行政事業(yè)單位會計內(nèi)部控制體系的構(gòu)建研究

陳倩

行政事業(yè)單位肩負(fù)著有效管理國家，提供公共服務(wù)的重要使命，在國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中扮演著重要的角色。所謂“萬丈高樓平地起”，要想建好一幢房子首先必須打好地基，同理，行政事業(yè)單位的有效運(yùn)作也離不開恰當(dāng)?shù)膬?nèi)部管理控制。其中，財會內(nèi)部控制屬于單位內(nèi)部控制中的重點內(nèi)容，對單位的健康穩(wěn)定發(fā)展有著極為重要的影響。然而從實際來看不少行政事業(yè)單位對會計內(nèi)部控制的價值缺乏足夠的認(rèn)識，導(dǎo)致重視度不足，財會內(nèi)控管理機(jī)制不完善，未能充分發(fā)揮出相應(yīng)的作用。為此，有必要對財會內(nèi)控體系的構(gòu)建進(jìn)行研究。

一、行政事業(yè)單位開展財務(wù)會計內(nèi)部控制工作的必要性

（一）符合財會管理工作的實質(zhì)要求

從本質(zhì)上來看財會管理屬于一種監(jiān)管控制行為，其健康有序運(yùn)作必須以健全的內(nèi)部控制體系為支撐。對行政事業(yè)單位而言加強(qiáng)財會內(nèi)控管理正符合財會管理工作的實質(zhì)性需求，也有助于提高財會工作質(zhì)量。行政事業(yè)單位作為國家義務(wù)的實際執(zhí)行者，也是參與社會公益建設(shè)的組織者，盡管對組織內(nèi)部的財務(wù)資產(chǎn)并無所有權(quán)，但擁有使用權(quán)?？梢?，加強(qiáng)財務(wù)會計管理對行政事業(yè)單位來說有著極不一般的意義，可以對組織內(nèi)部的相關(guān)財產(chǎn)、物資進(jìn)行合理分配，同時對全部財產(chǎn)、物資的使用、支出、保管進(jìn)行有效管理，最大限度預(yù)防腐敗問題的出現(xiàn)，有力維護(hù)國家財產(chǎn)安全與完整性。

（二）符合新時期市場競爭背景下的內(nèi)在需求

在激烈的市場競爭背景下行政事業(yè)單位也處于重大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時期，傳統(tǒng)的財會管理機(jī)制跟不上市場發(fā)展的需要，組織內(nèi)部管理模式滯后。通過采用內(nèi)控管理機(jī)制改善管理軟環(huán)境，增強(qiáng)組織的軟實力，能夠使行政事業(yè)單位的競爭力得以持續(xù)性提高。

（三）能夠有力推動審計工作的開展

審計工作的主要目的就是對組織內(nèi)部的財務(wù)情況予以監(jiān)督與防控，審計工作質(zhì)量的好壞在一定程度上有賴于財務(wù)會計信息的完整性與真實性。審計部門通過真實可靠的財會信息才能從中分析出單位財務(wù)現(xiàn)狀，及時察覺問題并采取有效的監(jiān)督措施，提出合理的整改建議。利用財務(wù)會計內(nèi)控機(jī)制可以準(zhǔn)確識別出財會信息的真假，確保財會信息的真實透明，客觀準(zhǔn)確。同時，也有助于對財務(wù)部門人員進(jìn)行合理的優(yōu)化配置，明確崗位職責(zé)，為審計工作的有序展開奠定好基礎(chǔ)。

（四）最大限度防范財務(wù)風(fēng)險

內(nèi)部控制猶如財會管理工作的一道堅固的“防火墻”，通過規(guī)章制度、法律法規(guī)及體制監(jiān)管來有效防范財務(wù)風(fēng)險。針對財務(wù)會計工作的日常進(jìn)行有效監(jiān)控可以客觀精準(zhǔn)識別出財務(wù)會計中存在的一些漏洞問題，然后對風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)測評估，以便及時采取風(fēng)控措施，盡量減少風(fēng)險發(fā)生幾率。這有助于確保單位資產(chǎn)的完整性，最大限度避免財務(wù)風(fēng)險發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位構(gòu)建財會內(nèi)控控制體系面臨的問題

