歐盟應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情機(jī)制及其局限

張 磊

【內(nèi)容提要】根據(jù)歐盟內(nèi)部的權(quán)能劃分，公共衛(wèi)生主要是成員國(guó)的權(quán)限，歐盟的作用是支持并補(bǔ)充成員國(guó)采取的行動(dòng)，以達(dá)到促進(jìn)健康和保護(hù)公民免受跨境健康威脅的目標(biāo)。歐盟在衛(wèi)生政策大框架下，利用有關(guān)跨境健康威脅的主要機(jī)制應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情。該機(jī)制強(qiáng)調(diào)歐洲疾病預(yù)防控制中心的重要作用，鼓勵(lì)成員國(guó)通過(guò)“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”與衛(wèi)生安全委員會(huì)進(jìn)行信息交流，并協(xié)調(diào)各國(guó)對(duì)健康威脅的應(yīng)對(duì)措施。自新冠肺炎疫情發(fā)生后，歐盟對(duì)疫情的發(fā)展保持密切關(guān)注，采取多項(xiàng)舉措在成員國(guó)之間進(jìn)行信息共享和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。隨著疫情的快速蔓延，歐盟多機(jī)構(gòu)、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)，同時(shí)注重緩解疫情對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響。此次疫情的發(fā)展反映了歐盟應(yīng)對(duì)跨境健康威脅機(jī)制存在局限。由于歐盟權(quán)能有限，成員國(guó)仍是衛(wèi)生政策的主體，歐盟層面的疫情應(yīng)對(duì)受到限制。缺乏有效協(xié)調(diào)進(jìn)一步削弱了歐盟的反應(yīng)能力。歐洲民眾的價(jià)值觀、行為和生活方式等為歐盟有效應(yīng)對(duì)跨境健康威脅帶來(lái)困難。此外，英國(guó)脫歐也為歐盟的應(yīng)對(duì)帶來(lái)了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

席卷全球的新冠肺炎疫情給歐盟及成員國(guó)帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)，人民健康受到嚴(yán)重威脅，衛(wèi)生系統(tǒng)面臨極限壓力，社會(huì)經(jīng)濟(jì)遭受巨大損失，政府威信也受到質(zhì)疑。病毒不分邊境，嚴(yán)重的健康威脅已不再局限于一個(gè)地理區(qū)域或國(guó)家。面對(duì)疫情，歐盟成員國(guó)采取了差異化的應(yīng)對(duì)措施，亟需歐盟進(jìn)行協(xié)調(diào)。根據(jù)條約，公共衛(wèi)生主要是成員國(guó)的權(quán)限，但是歐盟可以支持并補(bǔ)充成員國(guó)的行動(dòng)，以達(dá)到促進(jìn)良好健康、保護(hù)公民免受健康威脅等諸多目標(biāo)。新冠肺炎疫情凸顯出歐盟衛(wèi)生政策的重要性，再次表明歐洲各國(guó)面臨的挑戰(zhàn)需要在歐盟內(nèi)外進(jìn)行密切合作與協(xié)調(diào)。歐盟應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的法律依據(jù)和主要機(jī)制有哪些？面對(duì)逐漸發(fā)展的嚴(yán)峻疫情，歐盟采取了哪些應(yīng)對(duì)舉措？在具體實(shí)踐中，這些舉措反映出歐盟應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情機(jī)制存在哪些局限？這些問(wèn)題都值得思考。

一、歐盟衛(wèi)生政策和應(yīng)對(duì)跨境健康威脅的法律依據(jù)

歐盟的衛(wèi)生政策源自衛(wèi)生和保障條款，隨著人員和貨物在歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的自由流動(dòng)而逐步發(fā)展起來(lái)。諸多因素包括20世紀(jì)末的牛海綿狀腦病（BSE）危機(jī)，促使歐盟將健康和消費(fèi)者保護(hù)置于政治議程的重要位置。①European Parliament Fact Sheets on the European Union,“Public Health”,https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/49/public-health.歐盟條約和法律法規(guī)對(duì)衛(wèi)生政策進(jìn)行了一系列界定。歐盟第1082/2013/EU號(hào)決定（《嚴(yán)重跨境健康威脅決定》）規(guī)定了流行病監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)對(duì)跨境健康威脅的規(guī)則，是歐盟對(duì)緊急衛(wèi)生事件采取行動(dòng)的框架。

（一）歐盟衛(wèi)生政策的法律依據(jù)和戰(zhàn)略目標(biāo)

歐盟衛(wèi)生政策的法律依據(jù)是《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》（TFEU）第168條，其中規(guī)定在確定和實(shí)施歐盟所有政策和行動(dòng)時(shí)，應(yīng)確保高水平的人類(lèi)健康保護(hù)。這一目標(biāo)將通過(guò)歐盟對(duì)成員國(guó)的支持和促進(jìn)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。②Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union-Part Three:Union Policies and Internal Actions-Title XIV:Public Health-Article 168 (ex Article 152 TEC).健康保護(hù)特別是衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)的主要責(zé)任仍然由成員國(guó)承擔(dān)，歐盟在改善公共衛(wèi)生、預(yù)防和管理疾病、消除威脅人類(lèi)健康的源頭以及協(xié)調(diào)成員國(guó)之間的衛(wèi)生戰(zhàn)略方面也可以發(fā)揮重要作用。換句話說(shuō)，歐盟的行動(dòng)是對(duì)成員國(guó)政策的補(bǔ)充，鼓勵(lì)成員國(guó)之間開(kāi)展合作。歐盟尊重成員國(guó)政府在制定衛(wèi)生政策、組織并提供公共衛(wèi)生與醫(yī)療服務(wù)等方面的職責(zé)，其中包括對(duì)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行管理和分配資源。歐盟通過(guò)“健康促進(jìn)增長(zhǎng)”（Health for Growth）戰(zhàn)略及其行動(dòng)綱領(lǐng)（2014—2020年）和一系列二級(jí)立法，成功實(shí)施了內(nèi)容非常豐富的政策。①European Parliament Fact Sheets on the European Union,“Public Health,”https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/49/public-health.在歐盟范圍內(nèi)有大量保護(hù)公民健康的法律和標(biāo)準(zhǔn)，既包括針對(duì)衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，也包括針對(duì)患者的法律法規(guī)，旨在鼓勵(lì)成員國(guó)的衛(wèi)生系統(tǒng)之間進(jìn)行合作。②Nicole Scholz,et al.,“Health and Social Security,”European Parliament Briefing,June 2019,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630272/EPRS_BRI(2018)630272_EN.pdf.目前為支持政策實(shí)施而設(shè)立的機(jī)構(gòu)包括歐盟委員會(huì)下屬的“衛(wèi)生和食品安全總局”（DG SANTE）及相關(guān)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。衛(wèi)生和食品安全總局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有與健康有關(guān)的領(lǐng)域。專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)中特別重要的是“歐洲疾病預(yù)防控制中心”（European Centre for Disease Prevention and Control,ECDC） 和“歐洲藥品管理局”（European Medicines Agency,EMA）。③European Parliament Fact Sheets on the European Union,“Public Health,”https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/49/public-health.

