中國農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系的構(gòu)建

林冬梅，鄭金貴

（1.福建農(nóng)林大學(xué) 國家菌草工程技術(shù)研究中心；2.福建農(nóng)林大學(xué) 農(nóng)學(xué)院，福建 福州350002）

農(nóng)業(yè)發(fā)展對發(fā)展中國家減少貧困至關(guān)重要，農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助是中國對外援助的重要內(nèi)容，對發(fā)展中國家保障糧食安全、減貧與可持續(xù)發(fā)展起到積極作用，也是實踐“人類命運共同體”理念的一個重要手段。一項成功的農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助項目一定是建立在成功的推廣工作基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助是在服務(wù)我國整體外交的前提下，我國農(nóng)業(yè)技術(shù)通過政府行為向國際社會擴散、轉(zhuǎn)移的一種重要手段，也可被視作是一類特殊的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的途徑，與常規(guī)的農(nóng)業(yè)推廣相比有其特殊性和復(fù)雜性。已有“碎片化”的針對援助推廣的經(jīng)驗、問題與對策的研究分析未能從理論上建立援助與推廣兩者的內(nèi)在聯(lián)系。因此，從農(nóng)業(yè)推廣學(xué)的視角解讀農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助，并建立一個與對外援助特點相符合的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，對提升對外援助推廣的理論研究和實踐水平具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

（一）農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣的界定

農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣是推廣學(xué)范疇，對外援助雖然是一個國際關(guān)系學(xué)概念，但可被視為農(nóng)業(yè)技術(shù)跨國界轉(zhuǎn)移推廣的一個特殊渠道，農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣可界定為：通過我國政府對外援助的技術(shù)援助項目、成套項目（農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心項目）和人力資源開發(fā)項目把技術(shù)和知識傳播推廣到各受援國，在各國發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各項活動，推廣的行為不僅限于直接面對推廣對象如農(nóng)戶、企業(yè)的培訓(xùn)示范，還包括制定推廣政策、談判協(xié)商、人才培養(yǎng)、舉辦國際會議、座談參觀等，甚至包括關(guān)聯(lián)的商業(yè)性活動。實施農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助項目的行為本質(zhì)上就是技術(shù)推廣。中國農(nóng)業(yè)援助包括技術(shù)援助、農(nóng)機農(nóng)資的物資援助和派遣專家作為政府農(nóng)業(yè)顧問等不同類型，本文研究的對象僅限于技術(shù)援助。

（二）社會交換論分析對外援助

對外援助是國際關(guān)系的重要內(nèi)容，作為主權(quán)國家的對外行為，本身十分復(fù)雜。它具有國際政治、經(jīng)濟、和道義等多個維度。對外援助理論通常是從國際政治學(xué)視角和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)視角來進行闡述的，主要存在以援助國為中心的“援助國利益”和受援國為中心的“受援國需求”兩種解釋模式。從社會學(xué)視角應(yīng)用社會交換論來解讀對外援助，認為援助-受援關(guān)系是一種互惠互利的交換關(guān)系，而利益和權(quán)力是影響交換的主要變量，援助國與受援國之間的利益結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)成了援助-受援關(guān)系分析模式的基本要素①丁韶彬：《大國對外援助：社會交換論的視角》，北京：社會科學(xué)文獻出版社2010年版，第120-124頁。。農(nóng)業(yè)技術(shù)援助-受援關(guān)系的交換模式是援助國提供農(nóng)業(yè)技術(shù)以幫助受援國實現(xiàn)糧食安全和減貧就業(yè)，受援國為援助國提供政治、經(jīng)濟、軍事等方面的支持。

單方受益的交換關(guān)系是不穩(wěn)定、不牢固的，只有雙方互惠互利、互相依賴的關(guān)系才是穩(wěn)定的。根據(jù)受援與援助雙方的利益滿足的強弱可以分為四種援助-受援利益關(guān)系類型：（：（1）強互惠型，援助國與受援國對于援助行為有同樣強烈的利益需求，有加強援助關(guān)系的內(nèi)在動力；（；（2）受援國受益型，受援國的收益明顯大于援助國；（；（3）援助國受益型，援助國在援助的同時有附加條件以實現(xiàn)其對外政策目標(biāo)；（；（4）弱互惠型，雙方都沒有強烈的利益預(yù)期。受援國在援助問題領(lǐng)域擁有一定的可供談判的權(quán)力資源，根據(jù)雙方權(quán)力的強弱對比，援助-受援權(quán)力關(guān)系類型有：強對等型、受援國主導(dǎo)型、援助國主導(dǎo)型和弱對等型。一般情況下，強互惠型關(guān)系最為穩(wěn)固，在利益-權(quán)力關(guān)系的復(fù)合模式中有三種強互惠型類型：a.強對等的強互惠型，雙方對于援助交換都有較大的利益需求并都擁有可影響對方政策和行為的權(quán)利資源；b.援助國主導(dǎo)的強互惠型，援助國討價還價的權(quán)力高于受援國；c.受援國主導(dǎo)的強互惠型關(guān)系，受援國談判的權(quán)力高于援助國②丁韶彬：《大國對外援助：社會交換論的視角》，第125-132頁。。