（一）缺乏財會內(nèi)控體系意識

行政事業(yè)單位帶有公益性質(zhì)，大多是提供為公眾服務(wù)的相關(guān)公共項目建設(shè)，他們的經(jīng)費(fèi)主要來源于國家財政，單位自身經(jīng)營無需承擔(dān)過多的盈虧壓力。行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)大多把注意力放在了業(yè)績上，而對內(nèi)部管控工作重視不足。不少領(lǐng)導(dǎo)對財務(wù)內(nèi)部控制體系建設(shè)的認(rèn)知較為淺顯，加之單位對建設(shè)目標(biāo)也未予以明確，使得大部分員工對財務(wù)內(nèi)控控制體系的認(rèn)識明顯不足，不了解這項工作的意義與方向。從單位領(lǐng)導(dǎo)層到普通員工均對財會內(nèi)部控制體系的重視度不夠，使得行政事業(yè)單位不同崗位的權(quán)責(zé)劃分模糊。一些部門與員工將財會內(nèi)控工作歸為財務(wù)部門的事，導(dǎo)致未能及時識別潛在的問題，財會內(nèi)部控制體系無法得到進(jìn)一步優(yōu)化，職能作用得不到有效發(fā)揮。

（二）財會內(nèi)控制度有待進(jìn)一步健全

在制定單位規(guī)章制度時行政事業(yè)單位需參照國家下發(fā)的相關(guān)文件，確保編制的制度符合國家的相關(guān)規(guī)定。不過從管理精細(xì)化的角度來看，政府出臺的相關(guān)指導(dǎo)性文件具有普適性的特點，而行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中各有特點，僅符合國家標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從現(xiàn)實來看相當(dāng)多的行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理制度編制過程中忽視了結(jié)合自身發(fā)展實際需要以及存在的問題，導(dǎo)致制度有效性欠佳，也易引起管理混亂等問題。比如，有的單位因為無明確的崗位責(zé)任制度，使得一些崗位職責(zé)難以落實到位又或者出現(xiàn)問題后大家相互推諉，找不到責(zé)任人。

（三）預(yù)算作用得不到有效發(fā)揮

行政事業(yè)單位屬于國家行政機(jī)構(gòu)之一，自身無盈利特性，因此導(dǎo)致這些單位普遍不關(guān)注資金問題。因為資金主要來自國家財政，使得行政事業(yè)單位不重視資金的合理運(yùn)用，往往是經(jīng)費(fèi)短缺時便向上申報，以獲取更多的使用經(jīng)費(fèi)。這容易導(dǎo)致行政事業(yè)單位在資金使用方面不合理，無節(jié)制性，因此在單位內(nèi)部控制管理中雖然制作了預(yù)算編制，但在實際過程中卻很難發(fā)揮出預(yù)算的作用。

（四）內(nèi)控報告未發(fā)揮相應(yīng)的效用

內(nèi)部控制報告是指圍繞內(nèi)部控制工作所制作的分析報告，內(nèi)容包括內(nèi)部控制有關(guān)問題以及內(nèi)控工作的完成情況等。從實際來看行政事業(yè)單位中基本未對這類報告進(jìn)行分析，原因在于單位內(nèi)控工作人員的權(quán)限較低，無法在短期內(nèi)全面掌握各部門情況。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)控報告中極少反映出真實的情況，大多數(shù)內(nèi)容都是一筆帶過。這使得內(nèi)部控制報告沒有用處，也使得單位領(lǐng)導(dǎo)不再重視內(nèi)控報告的內(nèi)容。久而久之內(nèi)部控制工作流于形式，行政事業(yè)單位仍會定期公布內(nèi)部控制的相關(guān)工作報告，但對報告的效果卻毫不重視。

