我國既有房屋使用安全管理制度對比分析

潘志勇，趙廣輝，史春樂，張歡

（1.昆山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，江蘇 昆山 215337；2.昆山市建設(shè)工程質(zhì)量檢測中心，江蘇 昆山 215337；3.昆山市房屋安全鑒定管理站，江蘇 昆山 215337）

1 引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及住房制度的深刻變革，我國既有房屋的規(guī)模越來越大，既有房屋使用安全管理工作越來越受到廣泛重視。目前我國房屋安全管理方面的法律法規(guī)文件較多，如《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等，法規(guī)體系相對比較完善。但是，這些管理內(nèi)容只有部分涉及房屋使用的安全管理工作，缺乏系統(tǒng)性，因此在既有房屋使用安全管理方面難以發(fā)揮全面的統(tǒng)領(lǐng)作用。有鑒于此，我國發(fā)達(dá)城市，如北京、杭州、成都、廣州、蘇州等，前后相繼出臺了房屋使用安全方面的管理規(guī)定、辦法、條例等規(guī)章制度，對國內(nèi)規(guī)范房屋安全使用、裝修改造、檢測、鑒定、危險(xiǎn)房屋治理等方面發(fā)揮了重要作用，提高了既有房屋使用管理水平，降低了房屋安全事故發(fā)生率[1]。但在條例的實(shí)施過程中，也存在著責(zé)任主體不夠明確，日常檢查與定期檢測實(shí)施不理想，裝修拆改隱患突出等多個(gè)方面的問題。為此，本文對國內(nèi)主要發(fā)達(dá)城市的房屋使用安全管理相關(guān)制度進(jìn)行對比分析，研究各城市既有房屋在使用責(zé)任、日常檢查、安全檢測以及信息管理等方面的思路與做法，為我國房屋使用安全管理工作提供一些參考建議。

2 我國各城市既有房屋安全管理制度對比

本文主要調(diào)研了蘇州、浙江、北京、上海等8個(gè)省市的房屋使用安全管理?xiàng)l例（辦法）[2-9]，具體見下表。研究重點(diǎn)主要集中在房屋使用過程中出現(xiàn)的安全管理突出問題，包括房屋責(zé)任人區(qū)分和管理部門職責(zé)、裝修管理、建筑幕墻或者外墻外保溫系統(tǒng)、安全檢查和檢測、信息管理系統(tǒng)以及房屋保險(xiǎn)制度方法的一些做法。

2.1 責(zé)任人與管理部門

目前，所調(diào)研的省市對房屋安全責(zé)任人的規(guī)定都十分明確，為房屋所有權(quán)人，在某些情況下可以為管理單位或者使用人。一是產(chǎn)權(quán)為國家或集體所有的，那么房屋使用安全責(zé)任人為相應(yīng)的管理單位。如果房屋所有權(quán)人與房屋使用人不一致的，使用人也要按照約定承擔(dān)房屋使用安全管理責(zé)任；如果房屋所有權(quán)不明確的，則房屋使用人和管理單位為房屋使用安全責(zé)任人。

對于管理部門的規(guī)定，一般認(rèn)為市級的住建管理部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)房屋使用安全的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，其所屬的房屋安全管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的日常管理工作。

2.2 裝修管理

目前基本上所有城市在裝修管理這塊都有很明確的規(guī)定：①住宅房屋裝修不得拆改房屋主體或者承重構(gòu)件，不得超載；非住宅房屋裝修涉及拆改房屋主體或者承重構(gòu)件，或者超載的，需要申請辦理建筑工程施工許可證，由具有相應(yīng)資質(zhì)單位設(shè)計(jì)施工。②實(shí)施房屋裝修登記制度。

相對來說浙江省的房屋裝修管理更加明確具體，在房屋使用安全管理?xiàng)l例中，有專門的章節(jié)對裝修管理進(jìn)行了規(guī)定，另外寧波還有專門的裝修管理辦法對裝修管理做進(jìn)一步具體的規(guī)定。蘇州在此基礎(chǔ)上更明確規(guī)定，房屋結(jié)構(gòu)改造涉及在樓面結(jié)構(gòu)層開鑿、擴(kuò)大洞口，拆除或者部分拆除房屋中抗震、防火措施以外的非承重墻體的，不需要申領(lǐng)建筑工程施工許可證，但應(yīng)當(dāng)申請房屋結(jié)構(gòu)改造安全行政許可。