（三）組織化的農(nóng)業(yè)推廣框架模型理論

農(nóng)業(yè)推廣過程是一個復(fù)雜、完整的系統(tǒng)，框架模型是這一復(fù)雜系統(tǒng)的縮影?！敖M織化的農(nóng)業(yè)推廣框架模型”包含了推廣服務(wù)系統(tǒng)和目標(biāo)群體系統(tǒng)兩個子系統(tǒng)。推廣服務(wù)系統(tǒng)包括推廣人員、組織結(jié)構(gòu)以及其所處的生存環(huán)境。目標(biāo)群體系統(tǒng)包括了推廣對象（一般以農(nóng)民為主、農(nóng)民家庭），社會結(jié)構(gòu)及其所處的生存環(huán)境。溝通與互動是這兩個子系統(tǒng)的聯(lián)系方式。推廣服務(wù)工作受到外部宏觀環(huán)境的影響與制約，包括政策與法律環(huán)境、政府機構(gòu)機制與組織體系、經(jīng)濟與結(jié)構(gòu)性條件、社會文化環(huán)境以及農(nóng)村區(qū)域環(huán)境③高啟杰：《農(nóng)業(yè)推廣學(xué)》，北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社2013年版，第1-5頁。。在此基礎(chǔ)上改進形成“組織化的農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣框架模型”，其中，推廣服務(wù)系統(tǒng)特指的是農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助服務(wù)推廣服務(wù)系統(tǒng)，目標(biāo)群體系統(tǒng)特指受援國目標(biāo)群體系統(tǒng)。兩個系統(tǒng)之內(nèi)、之間及工作環(huán)境的相互關(guān)系除了溝通與互動的聯(lián)系方式之外，還需要根據(jù)雙方的利益-權(quán)力關(guān)系進行分析。

二、農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣的特殊性

農(nóng)業(yè)技術(shù)通過對外援助方式在受援國進行推廣應(yīng)用，其目的不僅是傳播技術(shù)，更重要的是服務(wù)我國的整體外交和戰(zhàn)略利益需求。農(nóng)業(yè)對外援助推廣體系與國內(nèi)常規(guī)的推廣體系的根本性差異在于推廣戰(zhàn)略和實施決策是由兩個國家政府決定的，推廣活動受到外交關(guān)系的影響。

（一）多重目標(biāo)及作用

農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣活動，從政治角度來看，是政治外交、民間外交的活動；從經(jīng)濟角度看，是結(jié)合受援國的需求，推動我國農(nóng)業(yè)技術(shù)“走出去”，開拓和占領(lǐng)市場的活動；從科技角度來看，是我國的農(nóng)業(yè)科技向受援國轉(zhuǎn)移、技術(shù)在當(dāng)?shù)赝茝V擴散的一個過程；從社會意義來看，是一項扶貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合的項目。對外援助推廣的目的兼具政治、經(jīng)濟、科技、社會多方面，但首要目標(biāo)是實現(xiàn)國家外交的戰(zhàn)略利益。成功的推廣不但促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，同時也有效宣傳中國負責(zé)任大國形象，并促進我國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，以及在當(dāng)?shù)剡_成更多友好合作等作用。

（二）雙重實施主體

在對外援助推廣組織中同時存在援助方和受援方兩個主體，因此在決策與實施過程中時常出現(xiàn)互聯(lián)互制現(xiàn)象，哪一個主體有主導(dǎo)權(quán)、另一方配合程度等受到多種因素影響，多數(shù)情況下處于動態(tài)平衡。例如協(xié)商對外援助項目的推廣計劃，一般情況下中方占主導(dǎo)地位；新品種推廣的審批、產(chǎn)品的加工經(jīng)營出口許可等由受援方主導(dǎo)。

（三）時限性與不確定性

受到對外援助項目管理的限制，援助項目分期進行，通常每期2～3年，如受援方需要可延續(xù)，因此推廣活動的時限性較強、推廣時長有較強的不確定性。在受援國的技術(shù)推廣速度與國內(nèi)推廣相比緩慢，2～3年還處于技術(shù)擴散的初級階段，遠遠未能達到實現(xiàn)自我擴散的水平，未及時延續(xù)項目則技術(shù)擴散將被迫中斷，即使下一期項目能夠?qū)嵤?，也增加了時間和經(jīng)濟成本。此外，受援國特別是大多數(shù)非洲國家普遍農(nóng)業(yè)推廣體系薄弱，資金匱乏，還經(jīng)常受到戰(zhàn)亂、兵變、選舉、外交關(guān)系改變及當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境等的影響，存在高度不確定性。因政府預(yù)算資金有限，推廣隊伍人數(shù)有限、人員素質(zhì)不高、待遇低，難以有效推廣新技術(shù)、新產(chǎn)品。在一些最不發(fā)達的國家如萊索托、中非等國家，大量農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣工作依賴于援助國或國際組織、慈善基金會所提供的專業(yè)人員與資金，當(dāng)?shù)赝茝V工作的延續(xù)性和穩(wěn)定性也受到多重因素影響。