（五）內(nèi)部控制隊伍的業(yè)務(wù)水平有待提高

正是因為行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制工作缺乏足夠的重視，使得自身并無出色的內(nèi)控工作人員。一方面是基于編制制度的制約，各行政事業(yè)單位每個人員都有固定的編制，很難進(jìn)行崗位調(diào)動，也不能直接將人開除。單位自身資金有限，在內(nèi)控人員達(dá)到一定數(shù)量后則不能對外招納人才，使得內(nèi)控隊伍的整體素質(zhì)較低。另一方面單位未給予有效的教育培訓(xùn)。針對在職內(nèi)控人員專業(yè)素質(zhì)不足的問題需要單位加強(qiáng)對他們的教育培訓(xùn)，逐步提高他們的專業(yè)素養(yǎng)。不過現(xiàn)實是行政事業(yè)單位極少為內(nèi)控人員提供學(xué)習(xí)機(jī)會，即使是開展的培訓(xùn)活動，也無針對內(nèi)控工作的專業(yè)性強(qiáng)的課程，使得內(nèi)控人員的專業(yè)素養(yǎng)遲遲得不到改善。

三、行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的財會內(nèi)控體系的對策

（一）對財務(wù)內(nèi)控環(huán)境加以優(yōu)化

行政事業(yè)單位要創(chuàng)設(shè)良好的財會內(nèi)控環(huán)境，需要從強(qiáng)化財會內(nèi)控觀念、優(yōu)化組織架構(gòu)等層面抓起：

1.積極宣傳，強(qiáng)化員工的財會內(nèi)控觀念

針對單位全體人員財會內(nèi)控管理意識薄弱的現(xiàn)狀，行政事業(yè)單位應(yīng)積極在單位內(nèi)部進(jìn)行宣傳教育。通過單位內(nèi)網(wǎng)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動、發(fā)放宣傳冊、企業(yè)文化活動等途徑向大家普及財務(wù)內(nèi)控制度的意義，介紹最新的財務(wù)內(nèi)控政策文件，財務(wù)內(nèi)控的要求等，讓全體員工都認(rèn)識到財務(wù)內(nèi)控管理的重要性，增強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控觀念，使其主動配合好財務(wù)內(nèi)控管理工作。

2.優(yōu)化組織架構(gòu)

行政事業(yè)單位在建設(shè)組織架構(gòu)的過程中應(yīng)注意引導(dǎo)各部門參與到財務(wù)內(nèi)控管理中。設(shè)立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人等作為小組成員，由單位一把手對本單位內(nèi)控體系的建立、完善及執(zhí)行負(fù)總責(zé)，并直接參與到整個建設(shè)過程中。與此同時，單獨(dú)設(shè)立內(nèi)控職能部門，其中，可指定財務(wù)部門擔(dān)任財務(wù)內(nèi)控牽頭部門，在其內(nèi)部組建內(nèi)控工作小組，負(fù)責(zé)具體的內(nèi)控建設(shè)與實施工作，而小組人員必須對單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，從而保證財務(wù)內(nèi)控工作的可行性與合理性。對單位不同部門的職責(zé)、業(yè)務(wù)操作流程、審批權(quán)限等一一加以明確，并實行崗位分離制度，確保財政支付與復(fù)核等不相容崗位能夠有效分離。對關(guān)鍵崗位要進(jìn)一步優(yōu)化定期輪崗機(jī)制，防止人員流失而給單位造成財務(wù)隱患。比如，以筆者所在的東莞市體育中心為例，作為全額撥款的事業(yè)單位，為保證單位財務(wù)內(nèi)控管理質(zhì)量建議在各部門安排相應(yīng)的負(fù)責(zé)人，并明確其權(quán)責(zé)。其中，單位財務(wù)負(fù)責(zé)人肩負(fù)的職責(zé)主要包括對預(yù)算、決算、票據(jù)審核、財務(wù)核算等業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作，并負(fù)責(zé)對單位財務(wù)規(guī)章制度進(jìn)行修改，同時配合好內(nèi)外審計工作等。

