城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建

劉雙良 楊梓琪

摘要：指出了建設(shè)用地市場(chǎng)的二元分割阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)勢(shì)在必行。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，分析了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的必要性;針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)二元分割運(yùn)行所面臨的城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需困境、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的失調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出了構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的對(duì)策建議，以期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;二元土地市場(chǎng);城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)

中圖分類(lèi)號(hào);F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2020）04-0237-03

1 引言

建國(guó)以來(lái)，“城市帶動(dòng)農(nóng)村”的發(fā)展理念和“城市優(yōu)先”等發(fā)展戰(zhàn)略，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，引發(fā)了諸多矛盾。我國(guó)的建設(shè)用地市場(chǎng)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，土地市場(chǎng)的二元割裂是其突出表現(xiàn)之一。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化是社會(huì)發(fā)展的大背景，而且隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，引發(fā)了城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地需求不斷增加，然而當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場(chǎng)難以滿(mǎn)足實(shí)際發(fā)展的需要。因此，基于建設(shè)用地市場(chǎng)的需求，通過(guò)市場(chǎng)化改革，加快統(tǒng)籌整合城市與農(nóng)村的土地資源，構(gòu)建規(guī)范、公平、高效的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，這將有利于土地資源的自由流動(dòng)，農(nóng)村土地資源的利用率的提高;農(nóng)民的根本利益得到維護(hù)，農(nóng)村集體土地資源的資產(chǎn)價(jià)值得以提高，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入有所增加，城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)而縮小;城市土地市場(chǎng)得到農(nóng)村土地資源的更多支持，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏。

2 “城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展之路

鄉(xiāng)村是集生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能于一體的具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，它與城鎮(zhèn)共生共存，互促互進(jìn)，共同構(gòu)成人類(lèi)生活、工作的主要空間[1]。由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期實(shí)施及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡，城鄉(xiāng)差別日益擴(kuò)大。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，其中，“不平衡不充分”主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，農(nóng)村發(fā)展的不充分。簡(jiǎn)而言之，為了改善城鄉(xiāng)關(guān)系，要進(jìn)行本質(zhì)上的改革，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”。

“城鄉(xiāng)融合”是指將城市與農(nóng)村視為一個(gè)整體，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合研究，制度改革和政策調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，以激發(fā)鄉(xiāng)村活力和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力[2]，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮，融為一體的過(guò)程。黨的“十九大”明確提出：應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“要重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”的思想。在此基礎(chǔ)上，2018年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出：應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換。2019年5月5日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》發(fā)布，作為現(xiàn)階段推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展改革的整體框架，提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合“三步走”的目標(biāo)，“城鄉(xiāng)融合”逐漸成為社會(huì)各界人士關(guān)注的熱點(diǎn)話題?！俺青l(xiāng)融合”的提出，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要制度保障，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題的根本出路[3]，是新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本要求。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的必要性

3.1 城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)的運(yùn)行特征及改革發(fā)展目標(biāo)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)土地資源市場(chǎng)被嚴(yán)格劃分為國(guó)有土地市場(chǎng)和集體所有土地市場(chǎng)。土地作為一種生產(chǎn)要素，不能在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)。國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大、從混亂無(wú)序到規(guī)范有序的發(fā)展過(guò)程，已日趨完善和成熟，并建立了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的土地資源優(yōu)化配置的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，形成了相對(duì)規(guī)范的產(chǎn)權(quán)體系、交易范圍、市場(chǎng)監(jiān)管、收益分配等制度。然而，農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)滯后，由于現(xiàn)行法律法規(guī)的限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能通過(guò)合法的方式直接人市，農(nóng)民為了保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，私自流轉(zhuǎn)和買(mǎi)賣(mài)宅基地，導(dǎo)致“隱性交易”市場(chǎng)活躍。在“隱形交易”中，交易市場(chǎng)不規(guī)范、信息不對(duì)稱(chēng)等都導(dǎo)致農(nóng)民處于劣勢(shì)地位，農(nóng)村集體建設(shè)用地資源價(jià)值難以顯現(xiàn)。