三、農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系的構(gòu)建

（一）農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系

推廣體系在針對特定國家的情景下一般指該國承擔(dān)政府推廣工作職能的機構(gòu)的總稱。農(nóng)業(yè)對外援助推廣體系不能被視作是援助國的對外援助體系與在受援國的技術(shù)推廣體系的簡單疊加，它是以援助國和受援國雙方的政治經(jīng)濟利益為基礎(chǔ)出發(fā)點的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作，涉及的機構(gòu)組織眾多，賦予的權(quán)力不同，多方利益交織，影響因素復(fù)雜。因此，農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系并非只限于推廣機構(gòu)或組織本身，應(yīng)是涉及推廣工作的各級機構(gòu)組織的整體以及它們之間的內(nèi)在聯(lián)系。

農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系是借鑒“組織化的農(nóng)業(yè)推廣框架模型”和社會交換論理論，根據(jù)農(nóng)業(yè)對外援助項目的實踐構(gòu)建而成的。主要特點是：第一，建立了援助國和受援國兩個主體的亞系統(tǒng)，把利益和權(quán)力關(guān)系導(dǎo)入，作為兩個亞系統(tǒng)之間的基本關(guān)系。第二，細分了對外援助推廣組織結(jié)構(gòu)的層級，兩個亞系統(tǒng)內(nèi)各包含了推廣組織的不同層級，包括決策管理層、輔助管理層與實施層。第三，對兩個亞系統(tǒng)之間以及同一亞系統(tǒng)層級內(nèi)部的相互促進又相互牽制的關(guān)系進行了定位與描述。這個體系模型為農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助項目的決策管理和實施提供了一個比較全面客觀的視角。推廣組織（實施層）被置于高于它自身權(quán)力和利益的一個權(quán)力關(guān)系場里，受到多方面制約，必須服從高于它的權(quán)力利益關(guān)系的力量。在實際的推廣工作中，推廣組織（實施層）要根據(jù)所有利益相關(guān)者的權(quán)力利益關(guān)系，采取適當(dāng)?shù)牟呗院蜋C制，以獲得各方利益的平衡，從而順利實現(xiàn)技術(shù)推廣。

（二）農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系的組成及相互關(guān)系

1.援助國亞系統(tǒng)的組成及層級間關(guān)系

援助國（中國）對外援助體系亞系統(tǒng)（簡稱援助國亞系統(tǒng)）包含了三個層級：決策管理層、輔助管理層以及實施層，決策管理層與輔助管理層、實施層之間是指令-反饋關(guān)系，通俗地說即是直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

援助國（中國）亞系統(tǒng)的決策管理層是多部門共同參與的，以國家國際發(fā)展合作署、外交部、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部為核心的各部委構(gòu)成的，包括駐受援國的大使館和經(jīng)商處，通過部際協(xié)調(diào)機制進行協(xié)調(diào)。對外援助業(yè)務(wù)原以商務(wù)部為歸口管理部門，2018年4月國家國際發(fā)展合作署成立，成為獨立的對外援助管理部門。國家國際發(fā)展合作署負責(zé)援外項目籌劃、考察、談判、立項、可研和決策等項目前期工作。商務(wù)部國際經(jīng)濟合作事務(wù)局是對外援助的執(zhí)行部門，負責(zé)管理援外項目實施，包括項目招投標(biāo)、第三方評標(biāo)、審批、項目運行跟蹤管理、驗收以及財務(wù)監(jiān)督管理等。駐各受援國的大使館和經(jīng)商處負責(zé)調(diào)研遴選潛在的援助項目，對受援國提出的援助需求進行審核建議，在受援國監(jiān)督指導(dǎo)項目的運行管理。外交部負責(zé)根據(jù)該地區(qū)國別的外交政策、外交熱點和重點、外交工作的具體需求等對援助項目進行遴選、監(jiān)督和指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)部國際合作司負責(zé)政策咨詢指導(dǎo)，一些農(nóng)業(yè)項目由農(nóng)業(yè)部對外經(jīng)濟合作中心牽頭直接為受援國派遣農(nóng)業(yè)專家。輔助管理層主要是由各實施機構(gòu)所隸屬的各省/部的下設(shè)職能管理部門組成的，如商務(wù)廳、農(nóng)業(yè)廳、科技廳、外事辦公室等，起到輔助性的上傳下達、監(jiān)督、協(xié)助上級機構(gòu)進行管理的作用，并在其職權(quán)范圍內(nèi)給予實施層一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與支持。實施層機構(gòu)包括央企、地方國有企業(yè)、民營企業(yè)與高?？蒲袡C構(gòu)，主要派遣各農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專家及技術(shù)人員在當(dāng)?shù)剡M行示范推廣。

