構(gòu)建我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的若干思考

張玉平

摘 ? ?要：文章在空間規(guī)劃改革視角下，分析了國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的重要性和規(guī)劃情況，總結(jié)了空間規(guī)劃體系建設(shè)主要任務(wù)和策略，以為城市“多規(guī)合一”工作的開(kāi)展提供參考，推動(dòng)我國(guó)空間規(guī)劃改革的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃體系;內(nèi)涵;重要性;規(guī)劃情況;主要任務(wù)

1 ?引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，各類(lèi)規(guī)劃工作開(kāi)始向綜合性空間規(guī)劃發(fā)展。但在各部門(mén)編制和實(shí)施規(guī)劃的具體過(guò)程中，存在標(biāo)注、目標(biāo)和依據(jù)不同的情況，而出現(xiàn)彼此間矛盾，在各部門(mén)拉鋸中影響到國(guó)土資源利用率。為充分發(fā)揮國(guó)土資源作用、優(yōu)化空間規(guī)劃，需要結(jié)合多規(guī)摩擦問(wèn)題。采取“多規(guī)合一”手段，建立起科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃體系，引領(lǐng)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展。

2 ?空間規(guī)劃體系內(nèi)涵

首先是多規(guī)合一，當(dāng)前我國(guó)多規(guī)合一工作還處于探索中，當(dāng)前指的是以國(guó)土空間為依托，整合各類(lèi)規(guī)劃、協(xié)調(diào)規(guī)劃矛盾，使規(guī)劃工作形成統(tǒng)一規(guī)劃成果。

其次是空間規(guī)劃體系，這是一項(xiàng)自上而下，基于規(guī)劃體系自身改革的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃工作，通過(guò)多規(guī)合一等途徑，總結(jié)當(dāng)前各部門(mén)規(guī)劃中存在矛盾，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃成果，并進(jìn)一步明確各部門(mén)關(guān)系、各級(jí)政府事權(quán)，在創(chuàng)新管理理念和體制下開(kāi)展橫向協(xié)同、縱向銜接良好的統(tǒng)一規(guī)劃。

3 ?構(gòu)建我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的意義

3.1 ?可徹底解決空間無(wú)序問(wèn)題

我國(guó)存在地廣人多的特點(diǎn)，很多自然資源儲(chǔ)量豐富，但人均占有水平卻比較低。在空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)不合理的情況下，會(huì)使得要素資源配置扭曲的加劇，產(chǎn)生嚴(yán)重后果。而在合理的空間規(guī)劃體系運(yùn)行下，人類(lèi)活動(dòng)是按照自然規(guī)律、要素分布開(kāi)展的，有利于解決當(dāng)前突出的環(huán)境問(wèn)題和資源問(wèn)題等。

3.2 ?利于解決部門(mén)規(guī)劃沖突

在我國(guó)規(guī)劃實(shí)踐中，很多部門(mén)都有自己的規(guī)劃，且在空間上存在著“一致性”與“不一致性”，彼此之間有一定矛盾，在解決不合理的情況下表會(huì)加劇資源浪費(fèi)，加大開(kāi)發(fā)空間的難度。因此需建立起空間規(guī)劃體系，明確各項(xiàng)規(guī)劃作用、定位，理順各部門(mén)間關(guān)系，有效解決存在的規(guī)劃沖突問(wèn)題，進(jìn)而形成規(guī)劃合力[1]。

3.3 ?利于凝聚共識(shí)、深化體制改革

當(dāng)前我國(guó)各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃之間存在協(xié)調(diào)、銜接不足的問(wèn)題，其原因在于缺乏完整的規(guī)劃體系，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面缺乏良好的頂層設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)規(guī)劃。對(duì)此我國(guó)投入了大量資源探索改革規(guī)劃體系，在科學(xué)評(píng)價(jià)我國(guó)資源環(huán)境承載能力基礎(chǔ)上，編制了全國(guó)和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，有效補(bǔ)充了我國(guó)空間基礎(chǔ)規(guī)劃。明確了宏觀、中觀層面空間格局系統(tǒng)，初步形成完整的規(guī)劃體系，使空間規(guī)劃基礎(chǔ)得以強(qiáng)化。之后還要不斷理清改革思路、明確方向，推動(dòng)后續(xù)規(guī)劃體系改革的開(kāi)展。

4 ?我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系存在問(wèn)題

4.1 ?不同規(guī)劃間存在功能較差

當(dāng)前我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃方面，相同的空間尺度存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等內(nèi)容，這些規(guī)劃之間相互獨(dú)立，并共同開(kāi)發(fā)利用這一空間。但在實(shí)際執(zhí)行中，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中包含了經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，土地利用規(guī)劃中發(fā)展改革部門(mén)對(duì)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)建設(shè)等負(fù)有職責(zé)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下城市規(guī)劃范圍也逐步擴(kuò)大，與土地利用規(guī)劃存在交叉[2]。

