房地產(chǎn)稅提存地震保障基金制度研究

陶 然 王文豪 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院

中國(guó)地震災(zāi)害多發(fā)，歷次特大地震都會(huì)造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。目前地震災(zāi)后救助資金主要源自財(cái)政支出，我國(guó)尚未建立起專門的地震保障基金以應(yīng)對(duì)潛在的地震風(fēng)險(xiǎn)。本文通過研究國(guó)內(nèi)外地震保障及房地產(chǎn)稅收制度，創(chuàng)新性地提出“地方政府通過提存一定比例的房地產(chǎn)稅收以構(gòu)建地震保障基金”制度模式，并分析了該制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)以及實(shí)踐意義。

一、引言

2008 年5 月12 日發(fā)生的汶川大地震造成了重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，在災(zāi)后救援和重建過程中，用于損失補(bǔ)償?shù)恼?cái)政支出高達(dá)2088 億元，占直接經(jīng)濟(jì)損失的24.7%。然而，保險(xiǎn)業(yè)賠付的保險(xiǎn)金僅為17億元左右，遠(yuǎn)不足1%。突發(fā)的巨額財(cái)政支出不僅壓縮了用于推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的支出空間，也為我國(guó)盡快建立且完善地震保障制度敲響了警鐘。

自汶川大地震發(fā)生后的12年間，我國(guó)一直在積極探索建立地震保險(xiǎn)保障制度，先后出臺(tái)了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度實(shí)施方案》《城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)專項(xiàng)準(zhǔn)備金管理辦法》等文件，推出了全國(guó)性地震保險(xiǎn)產(chǎn)品——“城鄉(xiāng)居民住宅地震保險(xiǎn)”。然而，據(jù)上海保險(xiǎn)交易所數(shù)據(jù)，截至2019 年7 月，中國(guó)城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋家庭戶數(shù)僅913 萬戶左右，保額的前三名區(qū)域?yàn)楹颖?、四川、云南等地震風(fēng)險(xiǎn)較高的省份，農(nóng)村投保比率約為城市的2倍，這反映出地震保險(xiǎn)的覆蓋率仍然很低，且承保體的風(fēng)險(xiǎn)較高。一旦發(fā)生特大地震災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償?shù)钠D巨任務(wù)將再次落到政府財(cái)政之上，汶川大地震的損失補(bǔ)償模式將會(huì)重演?？紤]到我國(guó)正開展的房地產(chǎn)稅稅制改革及國(guó)內(nèi)外地震保障制度建立的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們創(chuàng)新性地提出“地方政府通過提存一定比例的房地產(chǎn)稅以構(gòu)建地震保障基金”的模式，應(yīng)對(duì)潛在的地震風(fēng)險(xiǎn)。

二、國(guó)內(nèi)外地震保障及房地產(chǎn)稅收制度經(jīng)驗(yàn)研究

（一）國(guó)內(nèi)外地震保障制度經(jīng)驗(yàn)研究

國(guó)內(nèi)外地震保障制度經(jīng)驗(yàn)主要內(nèi)容見表1。

?表1 國(guó)內(nèi)外地震保險(xiǎn)制度安排

?表2 國(guó)內(nèi)外房地產(chǎn)稅制度安排（持有環(huán)節(jié)）

（二）國(guó)內(nèi)外房地產(chǎn)稅收制度經(jīng)驗(yàn)研究

國(guó)內(nèi)外房地產(chǎn)稅收制度的主要內(nèi)容見表2。

（三）共同點(diǎn)分析

通過分析和比較國(guó)內(nèi)外的地震保障制度和房地產(chǎn)稅收制度安排，我們總結(jié)出以下幾個(gè)共同點(diǎn)：

第一，地震保障制度的建立需要政府和保險(xiǎn)市場(chǎng)的通力合作。由于地震風(fēng)險(xiǎn)的巨災(zāi)性和地震保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的弱盈利性，政府的主導(dǎo)將大大促進(jìn)地震保障體系的建立和完善。同時(shí)，保險(xiǎn)市場(chǎng)的引入和保險(xiǎn)公司的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)有利于提升地震保險(xiǎn)安排的效率，拓寬地震保障資金的資本來源。政府和保險(xiǎn)市場(chǎng)的結(jié)合是公平和效率結(jié)合的有機(jī)體現(xiàn)，有利于地震保障制度體系的可持續(xù)發(fā)展。