決策管理層與實施機構(gòu)簽訂合同通過合同關(guān)系進行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不經(jīng)過輔助管理層就可直接給予實施層指令。輔助管理層與實施層的關(guān)系為指令與支持-反饋為主。一些地方政府積極促進和推動援助推廣工作，主動在外交、經(jīng)貿(mào)、交流活動上給予援助項目資金和政策支持，如福建省政府給予援盧旺達農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心可持續(xù)發(fā)展時期部分運營經(jīng)費的支持。特殊情況下，有的地方政府也配合國家外交，自主進行農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助，如福建省連續(xù)近20年援助友好省巴布亞新幾內(nèi)亞東高地省菌草技術(shù)和旱稻技術(shù)。

2.受援國亞系統(tǒng)的組成及層級間關(guān)系

受援國農(nóng)業(yè)推廣體系亞系統(tǒng)（簡稱受援國亞系統(tǒng)）包含了3 個層級。決策管理層分為兩個部分，首先是負責(zé)國家外交政治與援助的部門，通常是外交部或者總統(tǒng)辦公室、總理署、國家議會，有的國家還涉及司法部、財政部等部門共同決策，也有國家元首親自參與決策的情況；其次是負責(zé)農(nóng)業(yè)推廣職能部門決策層，通常是農(nóng)（畜、林、漁）業(yè)部門的部級官員。主導(dǎo)外交的決策管理層與職能部門的決策層是緊密結(jié)合聯(lián)系的。負責(zé)實施推廣的實施層主要成員有農(nóng)業(yè)部的研究司、推廣司、農(nóng)業(yè)委員會、作物司等司局級部門，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)教育與科研機構(gòu)，以及各省、地區(qū)政府和下屬農(nóng)業(yè)機構(gòu)等。決策管理層與實施層之間關(guān)系以指令-反饋為主。目標(biāo)團體層一般為科技人員、農(nóng)戶、合作社、青年學(xué)生、當(dāng)?shù)匦∑髽I(yè)等技術(shù)推廣對象，在推廣新產(chǎn)品時也有把銷售人員和消費者列為推廣對象的。實施層與目標(biāo)團體層之間的關(guān)系以服務(wù)-溝通互動為主。

一些比較成功的農(nóng)業(yè)技術(shù)援助項目，通常還能吸引到多個受援國政府職能部門或當(dāng)?shù)貒H組織的參與。援斐濟菌草技術(shù)示范中心項目除了斐濟農(nóng)業(yè)部為固定的推廣合作伙伴，還有婦女、貿(mào)工、土著事務(wù)和教育等8 個政府部門積極參與，獲得更多的政府資源協(xié)同推廣，這些參與部門都介入決策與實施兩個層級的活動。一些國際組織在受援國的常駐辦事機構(gòu)也參與到中國的農(nóng)業(yè)技術(shù)援助項目中，如世界糧食署萊索托辦公室在中國駐萊索托大使館的推動下與援萊索托菌草技術(shù)項目合作推廣。

與援助國亞系統(tǒng)相對固化的層級不同的是，受援國的層級結(jié)構(gòu)之間的聯(lián)系容易貫通，特別在一些人口少的小國，技術(shù)應(yīng)用的情況能夠從目標(biāo)對象直接反饋到?jīng)Q策層，特殊情況下，甚至能影響到國家外交政策的決策者。一個例子是南非副總統(tǒng)姆蘭博·恩格庫卡家鄉(xiāng)德班的一個教會成為菌草技術(shù)的推廣對象，教會成功示范的情況直接報告給副總統(tǒng)，副總統(tǒng)辦公室人員實地調(diào)查后促成了在夸祖魯納塔爾省建設(shè)南非菌草技術(shù)示范與培訓(xùn)中心。在一些發(fā)展中國家，國家元首、部級官員或決策管理層機構(gòu)也成為特殊的推廣目標(biāo)團體對象，接受服務(wù)與技術(shù)指導(dǎo)。這些特殊對象對當(dāng)?shù)丶夹g(shù)推廣起到重要示范作用，對技術(shù)傳播有利。例如斐濟總統(tǒng)喬治·孔羅特要求中國菌草技術(shù)專家把總統(tǒng)府作為一個推廣示范點，他不僅向總統(tǒng)府的來賓還向各類國際會議如糧農(nóng)組織南太會議參會代表介紹菌草技術(shù)推廣情況，他兼具決策者、實踐者和傳播者的角色。但是有西方學(xué)者批評中國援助偏好受援國的政要及其家鄉(xiāng)受益，因此，采用政要作為推廣示范對象時需十分注意把握項目受益抑或其個人受益的邊界。

3.援助國與受援國兩個亞系統(tǒng)之間的關(guān)系

援助國和受援國兩個亞系統(tǒng)之間的聯(lián)系是通過不同層級實現(xiàn)的，形成整個體系的“決策管理-實施-目標(biāo)對象反饋”的循環(huán)通路。兩國政府主體通過兩國政府簽訂換文確定援助方式與內(nèi)容，對外援助推廣工作是在兩國政府的契約形式下進行的。

