民族自治州教育脫貧改進(jìn)路徑分析

王娟 宋怡霏

摘 要：民族深度貧困區(qū)的教育扶貧是有效解決貧困惡性循環(huán)的重要方式。診斷當(dāng)?shù)亟逃毨КF(xiàn)狀，探索對策是對中國教育脫貧攻堅戰(zhàn)實施方案的有益補充。本文以四川涼山州為調(diào)研對象，首先對其教育支出、各級教育入學(xué)率、控輟保學(xué)、教師隊伍建設(shè)等進(jìn)行了實地考察。然后，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化、地理環(huán)境情況，診斷出涼山州教育扶貧困境：教師配備不均衡;寄宿制學(xué)校寄宿率低，學(xué)生人均配置資源不足;教學(xué)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡;教師編制不足，質(zhì)量不高，穩(wěn)定性差。最后，針對涼山州教育扶貧的具體困境，提出政策建議：加大教育財政支出力度;拓寬教師補充渠道，提高教師待遇;促進(jìn)職教招生改革，推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展。

關(guān)鍵詞：教育扶貧;涼山州;成效分析;問題診斷;改進(jìn)路徑

中圖分類號：G459 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-7615（2020）04-0058-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2020.04.009

Abstract：It is an important way to solve the vicious cycle of poverty effectively by educational poverty alleviation in the deep poverty￣stricken areas of ethnic groups. The diagnosis of poverty in local education and the exploration of countermeasures are beneficial complements to the implementation of education poverty alleviation strategy in China. Taking Liangshan prefecture of Sichuan province as the research object， this paper investigates its current development from the perspectives of education expenditure， education enrollment rate at all levels， dropout control and school protection， and the construction of teaching staff. And then combined with the local economy， culture and geographical environment， the paper defines the poverty alleviation dilemma of education in Liangshan prefecture as follows： the uneven allocation of teachers， the low boarding rate in boarding school， insufficient per capita students allocation of resources， unbalanced development of teaching structure; and the insufficiency in the authorized strength， quality and stability of teachers. In the end， the paper proposes the following policy suggestions according to the specific difficulties in the education poverty alleviation in Liangshan prefecture： to increase the financial expenditure in education; to broaden the supplementary channels for teachers recruitment and increase the treatment of teachers; to enhance the reform of enrollment in vocational education so as to promote the reform of vocational education.

Key words：education poverty alleviation; Liangshan Prefecture; analysis of related results; diagnosis of problems; improving pathways

貧困一直是世界性的熱門議題，中國歷經(jīng)三十多年的扶貧開發(fā)，減貧工作取得了令人矚目的成績，無論是貧困人口還是貧困發(fā)生率均有大幅下降國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：農(nóng)村貧困人口由1980年的2.2億人降低到2019年末的551萬人，貧困發(fā)生率由1980年的26.8%降為2019年末的0.6%。。但是，國家層面的深度貧困地區(qū)，由于特殊的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等原因，脫貧依舊困難重重。深度貧困的民族地區(qū)人口教育程度不高是貧困的因，亦是貧困的果，兩者間的惡性循環(huán)機(jī)制不被打破，就很難從根本上解決貧困。相對于救濟(jì)式的扶貧方式，教育扶貧更有助于阻斷貧困的代際傳播，提升扶貧的質(zhì)量，同時兼顧教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩個層面的需求[1]。教育是解決貧困惡性循環(huán)的重要途徑，這種更持久的解決貧困問題的扶貧方式得到了大力推廣[2-3]。國務(wù)院扶貧辦2018年頒布的《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案（2018—2020年）》再次強(qiáng)調(diào)，教育扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要組成部分，而“攻克深度貧困堡壘，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)必須完成的任務(wù)”。