（二）對財務(wù)內(nèi)控管理規(guī)章制度加以完善，對預(yù)算管理制度加以優(yōu)化

在新形勢下行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)圍繞自身的業(yè)務(wù)需求、管理實際來進(jìn)一步改進(jìn)財務(wù)內(nèi)控制度，使財務(wù)內(nèi)控制度更加科學(xué)、全面、合理。在此過程中行政事業(yè)單位需開展專門的調(diào)研與評估工作，對現(xiàn)行制度的完善性、崗位職責(zé)的明確性、風(fēng)險點制度的明晰性予以評估。根據(jù)獲得的數(shù)據(jù)評估現(xiàn)行制度有無欠妥之處，并評估現(xiàn)行制度與具體的業(yè)務(wù)操作流程是否匹配，業(yè)務(wù)流程的設(shè)計是否滿足閉環(huán)管理的理念，有無業(yè)務(wù)流程的斷點存在，最后對制度實行的有效性進(jìn)行評定。在此基礎(chǔ)上單位對發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題進(jìn)行匯總，再對財務(wù)內(nèi)控制度加以完善與優(yōu)化。此外，行政事業(yè)單位在構(gòu)建財務(wù)內(nèi)控制度的過程中還需圍繞業(yè)務(wù)需求出臺切實可行的執(zhí)行措施，使自身的財務(wù)管理工作更加規(guī)范。

行政事業(yè)單位應(yīng)圍繞預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、分析與考核等環(huán)節(jié)對預(yù)算管理制度進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)。首先，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)單位應(yīng)仔細(xì)研究本年度的業(yè)務(wù)需求與上一年的財務(wù)收支情況，從而了解本單位的資金需求。如此才能保證預(yù)算編制的合理性與科學(xué)性。其次，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中應(yīng)先向財政部門提交預(yù)算申請，經(jīng)批復(fù)后單位應(yīng)嚴(yán)格落實預(yù)算方案，保證其約束力。在執(zhí)行預(yù)算的過程中單位必須堅持專款專用，凡是涉及到項目支出、人員支出、公用支出的，均應(yīng)按章辦事認(rèn)真開展支出核算。同時，每月或每季度公示本單位的預(yù)算執(zhí)行情況。關(guān)于預(yù)算追加項目，單位應(yīng)進(jìn)一步健全授權(quán)審批制度，使預(yù)算審批流程更規(guī)范，以確保預(yù)算追加的合理性。最后，還應(yīng)重視決算編制，及時開展決算分析工作，制定完善的預(yù)算績效考評制度。對不同層級、不同崗位的人員出臺相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，并在預(yù)算考核中納入預(yù)算編制質(zhì)量、預(yù)算執(zhí)行情況等內(nèi)容。同時，將預(yù)算考評結(jié)果與員工獎懲機(jī)制相結(jié)合，以強(qiáng)化全體員工的預(yù)算責(zé)任意識，調(diào)動他們對財務(wù)內(nèi)控工作的參與熱情。

（三）對政府采購機(jī)制加以規(guī)范

關(guān)于政府采購制度的建設(shè)，單位應(yīng)對自身的業(yè)務(wù)流程與內(nèi)容進(jìn)行全面梳理，在此基礎(chǔ)上編制科學(xué)合理的采購制度。從采購計劃審批、采購代理商限定到合同簽訂與入檔、采購驗收、支付等環(huán)節(jié)均需加以更嚴(yán)格的規(guī)范。涉及到金額過大的采購業(yè)務(wù)，行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)定采購限額審批標(biāo)準(zhǔn)，對每個審批環(huán)節(jié)均應(yīng)指明責(zé)任主體。針對沒有超出限額的采購業(yè)務(wù)主要由采購部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行審批簽字。針對超出限額的采購業(yè)務(wù)則應(yīng)交給單位負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行審議，以保證采購活動的合理性。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)管理制度

