淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的困境及出路

王慶臻

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)五級(jí)財(cái)政最基礎(chǔ)的一層，是我國(guó)財(cái)政的重要基石。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中扮演者越來越重要的角色。然而事實(shí)上，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)累積到不可忽視的程度，宏觀調(diào)控難度大，負(fù)擔(dān)重。雖然近年來中國(guó)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支平衡和創(chuàng)收方面取得了不菲的成績(jī)，但將目光聚焦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)上依舊是重中之重。1994年分稅制改革以后，中央與地方財(cái)政收入分配體制逐步確立，伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，全國(guó)及地方財(cái)政收入都進(jìn)入了高速增長(zhǎng)時(shí)期，甚至以超過同期GDP增長(zhǎng)率的速度在增長(zhǎng)。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在地方財(cái)政中扮演著重要的角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)速度和規(guī)模又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政健康發(fā)展的必要一環(huán)。文章就簡(jiǎn)單分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入上的一些困境，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展為前提，提供了幾個(gè)可行的解決方案。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn);財(cái)政收入;困境;出路

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入現(xiàn)狀

隨著近年來社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入占據(jù)著越來越重要的位置。以2008年為例，全國(guó)財(cái)政總收入61330.35億元，占全國(guó)GDP的21.4%，其中，中央本級(jí)收入32680.56億元，占全國(guó)財(cái)政收入的53.3%;地方本級(jí)收入28649.76億元，占全國(guó)財(cái)政收入的46.7%。作為地方財(cái)政的重要組成部分，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入在全國(guó)GDP中的占比連年升高，但可用資金并沒有隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般支出龐大，基礎(chǔ)設(shè)施投入越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的壓力反而越來越沉重。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政負(fù)債是很普遍的現(xiàn)象，甚至一些地方上的債務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了風(fēng)險(xiǎn)警戒線。

在實(shí)際情況中，財(cái)政部的決算數(shù)據(jù)只體現(xiàn)了稅收收入和預(yù)算，非稅制收入和預(yù)算并沒有被納入統(tǒng)計(jì)。而在實(shí)際情況中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政非稅制收入和預(yù)算反而占據(jù)了較大的比重。仔細(xì)分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的現(xiàn)狀，很容易發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政目前面臨著不小的困境，解決這些困境是保證中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展必須重視的問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入面臨的困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，隨著中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)騰飛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也進(jìn)入了快車道。但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入方面卻面臨著諸多困境。從客觀角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政近年來的稅收收入由于農(nóng)業(yè)稅制改革等原因，出現(xiàn)了一定程度的下滑;經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的普遍現(xiàn)象，極大的約束了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。但同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入也有著管理缺乏科學(xué)性、監(jiān)督力度不足等等主觀問題。這些困境是制約當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要原因，要改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入現(xiàn)狀，必須引起足夠的重視。

（一）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入客觀存在的困境

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中的稅收收入受到了很大影響。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基本上從制度上堵死了面向農(nóng)村收費(fèi)的渠道?！岸惒粔?，費(fèi)來湊”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決經(jīng)費(fèi)不足的主要辦法。稅費(fèi)改革后國(guó)家從政策上、體制上杜絕了向農(nóng)民收取的各種費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了“無米之炊”的困境加上大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)資源，也存在著交通不發(fā)達(dá)、辦公條件差等硬件原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入很容易陷入窘境。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入有著極大的影響。地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的基礎(chǔ)，但目前大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平偏低，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，沒有形成有足夠高附加值得產(chǎn)業(yè)鏈，很難保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入水平。現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以第一、二產(chǎn)業(yè)為主，甚至很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)依舊以單一的第一產(chǎn)業(yè)為主，這大大制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入規(guī)模有著不可忽視的負(fù)面影響。

（二）影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主觀存在的困境

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過分依賴當(dāng)?shù)刈匀恍纬傻牡乩項(xiàng)l件，或是過分依賴本地固定幾個(gè)企業(yè)和公司繳納的稅款，稅種單一，稅收收入脆弱且應(yīng)變能力不強(qiáng)。而且很多以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅取消后財(cái)政收入受到了很大影響，財(cái)政缺口越來越大，只能從“非預(yù)算”收入上想辦法。從地方財(cái)力結(jié)構(gòu)來分析，非預(yù)算資金占地方財(cái)力的比重較高， 1997～2003年該比重分別為25.71%，29.76%，37.75%，31.15%，30.86%，29.72%，29.28%，28.67%，25.76%，23.12%。非預(yù)算財(cái)政收入占地方財(cái)力的1-4以上，而且大部分都是通過賣地獲取，并不是科學(xué)、可持續(xù)的財(cái)政收入增長(zhǎng)方式。缺乏穩(wěn)固的財(cái)政收入來源，是制約我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)的重要原因。