歐盟衛(wèi)生政策有四大戰(zhàn)略目標(biāo)：第一，促進(jìn)健康。通過(guò)解決營(yíng)養(yǎng)不足、體育活動(dòng)缺乏、酗酒、吸煙和吸毒、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和傷害等問(wèn)題，預(yù)防疾病和促進(jìn)健康的生活方式。隨著人口老齡化，老年人的具體健康需求也需要更多的關(guān)注。第二，保護(hù)公民免受?chē)?yán)重跨境健康威脅。加強(qiáng)對(duì)流行病和生物恐怖主義的監(jiān)測(cè)和防范，提高應(yīng)對(duì)氣候變化等新的健康挑戰(zhàn)的能力。第三，支持有活力的衛(wèi)生系統(tǒng)。幫助成員國(guó)的衛(wèi)生系統(tǒng)應(yīng)對(duì)人口老齡化、公民期望上升以及患者和衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人員自由流動(dòng)所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。第四、促進(jìn)歐盟公民獲得更好、更安全的醫(yī)療保健。支持建立“歐洲疾病對(duì)照網(wǎng)絡(luò)”（European Reference Networks,ERNs），開(kāi)展跨境合作，以解決罕見(jiàn)疾病并采取行動(dòng)，例如在患者安全和預(yù)防抗菌素耐藥性方面進(jìn)行合作。④Nicole Scholz,et al.,“Health and Social Security,”European Parliament Briefing,June 2019,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630272/EPRS_BRI(2018)630272_EN.pdf.

（二）歐盟應(yīng)對(duì)跨境健康威脅的法律機(jī)制

對(duì)跨境健康威脅進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警和應(yīng)對(duì)是確保歐盟高水平健康保護(hù)的基本要素。歐盟在這一領(lǐng)域的行動(dòng)主要是支持和補(bǔ)充成員國(guó)采取的行動(dòng)。一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的跨境健康威脅，歐盟范圍內(nèi)的應(yīng)對(duì)措施就非常重要。在建立一個(gè)更強(qiáng)有力的歐盟衛(wèi)生安全框架方面，2013年通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)重跨境健康威脅的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）①Decision No 1082/2013/EU of 22 October 2013 on serious cross-border threats to health,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D1082&from=EN.是重要的里程碑。該決定旨在改進(jìn)備災(zāi)工作并加強(qiáng)協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)衛(wèi)生緊急情況的能力。

這項(xiàng)立法是歐盟對(duì)緊急衛(wèi)生事件采取行動(dòng)的框架，在改善歐盟衛(wèi)生安全和保護(hù)公民免受各種健康威脅方面向前邁出了重要一步?！稕Q定》所涵蓋的類(lèi)別包括傳染病、生物或化學(xué)制劑以及環(huán)境因素帶來(lái)的威脅和抗菌素耐藥性等，《決定》還特別強(qiáng)調(diào)要應(yīng)對(duì)來(lái)源不明的威脅和可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的公共衛(wèi)生緊急事件，如埃博拉和寨卡病毒的暴發(fā)。《決定》就信息交流、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和聯(lián)合采購(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。歐盟支持成員國(guó)通過(guò)以下方式為公民做好準(zhǔn)備，保護(hù)他們免受可能出現(xiàn)的流行病和嚴(yán)重的跨境健康威脅：第一，通過(guò)加強(qiáng)成員國(guó)備災(zāi)規(guī)劃（preparedness planning）方面的協(xié)調(diào)、最佳實(shí)踐和信息共享，加強(qiáng)歐盟一級(jí)的備災(zāi)規(guī)劃能力（preparedness planning capacity）；第二，改進(jìn)跨境健康威脅的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理；第三，為制定和實(shí)施聯(lián)合采購(gòu)確定必要的安排；第四，通過(guò)向衛(wèi)生安全委員會(huì)（Health Security Committee,HSC）提供堅(jiān)實(shí)的法律授權(quán)，協(xié)調(diào)備災(zāi)工作，加強(qiáng)歐盟范圍內(nèi)應(yīng)對(duì)措施的協(xié)調(diào)；第五，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)溝通的協(xié)調(diào)，促進(jìn)國(guó)際合作。②European Commission,“Crisis Preparedness and Response,”https://ec.europa.eu/health/preparedness_response/overview_en.

歐盟層面的應(yīng)對(duì)措施由“衛(wèi)生安全委員會(huì)”進(jìn)行協(xié)調(diào)。該機(jī)構(gòu)由各國(guó)衛(wèi)生部的代表組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)成員國(guó)的備災(zāi)規(guī)劃、應(yīng)對(duì)措施以及危機(jī)溝通。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)組建衛(wèi)生安全委員會(huì)的秘書(shū)處和任命主席一職，并運(yùn)營(yíng)其衛(wèi)生應(yīng)急操作設(shè)施。衛(wèi)生安全委員會(huì)每年召開(kāi)兩次全體會(huì)議，其他會(huì)議根據(jù)情況臨時(shí)召開(kāi)?！稕Q定》還建立了“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”（Early Warning and Response System，EWRS），以便歐盟委員會(huì)和成員國(guó)政府之間進(jìn)行直接和長(zhǎng)期的聯(lián)系。與此同時(shí)，《決定》強(qiáng)調(diào)歐洲疾病預(yù)防控制中心③2003年的嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合征（SARS）疫情和2004年的禽流感促使歐盟采取緊急行動(dòng)，防止疫情的再次出現(xiàn)。在此背景下，歐洲疾病預(yù)防控制中心于2005年成立，旨在加強(qiáng)歐洲對(duì)傳染病的防御。Euractive,“Parliament Backs Urgent Plan for New Agency to Control Infectious Diseases,”February 11,2004,https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/parliament-backs-urgent-plan-for-newagency-to-control-infectious-diseases/.在識(shí)別、監(jiān)測(cè)和評(píng)估傳染病對(duì)健康的威脅方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

就具體程序而言，歐盟應(yīng)對(duì)跨境健康威脅機(jī)制包含三個(gè)方面的內(nèi)容（見(jiàn)圖1）：第一，就備災(zāi)規(guī)劃進(jìn)行信息交流?！稕Q定》鼓勵(lì)歐盟成員國(guó)之間就備災(zāi)活動(dòng)交流信息和分享實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上制定國(guó)家備災(zāi)規(guī)劃，以應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型的跨境健康威脅。規(guī)劃內(nèi)容包括醫(yī)院準(zhǔn)備增加入院人數(shù)，安排儲(chǔ)備醫(yī)療產(chǎn)品，以及在疫情暴發(fā)時(shí)出臺(tái)措施，例如關(guān)閉學(xué)校或禁止大規(guī)模集會(huì)。第二，預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)。歐盟成員國(guó)通過(guò)“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”就可能對(duì)歐盟產(chǎn)生影響的嚴(yán)重跨境健康威脅發(fā)出警報(bào)，共享信息以及協(xié)調(diào)反應(yīng)?！邦A(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”由歐洲疾病預(yù)防控制中心負(fù)責(zé)。第三，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)。在發(fā)出警報(bào)后，各成員國(guó)與歐盟委員會(huì)在衛(wèi)生安全委員會(huì)內(nèi)相互協(xié)商，以協(xié)調(diào)各國(guó)對(duì)衛(wèi)生威脅的應(yīng)對(duì)措施以及風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)溝通，并通知公眾和專(zhuān)業(yè)醫(yī)療人員。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估根據(jù)威脅的性質(zhì)由不同的部門(mén)完成，比如歐洲疾病預(yù)防控制中心、歐洲食品安全局、歐盟委員會(huì)或其他歐盟機(jī)構(gòu)。此外風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還需考慮其他實(shí)體，特別是世界衛(wèi)生組織提供的信息。①Nicole Scholz,“Cross-border Threats to Health:EU Action on Preparedness and Response,” European Parliament Briefing,January 2020,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2020/646123/EPRS_BRI(2020)646123_EN.pdf.