兩個亞系統(tǒng)之間的關(guān)系根據(jù)層級的不同有所差異。首先是援助國與受援國兩個國家之間的權(quán)力和利益的相互交換和作用關(guān)系。在援助與受援關(guān)系分析中，利益方面主要考量戰(zhàn)略、政治、經(jīng)濟、人道援助等。權(quán)力方面范圍廣泛，包括位置、人口、資源、經(jīng)濟、軍事、民族、政治體制等自然性權(quán)力，在國際政治中的制度性權(quán)力和隨著形勢而變化、在特殊情境下產(chǎn)生的派生性權(quán)力構(gòu)成的①丁韶彬：《大國對外援助：社會交換論的視角》，第145-150頁。。其利益和權(quán)力的交換一直是動態(tài)而非靜態(tài)的，是跟隨著國際政經(jīng)形勢和各自國內(nèi)發(fā)展的形勢不斷在變動的。一般而言，通過農(nóng)業(yè)技術(shù)的援助推廣，援助國和受援國形成互惠互利的長期伙伴關(guān)系，形成穩(wěn)定的權(quán)力和利益關(guān)系的平衡。從受援國的角度來看，引進了有效的技術(shù)推廣和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，促進經(jīng)濟發(fā)展和減貧。從援助國的角度，獲得了受援國的信任，在國際事務(wù)上更易得到受援國的理解和支持，有利于提升國際聲譽和負責(zé)任的大國形象，并且在輸出技術(shù)的同時，輸出生產(chǎn)資料、機械設(shè)備，培育開拓了未來的市場。從實施機構(gòu)的角度來看，通過援助項目促進技術(shù)的成熟與創(chuàng)新、獲得更為豐富的種質(zhì)資源、有利于進入當(dāng)?shù)氐氖袌鲞_成更多的合作。

從實踐經(jīng)驗來看，強對等的與援助國主導(dǎo)的這兩種強互惠型關(guān)系對技術(shù)推廣更有利。中方?jīng)Q策管理層特別是中方駐援助國的使館與經(jīng)商處對援助項目重視程度越高，推廣參與程度越高，推廣就見效越快、成效越大。中方政府積極則話語權(quán)更強，當(dāng)?shù)卣呐浜隙纫哺撸夹g(shù)推廣相對更為順利。如果主要聽從受援國的主張，又出現(xiàn)受援國決策管理層的官員有其他考量，并未優(yōu)先考慮推廣項目的成效，則會對推廣工作的開展帶來障礙。以項目選址為例說明，援斐濟菌草技術(shù)示范中心由中方主導(dǎo)、斐濟農(nóng)業(yè)部積極配合，考察全島的農(nóng)業(yè)技術(shù)研究站，最后定于距離楠迪國際機場距離1 公里處的農(nóng)業(yè)研究站內(nèi)地塊，交通便利，距離主要消費市場近，對項目提高顯示度極為有利。而援盧旺達農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心項目的選址由盧旺達議會與盧旺達農(nóng)業(yè)部主導(dǎo)，指定了建設(shè)地點在南方省布塔雷市郊區(qū)農(nóng)業(yè)科學(xué)院內(nèi)，目的是利用中國援款提升該處的硬件設(shè)施水平，但該地點遠離首都和主要消費市場，增加了推廣難度和運行成本，顯示度難以提高。

其次，在權(quán)力-利益關(guān)系的框架下運行的是兩個亞系統(tǒng)實施層級之間的協(xié)同合作關(guān)系。中方實施機構(gòu)處于中間鏈接援助國和受援國利益與權(quán)力關(guān)系的特殊地位，起到十分重要的作用，在本國亞系統(tǒng)內(nèi)部可以對上級部門反饋匯報，對外又可以形成與受援國職能部門決策層定期對話的機制，與受援國實施層直接協(xié)作，主導(dǎo)或共同制定受援國產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與推廣計劃。兩個亞系統(tǒng)實施層面之間雖然是協(xié)作關(guān)系為主導(dǎo)，但其中也有權(quán)力和利益關(guān)系的博弈。中方實施機構(gòu)實質(zhì)是我國政府采購?fù)茝V服務(wù)的單位，在援助國亞系統(tǒng)中屬于較低的、被動的階層，并未被賦予足夠的權(quán)利可以對推廣活動進行長期規(guī)劃，只有間接影響力。但是相對受援國亞系統(tǒng)，中方實施機構(gòu)是占據(jù)較為主動和有利的地位的，一般情況下可以與受援國農(nóng)業(yè)部部級、司局級官員直接磋商，甚至可以與受援國國家領(lǐng)導(dǎo)人直接聯(lián)絡(luò)溝通，參與制定受援國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃和推廣計劃，可以在受援國推廣人員的協(xié)助下根據(jù)技術(shù)特征相對自主地安排示范、生產(chǎn)、培訓(xùn)和農(nóng)戶指導(dǎo)等各項推廣業(yè)務(wù)。