四川涼山彝族自治州是國家層面的深度貧困地區(qū)“三區(qū)三州”中的一個，也是國家教育扶貧的重點區(qū)域。涼山州貧困地區(qū)有其他貧困區(qū)域的共性，也有民族貧困山區(qū)的特性。涼山州是中國最大的彝族聚居區(qū)，集中國典型的深度貧困地區(qū)“三大特殊州情”于一體，由于自然、社會、歷史等多種因素影響，其貧困問題十分突出，集中連片貧困地區(qū)占比大。其教育發(fā)展起步晚，基礎(chǔ)差，財政自給率低。盡管涼山州經(jīng)過多維度扶貧減貧措施，教育貧困方面已經(jīng)取得了巨大的成效，但涼山州教育與發(fā)達(dá)地區(qū)的教育程度仍差距很大[4]。因此，深入凉山州調(diào)研當(dāng)?shù)亟逃F(xiàn)狀與發(fā)展情況，分析教育脫貧工作實際效果與目標(biāo)的差距，精準(zhǔn)分析教育脫貧差距背后的原因，提出相應(yīng)的改進(jìn)路徑，能夠為其他民族貧困地區(qū)的教育脫貧提供借鑒。

一、涼山州教育扶貧成效分析

歷經(jīng)建國70余年，特別是得益于近幾年的教育精準(zhǔn)扶貧，涼山州得到了國家政策與財力、物力的重點支持，堅持實施了國家西部地區(qū)“兩基”攻堅、四川省十年行動計劃、學(xué)前教育三年行動計劃、義務(wù)教育營養(yǎng)改善計劃、大涼山彝區(qū)教育振興行動計劃、15年免費教育、“一村一幼”計劃等政策，在國家的幫助下教育經(jīng)費持續(xù)增加，辦學(xué)條件明顯改善，各級教育有了很大發(fā)展，實現(xiàn)了民族教育全面發(fā)展。

（一）教育支出現(xiàn)狀

涼山州建立了較為合理的政府、社會、金融等多途徑教育經(jīng)費保障體系，全州教育投入不斷增加，保證了財政教育經(jīng)費“三個增長”機(jī)制。2011—2015年，全州財政教育支出累計546.94億元（其中，中央支出186.82億元，州縣支出360.12億元），年均增長率為16.53%;2017年，涼山州的財政教育經(jīng)費支出117.86億元，占財政支出總額的24.6%。除此之外，涼山州通過發(fā)行政府債券、銀行貸款與引進(jìn)社會力量辦學(xué)等形式加大融資用于義務(wù)教育。

（二）各類教育入學(xué)現(xiàn)狀

涼山州在國家“一村一幼”與“一鄉(xiāng)一園”政策指導(dǎo)下，開展學(xué)前教育。截至2017年底，累計開設(shè)“一村一幼”教育點3 085個，接受學(xué)前教育的學(xué)生數(shù)量為24.57萬，毛入園率為83.4%。彝區(qū)村級學(xué)前教育入園難問題得到初步緩解。小學(xué)與初中義務(wù)教育無論從學(xué)校數(shù)量還是校舍面積均有大幅提高，接受小學(xué)教育的學(xué)生數(shù)量為59.39萬，初中教育的學(xué)生數(shù)量為19.35萬，入學(xué)率分別為99.72%與97.39%。高中與中職教育也得到較大發(fā)展，接受普通高中教育的學(xué)生數(shù)量為7.12萬，中職學(xué)生數(shù)量為3.08萬。

涼山州在國家及省州教育資助政策及配套實施方案的幫助下，“9+3”免費職業(yè)教育得到發(fā)展，義務(wù)教育營養(yǎng)午餐計劃在彝區(qū)村全面覆蓋。15年免費教育惠及113萬中小學(xué)生，對36萬貧困戶及4.1萬特困戶的子女上學(xué)予以最大資助，盡可能把因“上學(xué)貴”而放棄教育的孩子納入救助體系。