圖1 歐盟應(yīng)對(duì)跨境健康威脅具體程序

《決定》還指出，保護(hù)人類(lèi)的健康是一個(gè)貫穿各領(lǐng)域的問(wèn)題，與歐盟的多項(xiàng)政策和活動(dòng)有關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)高水平的人類(lèi)健康保護(hù)，避免任何重疊、重復(fù)或相互沖突的行動(dòng)，歐盟委員會(huì)應(yīng)與成員國(guó)保持聯(lián)絡(luò)，確保根據(jù)《決定》設(shè)立的機(jī)制與歐盟層面的其他機(jī)制之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和信息交流，活動(dòng)涉及對(duì)嚴(yán)重跨境健康威脅的備災(zāi)和反應(yīng)規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、預(yù)警和打擊。歐盟委員會(huì)應(yīng)確保從各種快速警報(bào)和信息系統(tǒng)收集信息，并通過(guò)“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”傳達(dá)至成員國(guó)。

成員國(guó)有責(zé)任在國(guó)家層面管理公共衛(wèi)生危機(jī)。然而，如果個(gè)別成員國(guó)采取的措施不一致或基于不同的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，就可能損害其他成員國(guó)的利益。因此，在歐盟層面協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)措施應(yīng)力求確保成員國(guó)采取的措施是相稱(chēng)的，并限于與跨境健康威脅有關(guān)的公共健康風(fēng)險(xiǎn)，而不與歐盟規(guī)定的義務(wù)與權(quán)利相沖突?！稕Q定》還強(qiáng)調(diào)對(duì)隱私的保護(hù)，處理個(gè)人數(shù)據(jù)應(yīng)符合歐盟的相關(guān)規(guī)定。在全球?qū)用?，所有歐盟成員國(guó)都是具有法律約束力的《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005年）》的締約國(guó)。該條例加強(qiáng)了各締約國(guó)之間的協(xié)調(diào)，以便就國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件做好準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)，執(zhí)行工作由世界衛(wèi)生組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。《決定》還強(qiáng)調(diào)，應(yīng)促進(jìn)與第三國(guó)和國(guó)際組織在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，尤其是確保與世界衛(wèi)生組織就相關(guān)措施交流信息。①Decision No.1082/2013/EU of 22 October 2013 on serious cross-border threats to health,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D1082&from=EN.

如果出現(xiàn)超出國(guó)家應(yīng)對(duì)能力的嚴(yán)重跨境健康威脅，歐盟成員國(guó)②除了歐盟成員國(guó)，還包括6個(gè)參與國(guó)（冰島、挪威、塞爾維亞、北馬其頓、黑山和土耳其）以及處于過(guò)渡期的英國(guó)。European Commission,“EU Civil Protection Mechanism,”https://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/mechanism_en.還可根據(jù)第1313/2013/EU號(hào)決定，通過(guò)“歐盟民事保護(hù)機(jī)制”（EU Civil Protection Mechanism,UCPM）向其他成員國(guó)請(qǐng)求援助。③Decision No.1313/2013/EU of 17 December 2013 on a Union Civil Protection Mechanism,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:02013D1313-20190321&from=EN.自2001年成立以來(lái)，歐盟民事保護(hù)機(jī)制已對(duì)歐盟內(nèi)外330多項(xiàng)援助請(qǐng)求作出回應(yīng)。④European Commission,“EU Civil Protection Mechanism,”https://ec.europa.eu/echo/what/civilprotection/mechanism_en.此外，歐盟“綜合政治危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制”（Integrated Political Crises Response Mechanism,IPCR）為理事會(huì)輪值主席國(guó)、歐盟成員國(guó)常駐代表委員會(huì)（COREPER）和理事會(huì)提供支持，在歐盟政治層面及時(shí)協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)具有廣泛影響或政治意義的危機(jī)。該機(jī)制于2015年10月針對(duì)難民和移民危機(jī)首次啟動(dòng)，還被用于就網(wǎng)絡(luò)攻擊、自然災(zāi)害或混合威脅造成的重大危機(jī)作出聯(lián)合反應(yīng)。⑤Council Implementing Decision (EU) 2018/1993 of 11 December 2018 on the EU Integrated Political Crisis Response Arrangements,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018D1993&from=EN.

二、歐盟層面的疫情應(yīng)對(duì)舉措

自新冠肺炎疫情在中國(guó)暴發(fā)而歐洲僅有少數(shù)病例開(kāi)始，歐盟就對(duì)疫情的發(fā)展保持密切關(guān)注，以《嚴(yán)重跨境健康威脅決定》為主要機(jī)制，采取多項(xiàng)措施在成員國(guó)之間進(jìn)行信息共享和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)。隨著歐洲疫情的日益嚴(yán)重，歐盟機(jī)構(gòu)進(jìn)一步加強(qiáng)了協(xié)調(diào)和促進(jìn)共同行動(dòng)的力度，還提出了一系列緩解疫情對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響的舉措。

（一）歐盟層面第一階段的應(yīng)對(duì)措施

歐盟層面對(duì)新冠疫情的應(yīng)對(duì)措施大致分為兩個(gè)階段。第一階段是中國(guó)疫情暴發(fā)，部分歐盟成員國(guó)境內(nèi)僅有少數(shù)病例階段。疫情暴發(fā)初始，歐盟委員會(huì)就動(dòng)員歐洲疾病預(yù)防控制中心進(jìn)行密切監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。歐盟利用有關(guān)跨境健康威脅的法律框架和機(jī)制，與成員國(guó)協(xié)調(diào)備災(zāi)和應(yīng)對(duì)措施。正如歐盟衛(wèi)生與食品安全委員斯特拉·基里亞基德斯（Stella Kyriakides）所指出，雖然公共衛(wèi)生措施首先是成員國(guó)的權(quán)限，但是，歐盟委員會(huì)在支持這些措施、協(xié)調(diào)整個(gè)歐盟的應(yīng)對(duì)措施以及幫助確保迅速滿足潛在需求和彌合差距方面發(fā)揮著重要的作用。①European Commission,“Remarks by Commissioners Kyriakides and Lenar?i? on the EU's Response to the Developments relating to the Coronavirus,”January 29,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_152.

歐洲疾病預(yù)防控制中心密切監(jiān)測(cè)并定期評(píng)估疫情的發(fā)展。第一，通過(guò)其官方網(wǎng)站，每天及時(shí)更新發(fā)布疫情發(fā)展的最新情況。歐洲疾病預(yù)防控制中心要求各國(guó)在確診后24小時(shí)內(nèi)報(bào)告新病例。在此基礎(chǔ)上，歐洲疾病預(yù)防控制中心每天在其網(wǎng)站公布?xì)W盟/歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)和英國(guó)的最新情況。②European Centre for Disease Prevention and Control,“COVID-19 Situation Update for the EU/EEA and the UK,”https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea.第二，發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。其在2020年2月14日的第四版風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中指出，歐盟/歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)和英國(guó)人口感染新冠病毒的風(fēng)險(xiǎn)仍處于較低水平。在流感高峰期評(píng)估了歐盟/歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)和英國(guó)醫(yī)療系統(tǒng)能力（healthcare systems capacity）面臨的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為是“低至中度”。③European Centre for Disease Prevention and Control,“Risk Assessment:Outbreak of Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2 (SARS-CoV-2):Increased Transmission beyond China – Fourth Update,”February 14,2020,https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/outbreak-severe-acuterespiratory-syndrome-coronavirus-2-sars-cov-2-increased.第三，就一些問(wèn)題提供技術(shù)指導(dǎo)以延遲和減輕病毒的影響，包括處理病人、清潔、使用個(gè)人防護(hù)設(shè)備和非藥物措施等。