第二，通過立法令地震保障制度具有適當(dāng)?shù)姆ǘ◤?qiáng)制性，并設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。超規(guī)模損失和小概率事件，是地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的典型特征。根據(jù)大數(shù)法則，超規(guī)模損失意味著廣域覆蓋面，小概率事件意味著投保意愿不足和地震保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的弱盈利性，這一矛盾的解決只能通過法律的強(qiáng)制性規(guī)定。同時(shí)，地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)定難、保險(xiǎn)保障制度設(shè)計(jì)復(fù)雜等特征意味著需要組建專門的地震保障機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如美國(guó)加州地震局、新西蘭地震委員會(huì)等。

第三，因地制宜，根據(jù)區(qū)域基礎(chǔ)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，差異化確定本區(qū)域的地震保險(xiǎn)費(fèi)率和房地產(chǎn)稅征管細(xì)則。即便是同一國(guó)家，也存在不同的自然條件和房屋建造標(biāo)準(zhǔn)，考慮到地區(qū)公平和發(fā)展效率，因省因宅確定費(fèi)率水平是應(yīng)當(dāng)且可行的，美國(guó)加州的地震保障體系的構(gòu)建充分說明了這一點(diǎn)。而房地產(chǎn)稅本身即為地方稅，需要充分考慮本區(qū)域的財(cái)政支出和居民收入水平。

第四，實(shí)行“縱橫結(jié)合”的損失分層賠付設(shè)計(jì)，在同一層級(jí)橫向納入多個(gè)保險(xiǎn)賠付主體進(jìn)行比例劃分的同時(shí)，縱向確定所有風(fēng)險(xiǎn)損失層級(jí)賠付責(zé)任的定額。在賠付層級(jí)的前幾個(gè)序列，整體地震保險(xiǎn)制度的核心應(yīng)當(dāng)是類似政府和社會(huì)資本合作的PPP 模式架構(gòu)，然后由再保險(xiǎn)制度和多渠道的地震賠付基金扮演重要角色。在新西蘭、中國(guó)臺(tái)灣、土耳其的地震保障制度安排中，財(cái)政兜底對(duì)整個(gè)體系的支撐作用也是不可或缺的。

第五，開征房地產(chǎn)稅的主要目的是籌措地方公共財(cái)政收入，并用于民生事業(yè)。房地產(chǎn)稅的收入與本區(qū)域的教育、公共交通、社會(huì)醫(yī)療、城市綠化等基礎(chǔ)設(shè)施投入有機(jī)對(duì)應(yīng)，不僅可激發(fā)居民繳納房地產(chǎn)稅的積極性，實(shí)現(xiàn)“稅收公平”的原則，也能大大提高房地產(chǎn)稅的征收及管理效率。房地產(chǎn)稅收作為地方公共財(cái)政收入的重要來源，是房地產(chǎn)稅開征的應(yīng)有之義。

（四）對(duì)我國(guó)的借鑒意義

通過對(duì)國(guó)內(nèi)外地震保障制度和房地產(chǎn)稅制度的共同點(diǎn)進(jìn)行分析，我們總結(jié)以下幾點(diǎn)借鑒意義：

第一，我國(guó)在構(gòu)建地震保障制度時(shí)，應(yīng)采取“政府+市場(chǎng)”的模式。目前，在政府的主導(dǎo)下，我國(guó)保險(xiǎn)公司已積極參與到地震保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)與運(yùn)營(yíng)中，但是地震保險(xiǎn)覆蓋面小，承保體賠付率較高。因此，政府在引導(dǎo)與支持地震保險(xiǎn)發(fā)展的同時(shí)，還需要設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金以應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與地震保險(xiǎn)償付能力不足的情況。

第二，我國(guó)需訂立《地震保障條例》，并組建專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)地震保障基金的運(yùn)營(yíng)與管理。2017 年全國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督工作會(huì)議提出，配合推進(jìn)《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例》立法進(jìn)程，但時(shí)至今日，仍未完成建立完善地震保險(xiǎn)或地震保障制度的立法工作，這不利于地震保障制度的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，為提升地震保障體系的魯棒性，我國(guó)還應(yīng)設(shè)置多層次的損失賠付機(jī)制和合理的風(fēng)險(xiǎn)分散與融資安排，而這就需要設(shè)立一個(gè)專業(yè)的機(jī)構(gòu)來完成地震保障基金的運(yùn)行與管理。