（三）控輟保學(xué)現(xiàn)狀

各級政府通過大量人力、物力支持，改善了涼山州教育貧困現(xiàn)狀，因貧輟學(xué)的兒童數(shù)量持續(xù)降低，但每年依然有一些不同年齡段的兒童失學(xué)、輟學(xué)。為了應(yīng)對因貧輟學(xué)現(xiàn)象，涼山州建立了比較完善的排查、控制、監(jiān)測體系，通過縣、州、村領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制減少失學(xué)、輟學(xué)兒童現(xiàn)象。同時，把這項工作納入政府官員的考核內(nèi)容，并對履職不力的負(fù)責(zé)人問責(zé)追責(zé)。

（四）教師隊伍建設(shè)現(xiàn)狀

截至2017年底，涼山州從事15年免費教育的教職工有55 623人，專職教師49 935人。其中，學(xué)前教育教職工5 526人，全州平均師生比為1∶44.46;小學(xué)教育教職工26 724人，全州平均師生比為1∶22.22;初中教育教職工11 868人，全州平均師生比為1∶16.30;普通高中教育教職工4 304人，全州平均師生比為1∶16.54;中職教育教職工1 446人，全州平均師生比為1∶21.30;特殊教育42人，工讀學(xué)校教職工25人。中小學(xué)教育的專職教師，本科及以上學(xué)歷占比44.1%。相對而言，涼山州的教師數(shù)量較以前有了顯著增加。

二、涼山州教育貧困問題診斷

盡管涼山州扶貧取得了很大成績，整體教育體系得到了很大改善，但教育脫貧路徑仍有很多問題需要解決。

（一）少數(shù)地區(qū)仍存在教師配備不均衡現(xiàn)象

涼山州各級教育師生比的平均數(shù)值較為合理，但涼山州教育結(jié)構(gòu)發(fā)展存在失衡現(xiàn)象，全州仍有部分深度貧困山區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的教師配備沒有達(dá)到國家要求[5]。經(jīng)濟(jì)與財政條件較好的縣市，如西昌與德昌，教育發(fā)展比較好，師生比例合格率很高，而偏遠(yuǎn)縣區(qū)、村落的教師缺口較大。在彝區(qū)的一些村落，義務(wù)教育班級學(xué)生數(shù)量存在超標(biāo)現(xiàn)象：全州超過56人的大班數(shù)量高達(dá)2 909個，占比16.57%;66人及以上大班數(shù)量為1 179個，占比6.72%。隨著國家在涼山州義務(wù)教育的大力推廣，各種教育扶貧政策的扶持，“控輟保學(xué)”監(jiān)督體系的完善，義務(wù)教育就學(xué)學(xué)生數(shù)量大幅增加，導(dǎo)致大班及超大班現(xiàn)象突出。各個教育層次的教師缺口本來就大，加之彝區(qū)很多村鎮(zhèn)處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便，條件艱苦，教師流失率也很高。

（二）寄宿制學(xué)校寄宿率低，人均配置資源相對不足

2004年，教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》要求“以實施‘農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程為突破口，加強(qiáng)西部農(nóng)村初中、小學(xué)建設(shè)”。長期以來，涼山州復(fù)雜的地理地貌環(huán)境，落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致義務(wù)教育資源布局分散，教師素質(zhì)相對較低，義務(wù)教育質(zhì)量難以提升。寄宿制學(xué)校設(shè)立的初衷，是為了“優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展”。這項工程對保證涼山州適齡學(xué)生正常入學(xué)并完成義務(wù)教育非常有利，但截至2017年底，涼山州已建成并投入使用的寄宿制學(xué)校共有645所，寄宿學(xué)生30.52萬，寄宿率卻僅有38.75%;且中小學(xué)生的人均宿舍面積均低于國家平均水平。