歐盟委員會(huì)啟動(dòng)危機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”、衛(wèi)生安全委員會(huì)等機(jī)制協(xié)調(diào)各成員國(guó)的措施，進(jìn)行信息共享。衛(wèi)生安全委員會(huì)就新冠疫情舉行了多次會(huì)議，①European Commission,“Novel coronavirus 2019-nCoV-Health Security Committee Meetings,” https://ec.europa.eu/health/coronavirus/hsc_en.在定期更新的歐洲疾病預(yù)防控制中心的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，就當(dāng)前的有關(guān)情況以及成員國(guó)的備災(zāi)需求和差距進(jìn)行信息交流，附有關(guān)于臨床診斷和管理的技術(shù)指導(dǎo)文件、旅行建議、一般健康建議以及治療和醫(yī)療對(duì)策建議等，還通過(guò)“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”實(shí)時(shí)交換信息。

歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)克羅地亞針對(duì)疫情啟動(dòng)了綜合政治危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的“信息共享模式”。這一機(jī)制在理事會(huì)主席的指導(dǎo)下，匯集了成員國(guó)和歐盟各機(jī)構(gòu)特別是衛(wèi)生、領(lǐng)事事務(wù)和民事保護(hù)領(lǐng)域的所有相關(guān)專(zhuān)家。該機(jī)制通過(guò)具體工具，在政治層面上進(jìn)行共享信息、促進(jìn)協(xié)作和協(xié)調(diào)危機(jī)應(yīng)對(duì)，目的是促進(jìn)成員國(guó)之間進(jìn)行信息交流，確保成員國(guó)對(duì)局勢(shì)有共同的理解。歐盟委員會(huì)和歐洲對(duì)外行動(dòng)署定期編寫(xiě)形勢(shì)和分析報(bào)告，并通過(guò)專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與成員國(guó)分享。②Croatian Presidency of the Council of the European Union,“Croatian Presidency Activates EU’s Integrated Crisis Response in Relation to Corona Virus,”January 28,2020,https://eu2020.hr/Home/OneNews?id=160.歐盟理事會(huì)于2月13日召開(kāi)了衛(wèi)生部長(zhǎng)特別會(huì)議（extraordinary Council meeting），會(huì)議決定：敦促成員國(guó)采取措施保護(hù)公共衛(wèi)生，特別關(guān)注國(guó)際旅行，呼吁密切加強(qiáng)合作與信息共享。理事會(huì)還呼吁歐盟委員會(huì)促進(jìn)成員國(guó)之間的合作；啟動(dòng)現(xiàn)有的供資機(jī)制（funding mechanisms），準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)健康威脅；促進(jìn)成員國(guó)之間采取措施，有效減少進(jìn)一步感染的風(fēng)險(xiǎn)；并與歐洲藥品管理局和成員國(guó)藥品管理機(jī)構(gòu)合作，評(píng)估全球健康威脅對(duì)歐盟藥品供應(yīng)和供應(yīng)鏈安全的影響。③Council of the European Union,“Employment,Social Affairs,Health and Consumer Affairs Council Session on 13 February 2020:Conclusions on COVID-19,”February 13,2020,https://www.consilium.europa.eu/media/42546/st06013-re01-en20.pdf.

歐盟民事保護(hù)機(jī)制于2020年1月底啟動(dòng)，1月31日至2月1日從武漢撤回了447名歐盟公民。④European Commission,“Coronavirus:EU Calls for Strengthened International Coordination and Cooperation,”https://ec.europa.eu/echo/news/coronavirus-eu-calls-strengthened-international-coordinationand-cooperation_en.在交通運(yùn)輸方面，歐盟航空安全局（European Union Aviation Safety Agency）就如何處理航空公司和機(jī)場(chǎng)的潛在傳染向各國(guó)航空當(dāng)局、航空公司和機(jī)場(chǎng)提出了建議，還向成員國(guó)發(fā)出了關(guān)于入境歐盟相關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)。①European Union Aviation Safety Agency,“EASA Issues SIB with Recommendations in Response to Coronavirus‘2019-nCoV’Outbreak,”January 27,2020,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/easa-issues-sib-recommendations-response-coronavirus-%E2%80%982019-ncov%E2%80%99outbreak.應(yīng)急協(xié)調(diào)中心（Emergency Response Coordination Centre）負(fù)責(zé)與各成員國(guó)聯(lián)絡(luò)，為向中國(guó)運(yùn)送個(gè)人防護(hù)裝備提供便利。

在研究方面，1月30日，歐盟委員會(huì)表示從其研究和創(chuàng)新項(xiàng)目“地平線2020計(jì)劃”（Horizon 2020）中拿出1000萬(wàn)歐元，推動(dòng)急需的新冠病毒研究。同時(shí)其他由歐盟資助的研究也在進(jìn)行中。②European Commission Press Release,“Coronavirus:EU Mobilises €10 Million for Research,” January 31,2020,https://ec.europa.eu/info/news/coronavirus-eu-mobilises-eur10-million-for-research-2020-jan-31_en&pk_campaqign=rtd_news.超級(jí)計(jì)算機(jī)中心隨時(shí)準(zhǔn)備對(duì)新冠病毒的進(jìn)化進(jìn)行排序和模擬，幫助研究人員開(kāi)發(fā)疫苗。如果局勢(shì)惡化，歐盟委員會(huì)還將采取其他措施，包括動(dòng)員緊急資金支持疫情應(yīng)對(duì)。③European Commission,“Remarks by Commissioners Kyriakides and Lenar?i? on the EU's Response to the Developments relating to the Coronavirus,”January 29,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_20_152.在援助方面，歐盟委員會(huì)2月23日共同出資，資助中國(guó)逾25 噸個(gè)人防護(hù)裝備。④European Commission Press Release,“COVID-19:EU Co-finances the Delivery of More Protective Equipment to China”,February 23,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_20_310.2月24日，為加強(qiáng)全球準(zhǔn)備、預(yù)防和遏制新冠疫情，歐盟委員會(huì)宣布了一項(xiàng)價(jià)值2.32億歐元的新援助計(jì)劃。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩表示，隨著病例的不斷增加，公共衛(wèi)生是第一要?jiǎng)?wù)。無(wú)論是在歐洲、中國(guó)還是其他地方，國(guó)際社會(huì)都必須共同努力。⑤European Commission Press Release,“COVID-19:EU Working on All Fronts,€232 Million for Global Efforts to Tackle Outbreak,”February 24,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_316.