2.3 建筑幕墻和外墻外保溫系統(tǒng)

在建筑幕墻和外墻外保溫系統(tǒng)方面，浙江、杭州和寧波在管理?xiàng)l例中均有相關(guān)條款：①對于人員安全影響較大的房屋，如未成年人活動(dòng)場所（中小學(xué)、幼兒園、托兒所、青少年宮）和養(yǎng)老服務(wù)用房，不允許在二層以上部位使用石材建筑幕墻或者玻璃建筑幕墻。②均對建筑幕墻和外墻外保溫系統(tǒng)要求按使用說明書檢測時(shí)限進(jìn)行安全性檢測，有相應(yīng)的檢測資質(zhì)要求。

對于無設(shè)計(jì)說明的，檢測時(shí)限有所差別，浙江要求無設(shè)計(jì)說明的，建筑幕墻每十年進(jìn)行一次安全性檢測，首次檢測后應(yīng)當(dāng)每五年進(jìn)行一次建筑幕墻檢測。無外墻檢測要求。寧波有專門的建筑幕墻安全管理辦法，鼓勵(lì)安全責(zé)任人3～5年進(jìn)行一次安全鑒定。蘇州要求建筑幕墻和外墻外保溫系統(tǒng)每十年或者出現(xiàn)規(guī)定的問題時(shí)（如異常變形、開裂等）進(jìn)行一次鑒定。

北京、上海、廣州和成都在房屋使用安全條例中對建筑幕墻和外墻外保溫系統(tǒng)的規(guī)定基本沒有，只有上海條例中有一條要求檢查和保障房屋的外窗 (含玻璃)、空調(diào)外機(jī)架及遮罩、雨蓬、晾曬架、花架等外墻附加物的安全。

2.4 安全檢查和檢測

各地房屋安全使用管理?xiàng)l例（辦法）

對于房屋安全檢查與檢測方面，各個(gè)城市均有相應(yīng)規(guī)定，但在具體規(guī)定方面還是有所差別的。

蘇州市要求管理單位對其公共場所的房屋要定期進(jìn)行安全檢查。浙江省及其所屬的杭州市、寧波市要求下級政府、街道辦事處等要建立健全常態(tài)化、網(wǎng)格化的房屋使用安全管理制度，及時(shí)監(jiān)督檢查本轄區(qū)內(nèi)房屋安全狀況，房產(chǎn)主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織房屋安全調(diào)查，每五年開展一次安全隱患排查。北京要求人員密集的公共建筑（如學(xué)校、幼兒園、圖書館、體育場館、商場、賓館、飯店、醫(yī)院、車站機(jī)場候車廳以及公共娛樂場所等），應(yīng)當(dāng)每5年進(jìn)行一次安全評估，達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限之后還需要繼續(xù)使用的，應(yīng)當(dāng)每2年進(jìn)行一次安全評估。

上海要求（安全檢查）房屋使用安全責(zé)任人應(yīng)當(dāng)對房屋進(jìn)行安全檢查，房屋安全檢查包括房屋日常完損狀況檢查和季節(jié)性專項(xiàng)檢查，重點(diǎn)檢查房屋外墻飾面、外窗、懸掛構(gòu)件以及外墻附屬物等。房屋使用安全責(zé)任人除了可以自行檢查外，也可以委托物業(yè)或?qū)I(yè)單位進(jìn)行安全檢查。另外對房屋有規(guī)定情形的（如存在外飾面異常、結(jié)構(gòu)安全隱患等），房屋使用安全責(zé)任人應(yīng)當(dāng)委托房屋安全檢測單位按照規(guī)定進(jìn)行房屋安全檢測。

廣州要求市房屋行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期組織全市的房屋使用安全普查，鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)協(xié)助上級人民政府和有關(guān)部門開展房屋使用安全普查。