在涼山州這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的自治州，寄宿制學(xué)習(xí)方式意味著家庭與學(xué)校經(jīng)濟(jì)成本的增加[6]，而配套不完善與資金投入不足又導(dǎo)致教職工編制不足、管理薄弱等困難，進(jìn)而給就學(xué)兒童帶來了心理、生理方面的健康隱患。此外，涼山州早婚早育現(xiàn)象普遍，早期接受工作培訓(xùn)的年輕父母選擇外出就業(yè)，留下了越來越多的兒童和老人[7]。在涼山州的很多農(nóng)村家庭里，兒童已經(jīng)開始承擔(dān)家庭的繁重體力勞動，很多還擔(dān)負(fù)了家庭的部分經(jīng)濟(jì)重任。而寄宿制的學(xué)習(xí)方式會讓一些家庭特別是留守老人家庭失去生活能力，這些家庭的學(xué)生不得已選擇放棄寄宿，每天起早貪黑走山路就學(xué)。

（三）部分偏遠(yuǎn)山區(qū)教學(xué)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡

涼山州由于經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等原因，當(dāng)?shù)乜h區(qū)特別是大山里彝族和藏族聚居區(qū)的孩子生活環(huán)境局限性大，見識及素質(zhì)與外面的同齡孩子存在差距，他們只有通過教育才能在知識、思想、習(xí)慣等方面取得進(jìn)步，縮小差距。但這需要教育資源的全面發(fā)展，需要合理的學(xué)科結(jié)構(gòu)，需要完善的相應(yīng)配套基礎(chǔ)設(shè)施。而涼山州初期教育發(fā)展落后，各種教育資源缺乏，學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理，其中尤以音體美學(xué)科和中學(xué)學(xué)科教師結(jié)構(gòu)矛盾最為突出。最重要的原因是：目前在基本學(xué)科（語文與數(shù)學(xué)等）上的資源尚沒有完全落實和完善，沒有更多的人力物力財力等發(fā)展素質(zhì)教育學(xué)科，致使素質(zhì)教育發(fā)展所需的輔助用房、藝體場館不足，教學(xué)器材、儀器設(shè)備及圖書數(shù)量不足，音體美學(xué)科教師數(shù)量不足，出現(xiàn)了學(xué)科發(fā)展不平衡現(xiàn)象。

（四）各級教育教師編制不足，教師隊伍穩(wěn)定性不高

國務(wù)院辦公廳最新規(guī)定，均衡發(fā)展師生比配備的標(biāo)準(zhǔn)為小學(xué)1∶19，初中1∶13.5，高中1∶12.5。以此標(biāo)準(zhǔn)分析涼山州學(xué)校教師人數(shù)，很多學(xué)校沒有滿額的教師編制。例如，喜德縣2017年底有小學(xué)教師1 250人，初中教師382人，高中教師161人。按照國務(wù)院辦公廳發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)，需要增加小學(xué)教師145人、初中教師225人、高中教師61人，12年義務(wù)教育共需補充431人方可達(dá)標(biāo)。

與此同時，涼山州中小學(xué)教育的專職教師本科及以上學(xué)歷不足半數(shù)，而高中專業(yè)教師缺口大，高中教師隊伍不穩(wěn)定，已有教師本科以上學(xué)歷達(dá)標(biāo)率也不高，教師配備不足更是加劇了大班及超大班的出現(xiàn)。涼山州各縣區(qū)中青年骨干教師流失現(xiàn)象嚴(yán)重，高質(zhì)量教師留不下來，很多優(yōu)秀教師通過調(diào)動或者考調(diào)去資源更好的區(qū)域。而前來支教的外來人員大都因一時熱情毅然支教，到達(dá)支教點工作一段時間后，面對教學(xué)資源不足，生活物資貧乏，交通條件不便，氣候環(huán)境惡劣，水電經(jīng)常中斷等各種困難現(xiàn)狀，許多教師選擇了放棄，導(dǎo)致堅持下來支教的人員很少。