第三，援助國亞系統(tǒng)通過實施層與受援國亞系統(tǒng)的目標(biāo)團體層直接建立服務(wù)與溝通互動的關(guān)系，在這一層次援助國實施層落地推廣可以直接和目標(biāo)團體互動，針對部分特殊的目標(biāo)團體施加影響力，從而影響上層的決策管理部門。

（三）推廣服務(wù)系統(tǒng)與目標(biāo)團體系統(tǒng)

援助國亞系統(tǒng)的實施層與受援國亞系統(tǒng)的推廣決策管理層和實施層共同組成了農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣框架模型的推廣服務(wù)系統(tǒng)，而受援國亞系統(tǒng)的目標(biāo)團體層則對應(yīng)著該模型的目標(biāo)團體系統(tǒng)。

推廣工作的核心是以中方專家與受援國政府官員與科技人員共同合作建立農(nóng)業(yè)技術(shù)示范基地，開展政策制定、生產(chǎn)示范、培訓(xùn)推廣、合作社管理、市場開拓、宣傳等活動，同時依托受援國政府已有的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)，依靠其在受援國全國的宏觀組織調(diào)控能力、一定的預(yù)算資金和推廣人員隊伍以及全國各地農(nóng)業(yè)站的硬件設(shè)施，為推廣實現(xiàn)重要的外部保障，有效地為目標(biāo)團體服務(wù)。目標(biāo)團體系統(tǒng)的成員包括受援國全國范圍內(nèi)的創(chuàng)業(yè)青年、農(nóng)民專業(yè)合作社、小微企業(yè)、社會慈善團體、各類市場銷售渠道、消費者群體等，以及特殊目標(biāo)對象如學(xué)校、監(jiān)獄、醫(yī)院及個別特殊個體。不同的受援國，其推廣服務(wù)系統(tǒng)和目標(biāo)團體系統(tǒng)的特征差異巨大，需進行具體分析了解以制定相應(yīng)策略。對于推廣服務(wù)系統(tǒng)，要求提高擴散效率，對于目標(biāo)團體系統(tǒng)，要求盡快發(fā)生推廣對象行為的改變。

（四）推廣組織類型

常見農(nóng)業(yè)推廣組織有行政型、科研型、教育型、企業(yè)型和自助型五種類型，具有各自核心特征、優(yōu)勢和劣勢，彼此互補，都會受到內(nèi)外部環(huán)境、發(fā)展戰(zhàn)略以及技術(shù)、規(guī)模和人員等因素的影響①高啟杰：《多元化農(nóng)業(yè)推廣組織發(fā)展研究》，《技術(shù)經(jīng)濟與管理研究》2010年第5期，第127-130頁。②王慧軍：《國外農(nóng)業(yè)推廣組織特色及借鑒意義研究》，《華北農(nóng)學(xué)報》2003年第1期，第9-13頁。。在不同的社會條件下，應(yīng)根據(jù)特定的推廣目標(biāo)和不同目標(biāo)群體的需要，建立與之相適應(yīng)的推廣機制和推廣組織。

農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系內(nèi)的推廣組織包含以上各種類型，只是國情不同，推廣組織的主要成員也有差異。從中方的推廣組織來看，實施援外項目的有企業(yè)、事業(yè)單位、科研單位和大學(xué)。受援國的推廣組織也多以政府部門為主，其他機構(gòu)為輔。以非洲為例，非洲的小農(nóng)和現(xiàn)有生產(chǎn)狀態(tài)的農(nóng)民需要的多是低成本技術(shù)，也不可能支付推廣費用，因此以公益性推廣服務(wù)為主要職能的行政型和教育型推廣組織是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系的核心。行政型推廣組織以受援國農(nóng)業(yè)部門為主、采用自上而下的方式進行推廣，覆蓋全國范圍。教育型推廣組織以受援國的高校為主體，兼具教學(xué)、科研與推廣三重角色，主要采用教育咨詢的方式，推廣對象多有一定教育背景，其推廣規(guī)模與受益面遠小于行政型推廣組織。在農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟發(fā)展比較充分的國家，科研型與企業(yè)型推廣組織是推廣體系重要的組成部分，一些情況下甚至能夠發(fā)揮比行政型與教育型推廣組織更重要的作用?？蒲行娃r(nóng)業(yè)推廣組織核心職能為技術(shù)研發(fā)，同時也進行推廣、教育與人才培養(yǎng)，技術(shù)保障力量更強，但也常出現(xiàn)重科研、輕推廣的現(xiàn)象。企業(yè)型農(nóng)業(yè)推廣組織以自身盈利為核心目標(biāo)，推廣內(nèi)容限于單項技術(shù)或產(chǎn)品，優(yōu)點是效率高、對市場變化敏感、利于產(chǎn)業(yè)化，但其公益性弱，在利益矛盾時易出現(xiàn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險予農(nóng)戶的情況。自助型農(nóng)業(yè)推廣組織是任何一個推廣體系都不可或缺的中堅力量，生產(chǎn)者自發(fā)的推廣是技術(shù)傳播應(yīng)用的最大推動力，一般以農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為代表，推廣對象是合作組織的成員及家庭，推廣內(nèi)容重在可操作性③丁振京：《我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技推廣模式及存在問題》，《農(nóng)業(yè)科技管理》2000年第5期，第31-34頁。④高啟杰：《中國農(nóng)業(yè)推廣組織體系建設(shè)研究》，《科學(xué)管理研究》2010年第1期，第107-111頁。。一個良好的農(nóng)業(yè)對外援助推廣體系，需要形成本土化的推廣組織和推廣模式，協(xié)調(diào)各主體，盡可能發(fā)揮當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)、農(nóng)戶與社會力量，形成合力，并引進后續(xù)推廣資金支持，鼓勵企業(yè)跟進開展投資合作，促進項目可持續(xù)發(fā)展。