固定資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)中的重要組成部分，行政事業(yè)單位應(yīng)安排專門的固定資產(chǎn)管理部門，建立健全相關(guān)資產(chǎn)管理制度，對固定資產(chǎn)的采購、分配、清查等工作都需明確流程。同時，對資產(chǎn)使用保管實行責(zé)任制。資產(chǎn)入庫時由庫管人員對信息進(jìn)行登記，并制作固定資產(chǎn)卡片，根據(jù)卡片安排具體的責(zé)任人。制作資產(chǎn)使用管理臺賬，以月或季度為單位定期監(jiān)測資產(chǎn)變動情況，以保證資產(chǎn)賬實相符。對長期閑置后報廢的資產(chǎn)應(yīng)根據(jù)規(guī)章制度進(jìn)行下列操作：首先申請報廢，經(jīng)論證評估與技術(shù)鑒定后開展報廢審核，最后予以報廢，把處理手續(xù)歸檔。這樣能保證資產(chǎn)在采購、使用、處置整個環(huán)節(jié)中都能夠留痕。

（五）完善財務(wù)風(fēng)控管理制度

行政事業(yè)單位應(yīng)抓好財務(wù)風(fēng)險管控工作，設(shè)立風(fēng)險評估工作小組，隨后出臺一套系統(tǒng)的風(fēng)控管理機(jī)制。建議單位應(yīng)至少每年開展一次風(fēng)險評估，若外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動有了重大變化應(yīng)對經(jīng)濟(jì)風(fēng)險進(jìn)行重新評估，采用書面報告的形式將評估數(shù)據(jù)上交給單位領(lǐng)導(dǎo)。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實際確定風(fēng)控的具體目標(biāo)。其次，要對單位財務(wù)工作進(jìn)行風(fēng)險識別，其中，識別重點集中在財務(wù)制度完善情況、財務(wù)內(nèi)控組織及機(jī)制建設(shè)、重點崗位、預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、項目管理、政府采購管理等環(huán)節(jié)。隨后，參照內(nèi)外部信息來評估單位面臨的內(nèi)部風(fēng)險與外部風(fēng)險，并對風(fēng)險發(fā)生幾率、危害程度進(jìn)行排序。最后，圍繞風(fēng)險承載力來確定相應(yīng)的風(fēng)險防范措施，包括風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險分散、風(fēng)險承受等不同策略。

（六）狠抓內(nèi)部審計監(jiān)管，強(qiáng)化內(nèi)審監(jiān)督效用

行政事業(yè)單位應(yīng)通過內(nèi)部審計監(jiān)督來抓好對財會內(nèi)控機(jī)制的監(jiān)管。首先，要設(shè)立專門的內(nèi)部審計部門，確保內(nèi)審工作的獨(dú)立性?？紤]到信息時代單位財務(wù)內(nèi)控管理發(fā)生的顯著變化，內(nèi)部審計部門應(yīng)采取實地考察的方式全面梳理財務(wù)內(nèi)部控制情況，確定審計工作的關(guān)鍵點，對內(nèi)部審計制度加以細(xì)化與改進(jìn)。要對審計工作者的業(yè)務(wù)能力與知識儲備給出明文規(guī)定，包括熟悉會計原則、經(jīng)濟(jì)法規(guī)，掌握內(nèi)審流程與相關(guān)技能等。同時，要對內(nèi)部審計對象及范圍予以明確，并積極拓寬監(jiān)督渠道，將單位財務(wù)情況定期對外公開，確保員工的知情權(quán)，并發(fā)揮員工的監(jiān)督作用。組織審計工作者定期對財務(wù)內(nèi)控工作進(jìn)行評價，將考核結(jié)果及時公布，并參照考核結(jié)果對部門負(fù)責(zé)人與員工采取獎懲措施。