（二）歐盟層面第二階段的應(yīng)對(duì)措施

隨著疫情在歐盟成員國(guó)的大規(guī)模暴發(fā)，3月2日，歐洲疾病預(yù)防控制中心發(fā)布了第五版風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，進(jìn)一步調(diào)高了風(fēng)險(xiǎn)：在歐盟/歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)和英國(guó)，感染新冠病毒的風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是中度到高度；來(lái)自歐盟/歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)和英國(guó)的民眾有在傳播更廣地區(qū)旅居史的風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是“高度”。①European Centre for Disease Prevention and Control,“Rapid Risk Assessment:Outbreak of Novel Coronavirus Disease 2019 (COVID-19):Increased Transmission Globally – Fifth Update,”March 2,2020,https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-outbreak-novel-coronavirus-disease-2019-covid-19-increased.歐盟的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)入第二階段，多機(jī)構(gòu)、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)進(jìn)一步加強(qiáng)成員國(guó)之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)，同時(shí)注重緩解疫情對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響。

歐盟委員會(huì)于3月2日成立新冠疫情應(yīng)對(duì)小組（corona response team），由多名委員組成，致力于三個(gè)方面的工作：一是醫(yī)療領(lǐng)域，與歐洲疾病預(yù)防控制中心和歐洲藥品管理局密切合作，涵蓋從預(yù)防、采購(gòu)到救災(zāi)措施；二是流動(dòng)領(lǐng)域，包括交通、旅行建議和申根相關(guān)問(wèn)題；三是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，將深入研究各商業(yè)部門(mén)，如旅游、運(yùn)輸、貿(mào)易、價(jià)值鏈和宏觀經(jīng)濟(jì)。應(yīng)對(duì)小組最初由5 位歐盟委員會(huì)委員組成，后又?jǐn)U展至8 位委員，在馮德萊恩主席的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同開(kāi)展工作。②European Commission,“European Commission’s Coronavirus Response Team,”https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/european-commissions-action-coronavirus_en.此外，還多次召開(kāi)衛(wèi)生安全委員會(huì)會(huì)議加強(qiáng)成員國(guó)的協(xié)調(diào)：進(jìn)一步探討醫(yī)療能力；繼續(xù)監(jiān)測(cè)包括個(gè)人防護(hù)設(shè)備在內(nèi)的醫(yī)療對(duì)策供應(yīng)鏈；提出備災(zāi)和應(yīng)對(duì)措施。歐盟委員會(huì)與20個(gè)成員國(guó)啟動(dòng)了聯(lián)合采購(gòu)，通過(guò)衛(wèi)生安全委員會(huì)關(guān)注成員國(guó)的衛(wèi)生醫(yī)療能力是否能夠應(yīng)對(duì)激增的病例，如實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)和病床的容納能力。歐盟委員會(huì)還通過(guò)衛(wèi)生安全委員會(huì)和“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”協(xié)調(diào)和共同資助跨國(guó)緊急運(yùn)送病人和醫(yī)務(wù)人員，使衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)人員能夠跨國(guó)工作，共享重癥監(jiān)護(hù)場(chǎng)所，回應(yīng)醫(yī)務(wù)人員的援助請(qǐng)求。③European Commission,“Novel coronavirus 2019-nCoV-Health Security Committee Meetings,” https://ec.europa.eu/health/hsc_covid19_en.歐盟委員會(huì)還建立了包括呼吸機(jī)和防護(hù)口罩等醫(yī)療設(shè)備的戰(zhàn)略救援儲(chǔ)備（rescEU stockpile），并將物資送往疫情最嚴(yán)重的成員國(guó)。④European Commission Press Release,“Coronavirus:RescEU Masks Delivered to Spain,Italy and Croatia,”May 2,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_785.

歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)考慮到局勢(shì)的惡化和受影響的部門(mén)眾多（衛(wèi)生、領(lǐng)事、民事保護(hù)和經(jīng)濟(jì)），于3月2日將綜合政治危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制升級(jí)到“完全激活模式”。綜合政治危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的充分啟動(dòng)，更加注重各部門(mén)之間的重大差距，并在輪值主席國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的圓桌會(huì)議上制定具體的歐盟應(yīng)對(duì)措施。⑤Council of the European Union Press Release,“COVID-19 Outbreak:the Presidency Steps Up EU Response by Triggering Full Activation Mode of IPCR,”March 2,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/02/covid-19-outbreak-the-presidency-steps-up-eu-response-by-triggering-fullactivation-mode-of-ipcr/.3月4日，歐元集團(tuán)與非歐元區(qū)成員國(guó)舉行了電話會(huì)議，評(píng)估新冠疫情的最新發(fā)展及其對(duì)金融市場(chǎng)和整體經(jīng)濟(jì)的影響。部長(zhǎng)們重申致力于協(xié)調(diào)對(duì)策，并隨時(shí)準(zhǔn)備使用所有適當(dāng)?shù)恼吖ぞ邔?shí)現(xiàn)強(qiáng)勁、可持續(xù)的增長(zhǎng)。①Council of the European Union Press Release,“Statement on the Situation with COVID-19,” March 4,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/04/statement-on-thesituation-with-covid-19/.歐盟理事會(huì)于3月6日就新冠疫情舉行了部長(zhǎng)理事會(huì)會(huì)議（EPSCO Council）。部長(zhǎng)們呼吁要根據(jù)2月13日理事會(huì)會(huì)議的承諾，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、合作和信息交流，采取更加協(xié)調(diào)的行動(dòng)。必須進(jìn)一步提高對(duì)新冠病毒造成的威脅的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)民眾和老年人的保護(hù)，并制定統(tǒng)一的遏制措施，包括基于科學(xué)依據(jù)往返危險(xiǎn)地區(qū)的建議。有必要在歐洲一級(jí)監(jiān)測(cè)歐盟醫(yī)療設(shè)備和藥品的供應(yīng)情況，以確保歐盟內(nèi)防護(hù)設(shè)備的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、供應(yīng)和合理使用。②Council of the European Union,“Employment,Social Policy,Health and Consumer Affairs Council (Health),”March 6,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/epsco/2020/03/06/.

歐洲理事會(huì)已召集成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)對(duì)新冠疫情召開(kāi)了多次視頻會(huì)議。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，歐洲需要采取統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)辦法，并與歐盟委員會(huì)密切協(xié)調(diào)。各國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)和內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)每天溝通協(xié)商，以確保歐洲共同指導(dǎo)的協(xié)調(diào)和方向。會(huì)議確定了多個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)：第一，限制病毒的傳播；第二，提供醫(yī)療設(shè)備，特別是口罩和呼吸機(jī)；第三，促進(jìn)研究，包括疫苗研究；第四，應(yīng)對(duì)疫情造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果；第五，幫助身處第三國(guó)的歐盟公民返回家園。歐盟及其成員國(guó)將利用一切必要手段處理疫情對(duì)流動(dòng)性的影響，并支持中小企業(yè)和受影響的特定部門(mén)及其雇員，確保歐盟規(guī)則的靈活適用。歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩、歐洲央行行長(zhǎng)拉加德、歐元集團(tuán)總裁森特諾和歐盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表博雷利也參加了討論。③European Council,“Video Conference of the Members of the European Council,”March 10,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2020/03/10/.歐洲理事會(huì)還呼吁制定協(xié)調(diào)一致的退出戰(zhàn)略（exit strategy）、全面的復(fù)蘇計(jì)劃和前所未有的投資來(lái)抗擊疫情。④European Council,“Video Conference of the Members of the European Council,”March 26,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2020/03/26/.