（五）推廣體系效率的影響因素

對外援助推廣體系的效率受到推廣體系內(nèi)部和外部多重因素的影響。推廣體系內(nèi)部的影響因素有：援助國與受援國的權(quán)力與利益關(guān)系；推廣服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部雙方的協(xié)同合作關(guān)系；推廣實施層的擴散效率；受援國目標(biāo)團體的接受效率；推廣實施層與目標(biāo)團體層之間的服務(wù)、溝通互動效果等。特別提出的是，只有最大可能地激發(fā)當(dāng)?shù)貓F隊的動機，使受援國團隊不論是政府還是農(nóng)戶、企業(yè)，變“等、靠、要”為“我想做、我要做”，才有可能實現(xiàn)良好的推廣成效。

推廣工作效率還受到廣泛的政治、經(jīng)濟、科技、社會、文化環(huán)境等外部因素的影響。首先，援助國的政治經(jīng)濟因素具有重要的影響作用。中國“一帶一路”政策的實施，極大地激發(fā)了中資企業(yè)“走出去”和沿線國家與中國合作的積極性，許多沿線的傳統(tǒng)受援國紛紛要求加大援助和投資力量，對中國先進適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)的需求較大。其次，國際發(fā)展援助的競爭也是重要影響因素。隨著非洲成為全球最后的投資前線，各國都在加大對非洲的援助，因此，非洲國家在援助格局中擁有更多的話語權(quán)。第三，科技手段加快了推廣傳播的速度。智能手機、社交媒體和互聯(lián)網(wǎng)普及化帶來了推廣方式的變化，科技推廣人員與目標(biāo)農(nóng)戶的互動溝通更加快速高效，遠程技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)日益普遍。第四，受援國的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境是最為復(fù)雜的影響因素，從土地資源、未來的市場、人口資源等到受援國內(nèi)部的宗教矛盾、種族矛盾、政黨矛盾等都對推廣工作造成實質(zhì)性影響。第五，援助國與受援國之間的歷史友好關(guān)系也是一個關(guān)鍵因素。例如對傳統(tǒng)友好國家，兩個亞系統(tǒng)之間的合作關(guān)系較為穩(wěn)固，推廣項目容易實現(xiàn)長期性和延續(xù)性。

四、農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系的利益相關(guān)者分析

（一）利益相關(guān)者的分類

利益相關(guān)者理論是企業(yè)管理學(xué)的一個常用的理論，利益相關(guān)者指依賴于企業(yè)或組織以實現(xiàn)自我目標(biāo)的個人或群體，反過來，他們也是組織所依賴的個人或群體，他們與組織有一定利益關(guān)系，并相互影響⑤Gerry J，Kevan S.“Exploring Corporate Strategy”，5th ed.England：Pearson Education Limited，1999.。按照相關(guān)團體是否與組織存在著合同契約的關(guān)系，利益相關(guān)者可劃分為契約型和公眾型利益相關(guān)者兩個類型①Leighton D S R，Garven G.“Keeping Good Company：A Study of Corporate Governance in Five Countries by Jonathan Charkham”，Journal of International Business Studies，Vol.27，No.4，1996，pp.807-811.。根據(jù)利益相關(guān)者對組織產(chǎn)生的影響的方式還可分為直接和間接的利益相關(guān)者②郝云宏，錢晨：《企業(yè)利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)模式：綜述與研究》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2008年第9期，第81-84頁。。根據(jù)利益相關(guān)者對推廣的興趣程度或受益程度以及持有的權(quán)力大小的關(guān)系對其分類，利益相關(guān)者相對于推廣組織的關(guān)系可分為四個類型：A 類利益水平低，權(quán)力水平低；B 類利益水平高，權(quán)力水平低；C 類利益水平低，權(quán)力水平高；D類利益水平高，權(quán)力水平高。A 類屬于推廣組織可以為之付出最小努力的利益相關(guān)者，B 類屬于推廣組織需與其保持消息靈通獲得支持的利益相關(guān)者，C 類屬于推廣組織需確保其保持滿意的利益相關(guān)者；D 類屬于推廣組織的主要參與者③王喚明，江若塵：《利益相關(guān)者理論綜述研究》，《經(jīng)濟問題探索》2007年第4期，第11-14頁。。具體的利益相關(guān)者類型及權(quán)力、利益劃分見表1。