當(dāng)前，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)已成為國(guó)家的一項(xiàng)重大安排。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，2019年《關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出：深化農(nóng)村土地制度改革，全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。同年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》中指出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場(chǎng)的“兩個(gè)階段性目標(biāo)”，即到2022年，基本建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng);到2035年，全面形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

政策的不斷調(diào)整與完善，表明了黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)是明確的、連貫的，時(shí)限是具體的，這都為未來(lái)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)提供了重要的指導(dǎo)。政策是實(shí)踐探索的基本依據(jù)和前提條件，廣東、四川、安徽等省份根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和市場(chǎng)的發(fā)育程度，在充分尊重農(nóng)戶(hù)的基礎(chǔ)上出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定、文件，積極開(kāi)展一系列工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)一步融合發(fā)展。

3.2 城鄉(xiāng)二元建設(shè)用地市場(chǎng)的運(yùn)行弊端

3.2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供需困境

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，在城市工作和生活的農(nóng)村人口逐漸增多，引發(fā)了城市建設(shè)用地的需求總量的攀升，此外，城市自身規(guī)模的有限且現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地資源利用的限制，都使得城市內(nèi)部建設(shè)用地稀缺，城市建設(shè)用地供需矛盾日益顯現(xiàn)。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，受城市的虹吸效應(yīng)，大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至城市，農(nóng)民在分享城市土地資源的同時(shí)，原有的宅基地及住房被大量閑置，造成了土地資源的極大浪費(fèi)。城市用地緊缺與農(nóng)村建設(shè)用地粗放并存，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)土地利用的自由匹配、可持續(xù)發(fā)展。

3.2.2 土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的失調(diào)

長(zhǎng)期以來(lái)，城市管理者未制定明確的城市發(fā)展規(guī)劃、片面強(qiáng)調(diào)GDP的增長(zhǎng)及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商以利益為導(dǎo)向等原因，共同決定了各類(lèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地不同比例，主要表現(xiàn)在工業(yè)用地和住房用地的比例偏高，基礎(chǔ)設(shè)施、民生用地普遍欠賬。外來(lái)轉(zhuǎn)移人口，一方面無(wú)法在住房、社會(huì)保障、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域享有同城市戶(hù)籍人口一樣的權(quán)利[4]，另一方面，大量農(nóng)民工不具備在城市中心租賃及購(gòu)買(mǎi)住房的能力，只能住進(jìn)“棚戶(hù)區(qū)”，由此滋生了許多社會(huì)問(wèn)題，如村莊道路、給排水、供電及生活等公共設(shè)施難以承載，村莊呈現(xiàn)超負(fù)荷的狀態(tài)，更為嚴(yán)重的是，“棚戶(hù)區(qū)”可能會(huì)成為傳銷(xiāo)、犯罪分子的窩藏點(diǎn)，影響社會(huì)治安，這與追求的高質(zhì)量的、以人為本的城鎮(zhèn)化是有所差異的。

3.2.3 擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距

首先，由于集體建設(shè)用地權(quán)屬不明確，農(nóng)民在被征地后，獲得的補(bǔ)償金額不以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，且無(wú)法公平分享土地非農(nóng)化的增值收益。其次，由于進(jìn)城的農(nóng)民工不能實(shí)現(xiàn)人的城市化，所以他們不愿意主動(dòng)輕易流轉(zhuǎn)、退出現(xiàn)有的農(nóng)村土地。因此，在農(nóng)村難以形成規(guī)?；漠a(chǎn)業(yè)園區(qū)和優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)帶，進(jìn)而為提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)設(shè)置了產(chǎn)權(quán)障礙。

4 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建對(duì)策建議

4.1 修改土地管理的法律法規(guī)

隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益凸顯，因此，有必要通過(guò)修改相關(guān)法律，消除農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙。2019年，《土地管理法》進(jìn)行了第四次修訂，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，終結(jié)了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等人市的二元體制，確定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地融合發(fā)展的趨勢(shì)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建設(shè)，是一個(gè)廣泛、復(fù)雜的領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)逐步進(jìn)行調(diào)整和修改，確立集體土地所有權(quán)權(quán)屬，修改建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。法律治理是確保集體建設(shè)用地人市有法可依的最佳策略選擇，可以充分發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

4.2 編制城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃是土地市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的重要條件，是高效配置土地資源的基本保證[5]。首先，政府決策者應(yīng)注重調(diào)查摸底，全面掌握城鄉(xiāng)土地利用的實(shí)際情況，立足于區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及耕地保護(hù)的規(guī)劃，統(tǒng)籌社會(huì)各方面資源，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃;其次，規(guī)劃的編制要充分聽(tīng)取民意，廣泛吸納城鄉(xiāng)居民的意見(jiàn)和建議，保障公眾的參與權(quán)同時(shí)加大對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督，使城鄉(xiāng)居民的參與確實(shí)發(fā)揮作用。

4.3 完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度

首先，明確集體土地產(chǎn)權(quán)主體，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況、風(fēng)俗習(xí)慣等界定農(nóng)村集體成員的資格，做好產(chǎn)權(quán)的分類(lèi)、登記以及頒證工作。其次，搭建集評(píng)估、咨詢(xún)、交易、信息、監(jiān)管于一體的綜合服務(wù)交易平臺(tái)。著力解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展不平衡、運(yùn)行與監(jiān)管等制度不規(guī)范、交易信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展。最后，創(chuàng)新以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)形式，大力鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)在符合環(huán)保、土地利用政策、法律允許范圍之內(nèi)使用建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展，從而有效地增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，讓集體建設(shè)用地成為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)載體和農(nóng)民增收的鮮活資源。

4.4 完善征地制度和社會(huì)保障制度

完善土地征收制度是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要前提[6]。首先，嚴(yán)格控制土地征收總量，界定政府征地的“公共利益用地”“非公益類(lèi)用地”范疇，任何人不得隨意多征多占，不得盲目擴(kuò)大土地征收的范圍。其次，重視、規(guī)范土地征收程序。充分保證公開(kāi)透明、流程規(guī)范、確保各方參與，切實(shí)保證耕地用途不改變、農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，促進(jìn)依法、和諧、有效地征地。再次，確定合理公平的多元化的征地補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償應(yīng)基于公平的原則，依據(jù)不同用途、人均收入等情況綜合確定補(bǔ)償金額、補(bǔ)償形態(tài)，以保證農(nóng)民的可持續(xù)性收入。與此同時(shí)，完善被征地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，做好被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)管理工作，促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，妥善解決被征地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等問(wèn)題，確保被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)。最后，建立科學(xué)合理的土地增值收益分配制度，增值收益分配應(yīng)兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人，優(yōu)化土地增值收益在政府和個(gè)人之間的比例，收益應(yīng)向個(gè)人傾斜，讓農(nóng)民分享到更多的土地收入[7]。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)建設(shè)用地的需求與日俱增，而國(guó)有土地的市場(chǎng)建設(shè)用地的數(shù)量是有限的，造成了不同程度的后果，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的瓶頸。為了土地市場(chǎng)的健康、可持續(xù)發(fā)展，必須穩(wěn)步推進(jìn)以實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)[7]的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的一體化，這將有助于緩解當(dāng)前建設(shè)用地的矛盾，強(qiáng)化集體建設(shè)用地的價(jià)值，有利于農(nóng)民創(chuàng)造資本性財(cái)產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)生增長(zhǎng)，維護(hù)農(nóng)民利益，縮小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的新格局。

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收稿日期：2020-01-03

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（編號(hào)：17BSH077）

作者簡(jiǎn)介：劉雙良（1979-），男，教授，博士，研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與管理、住房制度與政策。