4.2 ?層級(jí)體系不完善

一般情況下，上級(jí)規(guī)劃更注重戰(zhàn)略性、政策性，而下級(jí)規(guī)劃的適應(yīng)性和操作性更強(qiáng)。但在我國(guó)規(guī)劃實(shí)踐中層級(jí)規(guī)劃間差異性不明顯，中層級(jí)的省市規(guī)劃未能充分發(fā)揮反饋上級(jí)、指導(dǎo)下級(jí)的作用，而鄉(xiāng)縣規(guī)劃也未深化上級(jí)規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃體系中缺乏定位模糊，存在各地規(guī)劃形式不靈活、雷同的問(wèn)題，未能實(shí)現(xiàn)因地制宜規(guī)劃。

4.3 ?規(guī)劃執(zhí)行效率低

規(guī)劃管理碎片化問(wèn)嚴(yán)重，主管部門(mén)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)劃，加大了銜接難度，而難以發(fā)揮規(guī)劃的作用。同時(shí)規(guī)劃運(yùn)行中，各級(jí)規(guī)劃獨(dú)立加大了行政成本，這些問(wèn)題都導(dǎo)致規(guī)劃工作效率較低。此外，一些地方政府為了短期政績(jī)等，存在朝令夕改的問(wèn)題，容易滋生矛盾、損害公信力。

5 ?構(gòu)建我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的主要任務(wù)和策略

（1）建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，從標(biāo)準(zhǔn)入手構(gòu)建空間規(guī)劃體系，指導(dǎo)各層級(jí)編制空間規(guī)劃，解決交叉問(wèn)題、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異問(wèn)題等，方便后期工作中統(tǒng)一協(xié)調(diào)。具體需統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容有數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系統(tǒng)、用地分類(lèi)等，以及制定各層級(jí)規(guī)劃編制內(nèi)容、流程、協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)等。在我國(guó)自然資源部門(mén)職能發(fā)揮下，完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范空間規(guī)劃、實(shí)施嚴(yán)肅管理、

（2）建立三級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃銜接接口體系，三層級(jí)規(guī)劃體現(xiàn)的是各事權(quán)角度下底線管控、戰(zhàn)略引領(lǐng)，上層對(duì)下層起引導(dǎo)約束作用，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容順暢傳達(dá)、加強(qiáng)上下級(jí)聯(lián)動(dòng)。具體內(nèi)容包括確定規(guī)劃管控重點(diǎn)、下位空間規(guī)劃落實(shí)內(nèi)容、下位空間規(guī)劃編制上報(bào)反饋內(nèi)容、規(guī)劃銜接機(jī)制等，統(tǒng)一國(guó)家、升級(jí)和空間規(guī)劃

（3）建立國(guó)土空間用于管制體系，一方面要建立綜合性空間用途管制分區(qū)，在管制城鎮(zhèn)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)上，界定出發(fā)展和保護(hù)的底線，省級(jí)層面加強(qiáng)對(duì)該底線的保護(hù)和強(qiáng)制管控，對(duì)此需完善空間分區(qū)管制措施;另一方面則要建立配套的分級(jí)分區(qū)用途管制方式，結(jié)合三類(lèi)空間及其界限，即空間格局和功能分區(qū)，建立配套的國(guó)土空間用途管制措施，對(duì)三類(lèi)空間進(jìn)一步細(xì)分，明確開(kāi)發(fā)保護(hù)原則和重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)不允許建設(shè)行為、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和主導(dǎo)功能等，且明確各底線管理主體，確保落實(shí)到位。然后就是制定“負(fù)面清單”管控模式，在其中納入規(guī)劃中確定的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田區(qū)域等，對(duì)其開(kāi)發(fā)要求和禁止內(nèi)容加以明確。建立具體的生態(tài)、農(nóng)田等保護(hù)紅線，劃定具體負(fù)責(zé)部門(mén)，將這些紅線范圍內(nèi)空間規(guī)劃?rùn)?quán)力上收中央政府，其外的上收升級(jí)政府，嚴(yán)格執(zhí)行分級(jí)分類(lèi)管理[3]。

（4）完善責(zé)權(quán)利體系。要確保國(guó)土空間規(guī)劃體系運(yùn)行良好，需要完善相關(guān)的配套機(jī)制。一是要對(duì)規(guī)劃職能加以整合，消除部門(mén)間交叉問(wèn)題，完善更具協(xié)同性、創(chuàng)新性的管理流程，在完善的職責(zé)體系、程序協(xié)調(diào)管理機(jī)制下提升空間規(guī)劃能力。二要制定和改進(jìn)相關(guān)法規(guī)，明確各層級(jí)規(guī)劃地位。三要盡快建立國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)制度，強(qiáng)化約束，在市場(chǎng)機(jī)制科學(xué)應(yīng)用下加強(qiáng)空間治理，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用。

6 ?結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，建立起統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系相當(dāng)必要，當(dāng)前我國(guó)實(shí)踐探索中取得了一定成績(jī)，但其中還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步客觀合理分析，科學(xué)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃管理工作的發(fā)展，滿(mǎn)足實(shí)際發(fā)展需要。

參考文獻(xiàn)：

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