成都條例規(guī)定實(shí)行房屋使用安全檢查制度。房管部門和政府應(yīng)當(dāng)組織對突發(fā)緊急事件和自然災(zāi)害（房屋爆炸、沉降、垮塌、地震、洪水、地質(zhì)災(zāi)害等）后的房屋進(jìn)行應(yīng)急檢查。其它文、教、衛(wèi)、體、旅等行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專業(yè)力量對場館、學(xué)校、醫(yī)院、商場等公共建筑進(jìn)行定期檢查，了解房屋使用安全狀況，同時(shí)要建立自建房屋使用安全管理協(xié)管制度。

2.5 信息管理系統(tǒng)

所有調(diào)研的省市管理?xiàng)l例中均要求房屋行政管理部門應(yīng)當(dāng)建立全市房屋使用安全信息管理系統(tǒng)，其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配合做好信息共享、數(shù)據(jù)支撐等工作。成都的規(guī)定更加具體，要求建立《房屋使用安全信息說明書》，對具體信息內(nèi)容有明確規(guī)定。

2.6 房屋保險(xiǎn)

在房屋保險(xiǎn)制度方面，浙江省沒有明確規(guī)定，但其所屬的杭州市和寧波市鼓勵(lì)采用創(chuàng)新的保險(xiǎn)機(jī)制管理房屋使用安全。建設(shè)單位、房屋使用安全責(zé)任人和其他組織可以探索建立商業(yè)保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金等多種形式相結(jié)合的房屋使用安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。上海也鼓勵(lì)結(jié)合采用商業(yè)保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金等多種形式來進(jìn)行房屋使用安全風(fēng)險(xiǎn)管理。其它城市無明確要求。

3 問題及建議

①組織機(jī)構(gòu)方面，讓房產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)全市房屋使用安全監(jiān)督管理工作。房產(chǎn)主管部門對于其他職能部門機(jī)關(guān)而言，沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，很難協(xié)調(diào)其他部門配合房屋安全管理工作；對于房屋業(yè)主或其他違反房屋安全管理規(guī)定的主體而言，沒有執(zhí)法權(quán)，很難督促其履行房屋安全管理責(zé)任或者責(zé)令其整改。因此，應(yīng)強(qiáng)化房產(chǎn)主管部門對房屋安全監(jiān)督管理的權(quán)力，或者應(yīng)讓政府主要領(lǐng)導(dǎo)來主導(dǎo)，將監(jiān)督和管理責(zé)任與政府的主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系起來。

②安全責(zé)任方面的界定較為細(xì)致合理，但對于如何履行安全責(zé)任，并沒有規(guī)定相應(yīng)的具體措施，也沒有人或者機(jī)構(gòu)去督促安全責(zé)任人履行安全責(zé)任，靠業(yè)主自發(fā)去履行安全管理責(zé)任很難，只能事后追責(zé)，容易造成損失。另外在進(jìn)行責(zé)任追查和懲處時(shí)，容易出現(xiàn)不易懲處的現(xiàn)象。

③安全檢查制度方面，各個(gè)城市的檢查時(shí)限不盡相同，有些單位并沒有規(guī)定什么時(shí)候或者多長間隔開展排查，因此這個(gè)制度可能無法達(dá)到預(yù)期效果。因此需要建立檢查細(xì)則來完善排查開始的具體時(shí)機(jī)或者間隔、檢查內(nèi)容、以及由誰牽頭，由誰監(jiān)督完成情況等等。

④公共建筑的裝修拆改相對來說好管理，但住宅建筑裝修有不少涉及私自拆改主體結(jié)構(gòu)，在具體監(jiān)督和懲處方面還有待進(jìn)一步完善，建議可以與個(gè)人征信系統(tǒng)掛鉤，需要其它部分的密切配合。

⑤建筑幕墻與外墻外保溫系統(tǒng)需要注意日常維護(hù)與檢查，有很多在多年一次的檢測鑒定來臨之前已經(jīng)出現(xiàn)問題，因此日常檢查的具體內(nèi)容與做法需要有具體的細(xì)則來完善。

4 結(jié)語

從目前我國各城市的房屋使用安全管理?xiàng)l例來看，各發(fā)達(dá)城市在房屋管理方面做了許多工作，與先進(jìn)國家的管理制度相比也毫不落后，然而在具體執(zhí)行過程中還有不少問題有待解決，有不少細(xì)則需要完善。