（七）充分發(fā)揮內(nèi)控報告的價值

長期以來單位內(nèi)部控制效果并不理想，究其原因主要在于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中尚無一個完整的反饋機(jī)制，使得內(nèi)控工作效果容易被忽視。為加大對單位財務(wù)內(nèi)控監(jiān)管力度必須充分發(fā)揮內(nèi)控報告的作用。第一，單位內(nèi)控報告中涉及到的內(nèi)容除了各部門的工作情況、財務(wù)情況、資金使用效率等內(nèi)容，還包括其它內(nèi)容，將上述信息匯總就能了解單位的整體狀況。對單位內(nèi)部控制報告要仔細(xì)研究分析，對各部分內(nèi)容均應(yīng)深入加以研究。一旦發(fā)現(xiàn)與預(yù)計存在差異通常都應(yīng)先研判出問題的環(huán)節(jié)到底在哪里，原因何在，今后如何規(guī)避等。若資金出現(xiàn)問題應(yīng)制定出今后的防范方案，并評估現(xiàn)行方案的效果，明確當(dāng)前所用方案是否合理。第二，內(nèi)部控制報告應(yīng)實行逐層審批制，待得出單位內(nèi)部控制報告后應(yīng)由單位內(nèi)控部門的具體負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)審批，確定內(nèi)容無問題后方可提交給單位上級領(lǐng)導(dǎo)審批。若發(fā)現(xiàn)報告中存在模糊不清的部分應(yīng)及時將內(nèi)容打回原處，重新進(jìn)行審查。同時，實行追責(zé)制度，當(dāng)哪部分出現(xiàn)問題則直接對負(fù)責(zé)這部分的人員進(jìn)行問責(zé)。第三，單位應(yīng)積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借助網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)對財務(wù)信息在單位內(nèi)部與單位之間的共享，科學(xué)開展監(jiān)督工作，就發(fā)現(xiàn)的問題及時予以反饋，有效提升監(jiān)控效率，杜絕風(fēng)險發(fā)生。

（八）重視專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高單位財會內(nèi)部控制水平

基于傳統(tǒng)編制制度的制約行政事業(yè)單位一個突出問題就是專業(yè)人才匱乏。對此，建議單位對編制制度方面的問題做出適當(dāng)?shù)母母?，以招納更多的人才。一方面，結(jié)合單位內(nèi)部現(xiàn)行的編制制度對人才進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)動與強(qiáng)化。就行政事業(yè)單位而言其中大多數(shù)員工都是公務(wù)員，但從工作實踐可知考入行政事業(yè)單位的人員可能自身的能力與工作需求有所不符。為此，單位應(yīng)結(jié)合具體的人才情況作出迅速的調(diào)整。由于薪資待遇比較固定，單位可采用獎金等辦法加以彌補(bǔ)。比如，單位可將基本薪酬提到相同的基準(zhǔn)線，盡量減少編制制度對基本薪酬的影響。隨后按不同崗位要求的業(yè)務(wù)能力將薪酬劃分為不同的等級，激發(fā)員工的工作積極性，也可以輕松解決人員的調(diào)動問題。

總之，行政事業(yè)單位在國家建設(shè)中承擔(dān)著公共管理與公益服務(wù)的職責(zé)。為此，單位必須重視財會內(nèi)控管理體系的構(gòu)建，通過打造完善的財會內(nèi)控管理體系，實現(xiàn)對單位內(nèi)部資源的合理、高效利用，確保相關(guān)內(nèi)部職能得到充分發(fā)揮。誠然要做好這項工作需要較長的時間，也面臨著諸多挑戰(zhàn)，這需要單位領(lǐng)導(dǎo)與員工積極轉(zhuǎn)變理念，共同推進(jìn)財會內(nèi)部控制體系建設(shè)的步伐。（作者單位：東莞市體育中心（東莞市羽毛球運(yùn)動中心））