為緩解新冠疫情對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成的影響，歐盟委員會(huì)推出一系列措施：通過(guò)維護(hù)單一市場(chǎng)以及價(jià)值鏈的生產(chǎn)和分銷(xiāo)的完整性，確保向衛(wèi)生系統(tǒng)提供必要的供應(yīng)；支持民眾，使其收入和工作免受這場(chǎng)危機(jī)的永久影響；支持企業(yè)，確保金融業(yè)的流動(dòng)性，繼續(xù)支持經(jīng)濟(jì)；更靈活地適用歐盟國(guó)家援助規(guī)則，幫助面臨經(jīng)濟(jì)困難的企業(yè)；在《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》中使用具體條款，允許特殊支出；從歐盟預(yù)算中重新?lián)艹?0億歐元，作為歐洲投資基金的擔(dān)保，以激勵(lì)銀行向企業(yè)提供流動(dòng)性；通過(guò)加快歐洲失業(yè)再保險(xiǎn)計(jì)劃提案的程序，采取行動(dòng)減輕對(duì)就業(yè)的影響。根據(jù)冠狀病毒應(yīng)對(duì)投資倡議（Coronavirus Response Investment Initiative），歐盟委員會(huì)將釋放370億歐元的流動(dòng)性。①European Commission Press Release,“COVID-19:Commission Sets out European Coordinated Response to Counter the Economic Impact of the Coronavirus,”March 13,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_459.歐盟委員會(huì)還發(fā)布了指導(dǎo)方針，幫助成員國(guó)篩選外國(guó)直接投資，確保收購(gòu)控制權(quán)和影響力，在當(dāng)前危機(jī)中保護(hù)歐洲的關(guān)鍵資產(chǎn)和技術(shù)。歐洲議會(huì)也啟動(dòng)了緊急程序，多次召開(kāi)全體會(huì)議，期望迅速通過(guò)相關(guān)議案，幫助歐盟成員國(guó)應(yīng)對(duì)疫情的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響，使歐盟公民盡快獲益。②European Parliament Press Release,“Covid-19:What Parliament is Doing to Mitigate the Crisis,”April 21,2020,https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/priorities/eu-response-tocoronavirus/20200316STO75001/covid-19-what-parliament-is-doing-to-mitigate-the-crisis.

在邊境管控方面，歐盟委員會(huì)3月16日向成員國(guó)提出了在新冠疫情緊急情況下與健康有關(guān)的邊境管理措施指南（Guidelines for Border Management Measures），其目的是保護(hù)公民的健康，確保必須旅行的人得到正確的對(duì)待，并確保基本商品和服務(wù)仍然可用。③European Commission,“Travel and Transportation During the Coronavirus Pandemic,”https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation-duringcoronavirus-pandemic_en#temporarynonessentialtravelrestrictions.3月17日，歐洲理事會(huì)召開(kāi)成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人視頻會(huì)議，宣布在未來(lái)30天內(nèi)實(shí)施外部邊境管制措施，對(duì)赴歐“非必要旅行”實(shí)行限制。④European Council,“Conclusions by the President of the European Council Following the Video Conference with Members of the European Council on COVID-19,”March 17,2020,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/03/17/conclusions-by-the-president-of-the-europeancouncil-following-the-video-conference-with-members-of-the-european-council-on-covid-19/.由于超過(guò)10萬(wàn)名歐盟公民滯留在第三國(guó)，歐洲對(duì)外行動(dòng)署負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各成員國(guó)領(lǐng)事事務(wù)幫助公民撤回。4月8日，歐盟委員會(huì)建議將管控制度延長(zhǎng)至5月15日，隨后建議再延長(zhǎng)30天（至6月15日）。5月13日，歐盟委員會(huì)提出了指導(dǎo)方針和建議，幫助成員國(guó)逐步取消旅行限制，并采取一切必要的安全和預(yù)防措施。⑤European Commission,“Travel and Transportation During the Coronavirus Pandemic,”https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation-duringcoronavirus-pandemic_en#safely-resuming-travel.

在研究領(lǐng)域，歐盟委員會(huì)于3月6日又追加3750萬(wàn)歐元，用于對(duì)新冠病毒的疫苗開(kāi)發(fā)、治療和診斷所急需的研究。共計(jì)4750萬(wàn)歐元將資助從136個(gè)研究小組中選出的17個(gè)項(xiàng)目，致力于開(kāi)發(fā)疫苗、新療法、診斷測(cè)試和醫(yī)療系統(tǒng)，以防止新冠病毒的傳播。此外，在“地平線2020計(jì)劃”中，高達(dá)4500萬(wàn)歐元的資金將通過(guò)“創(chuàng)新藥物倡議”（IMI）支持更多的研究，該倡議體現(xiàn)了歐盟委員會(huì)和制藥行業(yè)之間的公私合作伙伴關(guān)系。預(yù)計(jì)制藥行業(yè)也會(huì)做出對(duì)等規(guī)模的投資承諾，招標(biāo)的總投資可能高達(dá)9000萬(wàn)歐元。這意味著為新冠病毒研究籌集的資金總額可能達(dá)到近1.4億歐元。①European Commission Press Release,“COVID-19:Commission Steps Up Research Funding and Selects 17 Projects in Vaccine Development,Treatment and Diagnostics,”March 6,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_20_386.歐盟委員會(huì)3月17日啟動(dòng)了由來(lái)自不同成員國(guó)的流行病學(xué)家和病毒學(xué)家組成的病毒咨詢(xún)小組，以制定歐盟關(guān)于科學(xué)和協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施準(zhǔn)則。該小組根據(jù)歐盟成員國(guó)的授權(quán)而設(shè)立，由馮德萊恩擔(dān)任主席。②European Commission Press Release,“COVID-19:Commission Launches European Team of Scientific Experts to Strengthen EU Coordination and Medical Response,”March 17,2020,https://ec.europa.eu/ireland/news/covid19-commission-launches-european-team-of-scientific-experts-to-strengtheneu-coordination-and-medical-response_en.

在國(guó)際合作方面，歐盟一直與第三國(guó)和國(guó)際機(jī)構(gòu)特別是世界衛(wèi)生組織進(jìn)行密切合作，共同抵御疫情。歐盟已與中國(guó)召開(kāi)了多次疫情防治電話會(huì)議。在第三次會(huì)議上，歐方由歐盟委員會(huì)健康總司和歐洲疾病預(yù)防控制中心的代表參會(huì)。雙方重點(diǎn)就歐洲各國(guó)和中國(guó)的疫情最新進(jìn)展及防控措施等進(jìn)行了深入交流，并愿進(jìn)一步加強(qiáng)專(zhuān)家間的經(jīng)驗(yàn)分享和技術(shù)交流，共同抗擊疫情，維護(hù)地區(qū)和全球衛(wèi)生安全。③參見(jiàn)中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站：《中國(guó)—?dú)W盟舉辦第三次新型冠狀病毒肺炎疫情防治電話會(huì)》，2020年3月11日，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/202003/390487cbaf804eacb036d9fd1 b9c272e.shtml。歐盟委員會(huì)主席和歐洲理事會(huì)主席參加了20 國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人特別視頻會(huì)議，強(qiáng)調(diào)歐盟致力于國(guó)際合作應(yīng)對(duì)疫情，并將繼續(xù)援助世界各地的脆弱國(guó)家和地區(qū)。④European Commission Press Release,“Joint Statement by President von der Leyen and President Michel Following the G20 Leaders’ videoconference,”March 26,2020,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_20_537.歐盟及其合作伙伴還于5月4日開(kāi)啟國(guó)際認(rèn)捐大會(huì)，期望籌集足夠資金以確保協(xié)同且普遍地部署針對(duì)新冠病毒的診斷、治療和疫苗研發(fā)。①European Commission,“Coronavirus Global Response,”https://global-response.europa.eu/index_en.