第三，我國(guó)應(yīng)“以省建制”，依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房屋結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和地震災(zāi)害損失數(shù)據(jù)，因地制宜地構(gòu)建區(qū)域地震保障體系。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理位置、房屋結(jié)構(gòu)等千差萬別，建立地震保障制度時(shí)不可一概而論，各個(gè)地方政府應(yīng)積極參與到地震保障體系建設(shè)中來，制定出切合實(shí)際、操作性強(qiáng)的地震保障制度。

第四，我國(guó)可將房地產(chǎn)稅收納入到地震保障體系的分層機(jī)制中。房地產(chǎn)稅作為地方財(cái)政收入，本身具有“取之于民，用之于民”的屬性。目前，我國(guó)正在開展房地產(chǎn)稅稅制改革，稅收范圍逐漸擴(kuò)大，預(yù)計(jì)將帶來充沛的稅收收入。將部分房地產(chǎn)稅收提存地震保障基金，可大大擴(kuò)充地震保障體系中財(cái)政支出的資金來源，有效應(yīng)對(duì)潛在的特大地震風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可以減小突發(fā)地震對(duì)我國(guó)財(cái)政支出體系的沖擊，保障人民群眾的人身及財(cái)產(chǎn)安全。

綜上，我們創(chuàng)新性地提出構(gòu)建“房地產(chǎn)稅提存地震保障基金”制度，即，在房地產(chǎn)稅的稅制改革中，地方政府充分考慮本地區(qū)地震災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)，制定出包含“地震保障”用途的房地產(chǎn)稅率，每年將所收取的房地產(chǎn)稅的一部分交至專門機(jī)構(gòu)（如設(shè)立“地震保障基金委員會(huì)”），并由專門機(jī)構(gòu)對(duì)地震保障基金進(jìn)行籌集、運(yùn)營(yíng)與管理，以應(yīng)對(duì)潛在的地震風(fēng)險(xiǎn)。

三、“以房地產(chǎn)稅提存地震保障基金”制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)

（一）提存比例確定

提存多少比例的房地產(chǎn)稅設(shè)立地震保障基金，需要把握房地產(chǎn)稅收與地震保障基金的平衡。一方面，我國(guó)房地產(chǎn)稅正在改革之中，征收范圍將逐漸擴(kuò)大，稅務(wù)部門不僅需要考慮加入“地震保障”用途的房地產(chǎn)稅的稅率應(yīng)該如何確定，同時(shí)應(yīng)考慮如何使廣大民眾認(rèn)可并接受新型稅收制度；另一方面，地震具有偶發(fā)性，沒有大規(guī)模歷史數(shù)據(jù)作參考，所以對(duì)地震保障基金規(guī)模的預(yù)算具有一定難度。在解決了稅率與基金規(guī)模兩大難題后，地方性的地震保障委員會(huì)可依據(jù)本地區(qū)歷史地震災(zāi)害損失數(shù)據(jù)制定出當(dāng)?shù)氐奶岽姹壤?/p>

（二）新制度組織結(jié)構(gòu)

考慮到房地產(chǎn)稅和地震保障基金的財(cái)政性質(zhì)，我們建議設(shè)立一個(gè)政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)的中國(guó)地震保障基金委員會(huì)（下稱委員會(huì)），委員會(huì)由政府部門、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)和學(xué)術(shù)界人士構(gòu)成，委員會(huì)下設(shè)研究部門、基金投資部門、基金管理部門，分別負(fù)責(zé)日常的政策研究、地震災(zāi)情研究、基金的運(yùn)營(yíng)等工作。同時(shí)，委員會(huì)下設(shè)合規(guī)與審計(jì)部門，外部接受審計(jì)署及大眾監(jiān)督，以防范貪污、舞弊風(fēng)險(xiǎn)，保證委員會(huì)工作的合規(guī)進(jìn)行。再考慮到地區(qū)地震風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政稅收的差異性，可同時(shí)設(shè)立中央和地方兩級(jí)地震保障基金委員會(huì)，地方委員會(huì)每年提取一定比例的基金交由中央委員會(huì)管理，剩余基金逐年滾存，以應(yīng)對(duì)未來潛在的地震風(fēng)險(xiǎn)。地方若發(fā)生特大地震，中央可下?lián)懿糠只疬M(jìn)行救助。