三、涼山州教育脫貧的改進(jìn)路徑 ?（一）加大教育財政支出力度

教育扶貧是基于人力資本發(fā)展的角度從根源上減少貧困，影響教育扶貧力度的重要制約因素是教育公共支出的規(guī)模。根據(jù)國家辦學(xué)條件的基本標(biāo)準(zhǔn)測算，涼山州2018—2020年需要改善的教育所需校舍等基礎(chǔ)條件，扣除現(xiàn)有預(yù)算，資金需求缺口約為69億元。各級政府在加大教育扶貧的財政資助力度的同時，需要整合、完善與平衡財政支出體系，建設(shè)合理的財政支出分配機(jī)制?？山⒂芍醒胝?、財政支持為主導(dǎo)，由四川省政府各項教育扶貧工作統(tǒng)籌安排，涼山州轄縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各級政府參與的民族教育扶貧經(jīng)費長效保障體系，因地制宜安排專項教育扶貧資金及成本分配任務(wù)[8]。同時，針對州轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村及山區(qū)彝族村落特殊困難教育現(xiàn)狀，有側(cè)重地增加財政投入力度，重點扶持其教育發(fā)展，保障公平。

鑒于涼山州教育發(fā)展的嚴(yán)重不平衡性，深度貧困山區(qū)應(yīng)加大教育精準(zhǔn)扶貧政策及資金劃撥傾斜力度。四川省應(yīng)加大對民族地區(qū)專項教育經(jīng)費的支出力度，用于改善民族區(qū)域教育落后文化，提高當(dāng)?shù)?5年義務(wù)教育質(zhì)量，改善各級教育辦學(xué)條件。對于民族教育扶貧經(jīng)費，要合理預(yù)算支出，專款專用，平衡教育資源，保障包括學(xué)前教育、小學(xué)、初中、高中各級教育質(zhì)量的全面提升，保障包括教師培養(yǎng)、教學(xué)管理、教學(xué)設(shè)施條件改善等工作有效開展。為有效解決資金缺口，除了爭取財政資助外，還應(yīng)開拓多種渠道解決教育資金，通過發(fā)放政府債券，銀行貸款，鼓勵社會力量辦學(xué)，引入社會資金，引導(dǎo)社會捐款等方式解決。

（二）拓寬教師補充渠道，提高教師待遇

1.拓寬教師補充渠道

涼山州師資數(shù)量的缺口原因涉及很多方面，鑒于當(dāng)?shù)貙嶋H情況的復(fù)雜性，建議除了選擇公開招聘途徑補充所需外，應(yīng)開拓各種途徑增加教師數(shù)量。

對于當(dāng)?shù)卦袃?yōu)秀教師，可以通過國家教師培育項目加大培訓(xùn)，如教育部每年的“國培計劃”項目，提高相應(yīng)教學(xué)素質(zhì)。各級義務(wù)教育教師資源的補充途徑也應(yīng)有所差別。學(xué)前教育的師資相對其他義務(wù)教育人數(shù)需求更多，教育點更分散，應(yīng)采用多種渠道補充方式：通過地方特崗培訓(xùn)，增加教師數(shù)量;對于特困山區(qū)教育點，就地免費定向培養(yǎng)，增加學(xué)前教育教師數(shù)量;臨時招聘合同教師，暫時緩解缺口問題。

對于小學(xué)與初中義務(wù)教育的師資，相對專業(yè)知識要求更高，可通過兩種方式補充：積極增加培養(yǎng)經(jīng)費，采用跟崗學(xué)習(xí)等方式，培訓(xùn)現(xiàn)有師資的專業(yè)素質(zhì);通過特長教師內(nèi)部調(diào)劑、實習(xí)生、其他省市教師支教等方式，暫時彌補師資的不足。在培訓(xùn)模式上因地制宜，靈活選擇培訓(xùn)培養(yǎng)方式。而教師培訓(xùn)政策與資金，也應(yīng)適量傾斜于緊缺的體育、美術(shù)、音樂等教師的培養(yǎng)上[9]。

對于高中、中職教育所缺的教師，因其更高的專業(yè)素質(zhì)，可培養(yǎng)對口的畢業(yè)師范生，培訓(xùn)提高現(xiàn)有高中與中職教師教學(xué)素質(zhì)，通過晉升、薪酬、培養(yǎng)政策吸引人才等各種更有吸引力的方式加以解決。此外，可由四川省政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)加大城鄉(xiāng)教學(xué)交流，安排優(yōu)秀高中教師到山區(qū)支教工作，同時給予必要的物質(zhì)、精神及晉升等獎勵，鼓勵支教，緩解教育發(fā)展不平衡現(xiàn)狀。