三、歐盟應(yīng)對(duì)跨境健康威脅機(jī)制存在的局限

近年來(lái)，歐盟不斷面臨內(nèi)憂外困，一體化進(jìn)程在緩慢中推進(jìn)。新冠疫情的快速發(fā)展，對(duì)本已面臨多重危機(jī)的歐盟造成了巨大的沖擊，反映出歐盟應(yīng)對(duì)跨境健康威脅機(jī)制存在諸多局限。

（一）歐盟權(quán)能有限，成員國(guó)仍是衛(wèi)生政策的主體

根據(jù)輔助性（subsidiarity）原則，在非歐盟專(zhuān)屬的權(quán)能領(lǐng)域，只有在行動(dòng)目標(biāo)無(wú)法在成員國(guó)實(shí)現(xiàn)而在歐盟層面能更好實(shí)現(xiàn)時(shí)，歐盟才可以采取行動(dòng)。歐盟在衛(wèi)生領(lǐng)域具有支持性權(quán)限。第一，就歐盟衛(wèi)生政策而言，雖然歐盟各國(guó)在衛(wèi)生問(wèn)題上有進(jìn)一步協(xié)調(diào)的余地，但歐盟的權(quán)能有限，組織和提供衛(wèi)生醫(yī)療的責(zé)任在成員國(guó)。成員國(guó)根據(jù)本國(guó)具體情況采取相應(yīng)措施。比如意大利于3月8日就宣布封閉倫巴第大區(qū)及鄰近地區(qū)14個(gè)省。法國(guó)總統(tǒng)馬克龍?jiān)?月12日宣布，法國(guó)將采取關(guān)閉學(xué)校等防控措施，但第一輪地方市鎮(zhèn)選舉將照常進(jìn)行。由于權(quán)能的限制，歐盟在衛(wèi)生領(lǐng)域所能發(fā)揮的作用相對(duì)受到限制。第二，就歐盟成員國(guó)而言，一些國(guó)家的部分公共衛(wèi)生權(quán)能并不在中央政府，而是由地方政府負(fù)責(zé)。比如，在德國(guó)的聯(lián)邦體制下，每個(gè)聯(lián)邦州在衛(wèi)生領(lǐng)域擁有高度自治權(quán)。聯(lián)邦層面僅提供框架條件的支持和專(zhuān)業(yè)建議，無(wú)權(quán)強(qiáng)制聯(lián)邦州執(zhí)行。在這種情況下，各州實(shí)施不同的措施還需要國(guó)家層面進(jìn)行協(xié)調(diào)。在此背景下，從歐盟層面應(yīng)對(duì)跨境健康威脅就愈發(fā)困難。第三，歐盟成員國(guó)在衛(wèi)生領(lǐng)域存在“健康不平等”（health inequalities）現(xiàn)象。解決歐盟成員國(guó)在衛(wèi)生方面持續(xù)存在的巨大差異，被歐盟機(jī)構(gòu)和人民視為公共衛(wèi)生領(lǐng)域最重要的挑戰(zhàn)之一。②Nicole Scholz,“Addressing Health Inequalities in the European Union:Concepts,Action,State of Play,”European Parliament In-Depth Analysis,February 2020,https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_IDA(2020)646182.成員國(guó)所擁有的資源、醫(yī)護(hù)人員的水平和能力、醫(yī)療體系應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力等都會(huì)對(duì)歐盟應(yīng)對(duì)疫情產(chǎn)生影響。第四，成員國(guó)對(duì)歐盟法規(guī)的執(zhí)行存在問(wèn)題。歐洲議會(huì)2019年2月12日通過(guò)了一份決議，對(duì)歐盟跨境醫(yī)療決定的執(zhí)行情況進(jìn)行了評(píng)估，指出成員國(guó)在實(shí)施方面存在諸多問(wèn)題，呼吁成員國(guó)確保該決定得到適當(dāng)執(zhí)行，確保提供有助于改善公民健康的高水平公共衛(wèi)生保護(hù)。①European Parliament Resolution of 12 February 2019 on the Implementation of the Cross-Border Healthcare Directive (2018/2108(INI)),https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0083_EN.html.此外，歐盟的協(xié)調(diào)機(jī)制十分復(fù)雜，眾多機(jī)構(gòu)參與其中，且《關(guān)于嚴(yán)重跨境健康威脅的決定》出臺(tái)時(shí)間較早，已不完全適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的環(huán)境，也需要對(duì)其進(jìn)行更新和修訂。這些因素都會(huì)影響歐盟應(yīng)對(duì)跨境健康威脅的成效。

（二）歐盟成員國(guó)之間缺乏有效協(xié)調(diào)

歐盟成員國(guó)的疫情應(yīng)對(duì)措施有所不同，成員國(guó)之間缺乏有效協(xié)調(diào)。此前，歐盟就發(fā)現(xiàn)在埃博拉疫情暴發(fā)的高峰期，成員國(guó)非常重視信息交流，而討論和協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)措施的動(dòng)力卻不足，各成員國(guó)在協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)措施方面有改進(jìn)的余地。此次疫情進(jìn)一步凸顯了歐盟協(xié)調(diào)的薄弱環(huán)節(jié)。第一，防護(hù)物資引發(fā)成員國(guó)之間的矛盾。疫情在歐洲暴發(fā)之初，口罩等防護(hù)物資成為了稀缺物品，部分成員國(guó)開(kāi)始限制個(gè)人防護(hù)設(shè)備出口。成員國(guó)的防護(hù)物資被他國(guó)扣留，以鄰為壑的事件時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí)，許多成員國(guó)未執(zhí)行歐盟委員會(huì)明確要求的提供關(guān)于口罩儲(chǔ)備的信息。面對(duì)日益嚴(yán)重的疫情，歐盟成員國(guó)之間仍然沒(méi)有完全協(xié)調(diào)行動(dòng)。②Sarantis Michalopoulos,“The Brief,Powered by ESA –‘Whatever it Takes’to Give EU the Health Competence,”Euractive,March 17,2020,https://www.euractiv.com/section/health-consumers/news/thebrief-powered-by-esa-whatever-it-takes-to-give-eu-the-health-competence/.第二，成員國(guó)實(shí)行的疫情防控措施缺乏協(xié)調(diào)。以邊境管控措施為例，截止到3月16日，9個(gè)歐盟成員國(guó)已完全封鎖邊境，捷克、塞浦路斯、丹麥、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克和西班牙宣布將對(duì)所有外國(guó)人關(guān)閉邊境。此前，奧地利、匈牙利、斯洛文尼亞和其他幾個(gè)國(guó)家實(shí)施了部分關(guān)閉和額外的邊境檢查。德國(guó)也在3月16日宣布關(guān)閉部分邊境。③Andrew Rettman,“Nine EU States Close Borders Due to Virus,”Euractive,March 16,2020,https://euobserver.com/coronavirus/147742.歐洲議會(huì)近期通過(guò)了一份針對(duì)歐盟應(yīng)對(duì)疫情協(xié)調(diào)行動(dòng)的決議，呼吁建立一個(gè)歐洲衛(wèi)生應(yīng)對(duì)機(jī)制（European Health Response Mechanism），以共同和協(xié)調(diào)的方式應(yīng)對(duì)在歐盟出現(xiàn)的任何類(lèi)型的衛(wèi)生危機(jī)，保護(hù)歐盟公民的健康。該機(jī)制既應(yīng)發(fā)揮信息中心的作用，也應(yīng)發(fā)揮應(yīng)急小組的作用，能夠向感染突然激增的地區(qū)提供重要物品、醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)護(hù)人員。④European Parliament Resolution of 17 April 2020 on EU Coordinated Action to Combat the COVID-19 Pandemic and its Consequences (2020/2616(RSP)),https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0054_EN.html.

