban and rural areas still occupies an important position.However，at present，there are still some problems in the integration and development of county governance and urban-rural co-ordination，such as“insufficient role transformation，supremacy of self-group interests，shortage of resources and dual structure of industry and agriculture”.

Key words：County governance;Urban-rural coordination;coordinated development