2.提高教師待遇，加大精神獎勵

解決涼山州教師缺口，很重要的一條就是提高教師待遇。涼山州相對發(fā)展較好的縣區(qū)，教師待遇基本得到了保障，但山區(qū)內(nèi)連片深度貧困區(qū)村鎮(zhèn)教師的待遇并沒有得到完全解決[10]。因此，要在確保編制內(nèi)教師和臨時教師生活補助、高海拔補貼等待遇的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)薪酬及生活補貼、住房補貼、培養(yǎng)補貼等，吸引、留住人才。此外，各級黨政要高度關(guān)注偏遠(yuǎn)山區(qū)的教師，通過表彰、授予榮譽稱號等方式，營造尊師重教的良好氛圍，讓教師得到社會各界特別是彝族居民的充分認(rèn)可。

（三）促進(jìn)職教招生改革，推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展

1.促進(jìn)職業(yè)教育招生制度改革

根據(jù)涼山州現(xiàn)階段需要，確認(rèn)地區(qū)人口的職業(yè)教育需求與職業(yè)需求，同時還要考慮對口就業(yè)市場的需求，實行職業(yè)教育的因地制宜和分類指導(dǎo)[11]，修訂職業(yè)教育學(xué)校的招生計劃。除此之外，政府與職業(yè)教育院校應(yīng)密切合作，深入貧困家庭，面向初高中畢業(yè)生、大齡待業(yè)青年進(jìn)行逐戶調(diào)查和信息采集，了解潛在職業(yè)教育對象的興趣愛好和就業(yè)意向，為重點貧困家庭做出有針對性的招生計劃，實現(xiàn)“精準(zhǔn)招生”[12]。

2.建立與其他地區(qū)的職業(yè)人才定向培養(yǎng)計劃

我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的職業(yè)教育學(xué)校在課程設(shè)置、學(xué)校與市場和產(chǎn)業(yè)的對接等方面都具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢[13]，涼山州的職業(yè)教育院校應(yīng)對外尋求合作，采用本土區(qū)域定向與外省市行業(yè)定向方式，提高貧困人口職業(yè)技能以保證就業(yè)，避免出現(xiàn)大面積畢業(yè)即失業(yè)現(xiàn)象，減少家庭貧困現(xiàn)象。建議政府與相關(guān)學(xué)生簽訂扎根本土山區(qū)教育的就業(yè)協(xié)議，或與廣州、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)的專業(yè)對口公司商定培養(yǎng)計劃，定向培養(yǎng)技術(shù)人才。同時，對職業(yè)教育的跟蹤、回訪調(diào)查需要及時實施，以便找出問題，及時糾正職業(yè)教育效果。定向式教育既可以解決就業(yè)問題，也可以促使人才支援教育事業(yè)，能夠緩解教育扶貧的困境。

3.普及網(wǎng)絡(luò)，鼓勵青年“走出去”，阻斷貧困代際傳遞

涼山州地理位置偏遠(yuǎn)且易受地質(zhì)災(zāi)害影響，各類基礎(chǔ)建設(shè)受到限制，許多地區(qū)處于長期封閉狀態(tài)，遠(yuǎn)離現(xiàn)代文明，致使許多居民思維固化，不接受現(xiàn)代知識技能[14]。因此，網(wǎng)絡(luò)的普及，不僅可以讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的學(xué)齡青年在接受職業(yè)教育時更加方便有效，更能讓他們看到外面的世界，體會當(dāng)代科技為生活帶來的便利。鼓勵青年在接受職業(yè)教育后外出務(wù)工，以有效減少留守兒童的數(shù)量，阻斷貧困的代際傳遞。

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（責(zé)任編輯：楊 波）