（三）歐洲民眾的價(jià)值觀、行為和生活方式等為歐盟有效應(yīng)對(duì)跨境健康威脅帶來(lái)困難

雖然歐盟及其成員國(guó)應(yīng)對(duì)疫情推出了一系列舉措，但是在落實(shí)的過(guò)程中卻遇到諸多問(wèn)題。以意大利為例，雖然在疫情出現(xiàn)大面積社區(qū)傳播之后，政府要求封閉多個(gè)區(qū)域，但是民眾卻并不配合。第一，民眾的價(jià)值取向影響政府對(duì)疫情的應(yīng)對(duì)措施。比如在封城之后，意大利大量民眾在沒(méi)有任何防護(hù)措施情況下游行聚集，號(hào)稱(chēng)不要口罩要自由，嚴(yán)重影響了封城應(yīng)對(duì)疫情的效果。第二，對(duì)隱私的重視使得政府很難公布確診患者的詳細(xì)信息和行動(dòng)軌跡，不利于民眾的防范。第三，與許多西方國(guó)家公民相似，意大利公民傾向于相信事情總會(huì)變得更好。他們想方設(shè)法忽略危險(xiǎn)，幻想危險(xiǎn)不存在。這種習(xí)慣在近幾代歐洲人中尤為普遍，也許除了近年來(lái)遭受恐怖襲擊的經(jīng)歷外，他們從未感到真正的威脅。這種天真的樂(lè)觀態(tài)度使得公眾在緊急情況下很難改變他們的習(xí)慣和生活方式。此外，在意大利和其他國(guó)家，民主機(jī)構(gòu)面臨合法性危機(jī)，更廣泛的公眾對(duì)統(tǒng)治階級(jí)的不信任，助長(zhǎng)合法性危機(jī)的民粹主義運(yùn)動(dòng)削弱了中央政府的權(quán)威，阻礙了中央政府應(yīng)對(duì)新冠病毒等威脅的努力。①Arturo Varvelli,“Uncharted Territory:Italy’s Response to the Coronavirus,”ECFR Commentary,March 11,2020,https://www.ecfr.eu/article/commentary_uncharted_territory_italys_response_to_the_coronavirus.以上這些因素都為歐盟有效應(yīng)對(duì)跨境健康威脅帶來(lái)困難。

（四）英國(guó)脫歐的潛在風(fēng)險(xiǎn)

英國(guó)脫歐對(duì)英國(guó)和其他歐盟成員國(guó)來(lái)說(shuō)都有可能對(duì)健康造成負(fù)面影響。首先，英國(guó)退出歐洲疾病預(yù)防控制中心，可能會(huì)在一定程度上降低歐盟對(duì)傳染病暴發(fā)的預(yù)警和監(jiān)測(cè)能力。此前，英國(guó)在歐洲疾病預(yù)防控制中心建立的各種監(jiān)測(cè)和報(bào)告系統(tǒng)中發(fā)揮了積極作用，如“預(yù)警和反應(yīng)系統(tǒng)”以及“流行病情報(bào)信息系統(tǒng)”（Epidemic Intelligence Information System,EPIS）。歐洲議會(huì)呼吁歐盟委員會(huì)在英國(guó)脫歐后與英國(guó)就健康問(wèn)題談判達(dá)成一項(xiàng)堅(jiān)實(shí)的協(xié)議，特別關(guān)注患者的跨境權(quán)利和“歐洲疾病對(duì)照網(wǎng)絡(luò)”的運(yùn)作。②European Parliament Resolution of 12 February 2019 on the Implementation of the Cross-Border Healthcare Directive (2018/2108(INI)),https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0083_EN.html.其次，英國(guó)藥品和保健品管理局（MHRA）在整個(gè)歐盟藥品審批中發(fā)揮著重要作用。英國(guó)的退出可能會(huì)對(duì)歐盟成員國(guó)藥品管理機(jī)構(gòu)造成壓力，在最終退出之前，移交檔案的過(guò)程可能無(wú)法完成。再次，退出歐盟后，英國(guó)也將失去“歐盟藥物警戒系統(tǒng)”（pharmacovigilance system）的使用權(quán)，該系統(tǒng)是歐盟的一個(gè)監(jiān)測(cè)和報(bào)告系統(tǒng)，用于監(jiān)測(cè)藥物投放歐盟市場(chǎng)后不良反應(yīng)情況。這將對(duì)歐盟27 國(guó)的藥物警戒行動(dòng)產(chǎn)生影響。最后，歐盟市場(chǎng)上近50%的醫(yī)療器械在英國(guó)獲得認(rèn)證，英國(guó)脫歐后，英國(guó)注冊(cè)機(jī)構(gòu)簽發(fā)的歐盟認(rèn)證證書(shū)在歐盟27 國(guó)內(nèi)可能不再有效。①Nikolai Pushkarev,et al.,EU Public Health Policies – State of Play,Current and Future Challenges,Study for the Committee on the Environment,Public Health and Food Safety of the European Parliament,Policy Department for Economic,Scientific and Quality of Life Policies,European Parliament,Luxembourg,2019.

民意調(diào)查機(jī)構(gòu)歐洲晴雨表的調(diào)查顯示，對(duì)歐盟公民而言，“健康和社會(huì)保障”是其最關(guān)心的問(wèn)題之一。首先，越來(lái)越多的歐盟公民支持歐盟更大程度地參與衛(wèi)生和社會(huì)保障政策領(lǐng)域的工作；其次，不少公民認(rèn)為歐盟在健康和社會(huì)保障方面的行動(dòng)還不夠充分?？偟膩?lái)說(shuō)，在歐盟層面，由于公民期望的壓力增加，公民對(duì)歐盟參與的期望與他們對(duì)歐盟當(dāng)前衛(wèi)生和社會(huì)保障行動(dòng)的評(píng)價(jià)之間的差距正在擴(kuò)大。②Nicole Scholz,et al.,“Health and Social Security,”European Parliament Briefing,June 2019,https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2018/630272/EPRS_BRI(2018)630272_EN.pdf.新冠疫情的有效應(yīng)對(duì)需要?dú)W盟和成員國(guó)發(fā)揮團(tuán)結(jié)精神，采取協(xié)調(diào)措施。從決策角度看，在歐盟層面進(jìn)行信息共享、協(xié)調(diào)與合作對(duì)于疫情的應(yīng)對(duì)至關(guān)重要。從執(zhí)行角度看，既需要自上而下歐盟和成員國(guó)以及地方政府應(yīng)對(duì)措施的落實(shí)，又需要自下而上普通民眾的支持與理解。新冠疫情為歐盟帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不僅僅對(duì)歐盟公民的衛(wèi)生健康帶來(lái)了威脅，也對(duì)歐洲的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。歐盟及成員國(guó)面臨著維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與控制疫情的兩難境地。各國(guó)政府被迫在以犧牲經(jīng)濟(jì)為代價(jià)遏制疫情的蔓延或?yàn)檎冉?jīng)濟(jì)付出更高的人力成本之間作出選擇。當(dāng)然，此次疫情也可能為歐盟的未來(lái)發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇：一方面，新冠疫情為歐盟提供了一次在其公民中建立一種共同命運(yùn)感的機(jī)會(huì)；③Pawel Zerka,“Europe and the Virus:The Battle of Narratives,”ECFR Commentary,March 17,2020,https://www.ecfr.eu/article/commentary_europe_and_the_virus_the_battle_of_narratives.另一方面，疫情也會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)歐盟內(nèi)部權(quán)能的整合與讓渡。