（三）制度具體實(shí)施方案

雖然國(guó)際上已經(jīng)有成熟的地震保障制度經(jīng)驗(yàn)，但是鑒于我國(guó)國(guó)情和社會(huì)性質(zhì)，切忌生搬硬套，而應(yīng)該根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況制定具有中國(guó)特色的方案，這就使得具體的政策制定和制度設(shè)計(jì)成為了新的難點(diǎn)。正如我們?cè)谇拔乃懻摰哪菢?，該模式需要得到法律的支持，政府需要盡快出臺(tái)配套的相關(guān)政策，使行為有法可依。政策不僅包括基本的房地產(chǎn)稅收、地震保障基金設(shè)立政策，還應(yīng)包括基金投資稅收優(yōu)惠、貧困居民稅收減免政策等。制度設(shè)計(jì)更需要細(xì)致的規(guī)劃，如稅務(wù)局將需提存的房地產(chǎn)稅收交給管理部門的時(shí)間、委員會(huì)各部門之間的配合與協(xié)調(diào)、地震保障基金的市場(chǎng)化運(yùn)作、內(nèi)外部如何對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行有效監(jiān)督等。

?圖1 中國(guó)地震保障基金委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置構(gòu)想

（四）地震保障基金與地震保險(xiǎn)的協(xié)同作用

地震保障基金與地震保險(xiǎn)均為我國(guó)地震保障制度的核心，兩者并非毫無關(guān)系，而是具有協(xié)同效用的。通過征收房地產(chǎn)稅設(shè)立地震保障基金可增強(qiáng)居民的地震風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，除了依靠基金提供低層次的保障，居民也會(huì)有意識(shí)地購(gòu)買地震保險(xiǎn)來獲取進(jìn)一步的保障。而地震保險(xiǎn)的高質(zhì)量發(fā)展也會(huì)減輕地震保障基金設(shè)立的壓力，從而減輕居民的稅負(fù)。但如何平衡二者的關(guān)系，通過何種舉措可促進(jìn)二者的協(xié)同作用，從而完善我國(guó)的地震保障制度，仍然是需要眾多專家、學(xué)者共同討論的問題。

四、“以房地產(chǎn)稅提存地震保障基金”制度的實(shí)踐意義

（一）建立地方性地震保障基金

在現(xiàn)有的政策性和商業(yè)地震保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，建立專門應(yīng)對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)的保障基金，不僅可以消除地震保險(xiǎn)覆蓋率不足、承保體風(fēng)險(xiǎn)高的因素影響，同時(shí)可以緩解政府財(cái)政對(duì)于地震災(zāi)害的支付壓力，為當(dāng)?shù)胤婪兜卣痫L(fēng)險(xiǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)。同時(shí)，地方政府依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況設(shè)立地震保障基金制度，有利于深化“放管服”改革，提升政府治理水平。

（二）細(xì)化房地產(chǎn)稅支出用途

目前，我國(guó)征收的房地產(chǎn)稅并無細(xì)化的支出用途，不利于財(cái)政收支平衡與透明化監(jiān)管。中國(guó)正處于房地產(chǎn)稅制改革階段，征收范圍逐漸擴(kuò)大，未來將會(huì)帶來一筆可觀的財(cái)政收入。若以此次改革為契機(jī)，對(duì)房地產(chǎn)稅進(jìn)行“切塊專項(xiàng)”管理，將房地產(chǎn)稅的稅率進(jìn)一步細(xì)化，使房地產(chǎn)稅的收入與其用途相關(guān)聯(lián)、細(xì)化預(yù)算，將有助于財(cái)政收支平衡與民眾監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)的稅收宗旨。

（三）推動(dòng)我國(guó)商業(yè)地震保險(xiǎn)的發(fā)展

目前，我國(guó)包含地震風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品銷售狀況不佳，且約有一半的保費(fèi)來自于地震頻發(fā)地區(qū)，而由于“自然選擇”原則，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)往往處于非地震頻發(fā)地區(qū)，這就意味著有巨大的財(cái)富暴露在地震風(fēng)險(xiǎn)之下。通過房地產(chǎn)稅提存地震保障基金為居民提供基本地震災(zāi)害保障，有助于提高居民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并推動(dòng)居民購(gòu)買政策性或商業(yè)地震保險(xiǎn)來為家庭提供更高層次的保障。