另外，雖然現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了完備的財(cái)政收入預(yù)算制度，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)方面依舊容易出現(xiàn)問題。特別是部分村級(jí)財(cái)政管理，與各部門的權(quán)責(zé)管理仍然不夠明確，村級(jí)財(cái)政收入的預(yù)算和管理責(zé)權(quán)不明。財(cái)政資金管理缺乏規(guī)范性，主要表現(xiàn)有票證管理混亂，各種財(cái)政收入的原始憑證缺失;會(huì)計(jì)科目設(shè)置不合理，一些資金的流動(dòng)甚至只有簡(jiǎn)單票據(jù)，沒有根據(jù)會(huì)計(jì)原理記賬;缺少嚴(yán)密的資金管理體制，一些教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金被挪用;預(yù)算決算不合理，一些地方政府為了財(cái)政收支平衡，在編制決算時(shí)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)采取隱瞞、壓低收入數(shù)，虛列、加大支出數(shù)的辦法在賬面上平衡收支。財(cái)政收入預(yù)算制度輕落實(shí)，嚴(yán)重影響財(cái)政收入的安全性。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的監(jiān)管力度不足也會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督一直以被動(dòng)監(jiān)督為主，并且一些監(jiān)管制度并沒有起到應(yīng)有的作用。特別是對(duì)于村級(jí)財(cái)政來說，財(cái)政所并沒有執(zhí)法資格，獨(dú)立性和威懾力均有所不足;一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字較大，而財(cái)政資金監(jiān)管又是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、大范圍的工作，需要資金鏈支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況不良導(dǎo)致難以下本錢投入財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督不足又導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況每況愈下，形成惡性循環(huán);有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入不在目前的監(jiān)督范圍內(nèi)，容易產(chǎn)生亂收費(fèi)、“小金庫”等亂象。

三、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)的方案

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有擁有充足的財(cái)政收入，才能進(jìn)一步促進(jìn)以政府為主導(dǎo)的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。近年來，隨著我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的關(guān)注度越來越高，并且取得了積極的改革成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中扮演者越來越重要的位置，然而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入總體的增長(zhǎng)速度卻并沒有跟上當(dāng)前社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入面臨的困境是必須解決的問題，只有解決這些困境，才能更好的促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生積極作用。本文針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入面臨的種種困境，簡(jiǎn)單提出了幾個(gè)解決方案。

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓展稅源

在農(nóng)村稅費(fèi)改革的大背景下，以農(nóng)業(yè)稅為財(cái)政收入主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要改善當(dāng)前財(cái)政收入狀況，就必須大力發(fā)展當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中第三產(chǎn)業(yè)占比偏小，有著極大的發(fā)展前景。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，是拓展當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源可行的方案。努力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵是“實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展戰(zhàn)略”，要在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及不同層次的社區(qū)之間，建立縱橫交錯(cuò)、密切聯(lián)結(jié)的農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)社會(huì)服務(wù)體系，把農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)聯(lián)系起來，使一、二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后成龍配套。以第一、二產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，將第一、二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，共同促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入面臨的不利的客觀條件、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有著不可忽視的積極作用。

（二）切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入預(yù)算制度

首先要解決影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的客觀因素，建設(shè)更成熟有效的財(cái)政管理團(tuán)隊(duì)。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理遇到的實(shí)際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須精簡(jiǎn)人員配置避免不必要的行政費(fèi)用開支。同時(shí)，根據(jù)公共財(cái)政建設(shè)的要求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能的需要，按照“財(cái)力與事權(quán)相匹配、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的原則，進(jìn)一步調(diào)整規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，科學(xué)劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出范圍，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度方面，要將責(zé)權(quán)明確到個(gè)人，盡可能規(guī)避財(cái)政收入可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)。

切實(shí)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入預(yù)算制度，是降低財(cái)政收入風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入預(yù)算編制，必須細(xì)化到所有可支配財(cái)政資金上，最大程度完整反應(yīng)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入狀況。同時(shí)，財(cái)政預(yù)算管理責(zé)任必須明確，管理秩序必須規(guī)范。在財(cái)政預(yù)算編制時(shí)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。只有保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)合理，才能在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入充足的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。反之，就會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。但同時(shí)，在優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也要對(duì)可能出現(xiàn)的影響加以警惕，以免出現(xiàn)新的問題。

（三）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入監(jiān)督機(jī)制

保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，監(jiān)督機(jī)制是重中之重。首先，必須建立完善的財(cái)務(wù)管理審查機(jī)制。針對(duì)財(cái)務(wù)管理部門，必須更加注重內(nèi)部監(jiān)督，防止財(cái)務(wù)管理部門發(fā)生管理漏洞。強(qiáng)化財(cái)政所的獨(dú)立性和權(quán)威性，積極對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入預(yù)算和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)察，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的安全性。其次，各個(gè)監(jiān)督部門要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政放到更加重要的位置上，對(duì)觸犯法規(guī)的個(gè)別人員要嚴(yán)肅處理，真正給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一個(gè)清正廉明的環(huán)境。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入預(yù)算應(yīng)該公開透明，將社會(huì)輿論納入監(jiān)督范圍，讓民眾參與到財(cái)政收入預(yù)算落實(shí)的監(jiān)督中來，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入預(yù)算切實(shí)執(zhí)行，同時(shí)也能讓民眾感受到財(cái)政收入增長(zhǎng)帶來的實(shí)惠。

四、結(jié)語

財(cái)政收入是政府為了行使公共職能、提供公共服務(wù)的需要而籌集的一切資金需求，具體表現(xiàn)為一定的貨幣資金。財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是財(cái)政收入的構(gòu)成，以及構(gòu)成因素之間的相互關(guān)系，不僅反映財(cái)政體制運(yùn)行和收入制度落實(shí)的具體效應(yīng)，而且揭示地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在規(guī)律和要素變化，也是判斷地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要足夠規(guī)模的財(cái)政收入，才能更好的履行自己的職責(zé)，反哺當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然在新時(shí)代的背景下，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入面臨著這樣或那樣的困境，但實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入依舊有巨大的增長(zhǎng)空間。只有直面這些問題并加以解決，才能更好的保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入健康增長(zhǎng)，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好的履行自己的職能，從而更好的保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：山東省臨沂市沂南縣界湖街道財(cái)經(jīng)服務(wù)中心）