表1 農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助體系的利益相關(guān)者及其權(quán)力利益分析

(二）農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助項目利益相關(guān)者的權(quán)力利益分析

識別利益相關(guān)者群體，分析判斷每個群體的利益和重要性，是設(shè)計有效的推廣組織結(jié)構(gòu)、制定實施戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。滿足各利益群體的利益訴求，克服他們對推廣工作可能產(chǎn)生的消極作用，才能使推廣項目在受援國獲得廣泛支持。

國際援助競爭越來越激烈，每個受援國或者利益相關(guān)者都從自己立場和利益需求出發(fā)向各援助國提出利益訴求，利益相關(guān)者之間的利益沖突是永恒存在的。農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助項目必須確認利益相關(guān)者的優(yōu)先排序，從而采取科學(xué)合理的管理措施。如表1 所示，在推廣戰(zhàn)略制定和實施過程中，D 類利益相關(guān)者是考慮的重點，他們既有高度的權(quán)力又有高度的利益水平。C 類利益相關(guān)者總體是相對被動的，需要保持讓他們滿意，但事實上他們可能成為關(guān)系最難處理的一類，可能在某個特定階段因某些特定事件或特殊利益而對組織施加有力的影響，這種情況下，組織需要重新定位將他們轉(zhuǎn)化為D 類型。因為如果低估了他們的利益，一旦導(dǎo)致他們開始阻止推廣工作，推廣組織就會遭受到很大的阻力。例如，斐濟生物安全局對進口農(nóng)作物新品種極其嚴(yán)格，導(dǎo)致一些新品種如鷹嘴豆等無法順利在當(dāng)?shù)胤N植與推廣。類似地，需要正確地對待B 類利益相關(guān)者的需要，因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的業(yè)績和戰(zhàn)略與他們的利益密切相關(guān)，而他們并沒有太大的權(quán)力，可以通過保持信息交流來滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對利益關(guān)注的心理要求。如果做不到保持信息靈通，他們出于對自身利益的高度關(guān)注，可能會采取各種手段對組織施加影響，或者阻礙組織的戰(zhàn)略實施。甚至是A類的利益相關(guān)者也不能忽視，如在受援國還有其他國家對外援助的競爭對手可能會對項目推廣形成障礙。

五、討 論

農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助推廣體系是現(xiàn)實復(fù)雜系統(tǒng)的縮影，是切合實踐的一個綜合性理論分析框架，既來源于實踐又指導(dǎo)實踐。借助該體系可幫助決策管理人員理解農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的特性，輔助項目規(guī)劃設(shè)計與決策，提升整體決策水平；也幫助實施援助項目的技術(shù)人員了解對外援助的主要關(guān)系和特質(zhì)，梳理推廣工作面對的復(fù)雜利益權(quán)力關(guān)系的脈絡(luò)，全面解讀利益相關(guān)者，探討應(yīng)對策略，提高推廣效率；同時，也為我國農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助的深入研究提供一個援助與推廣交叉領(lǐng)域的新的視角。

我國決策管理部門和項目實施機構(gòu)可對以下四個方面給予關(guān)注。一是我國對外援助決策管理人員特別是駐外使館經(jīng)商處積極參與與受援國推廣部門和目標(biāo)農(nóng)戶的對話可起到推動作用：首先決策層人員多有外交或商貿(mào)經(jīng)濟領(lǐng)域背景，通過對話可加強自身對受援國農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)推廣特性的了解，加強頂層設(shè)計；其次，中方?jīng)Q策層的重視能讓中方團隊擁有更多的話語權(quán)，引導(dǎo)對方政府對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣給予支持，提升項目顯示度，擴大中方外交覆蓋面，把援助的投入轉(zhuǎn)化為國際話語權(quán)，實現(xiàn)戰(zhàn)略互惠。二是迫切需要培養(yǎng)高水平、專業(yè)化的農(nóng)業(yè)技術(shù)對外援助團隊。作為國家之間經(jīng)濟合作關(guān)系鏈條的一個重要環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)技術(shù)團隊?wèi)?yīng)主動與受援國推廣體系緊密合作，促進其提升能力，發(fā)揮橋梁作用，在多種利益關(guān)系交織的情況下廣泛爭取雙方利益相關(guān)者的支持，在國際競爭中為我國爭取更多的尊重和信任。中方專家團隊的技術(shù)水平、組織管理協(xié)調(diào)能力和國際化水平也是我國外交“軟實力”的具體體現(xiàn)。三是提升中方輔助管理層的作用。我國一向有“以省包國”的做法如援非醫(yī)療隊，也可應(yīng)用在農(nóng)業(yè)對外援助領(lǐng)域，每個省做自己的優(yōu)勢技術(shù)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推廣，形成特色和品牌，同時帶動企業(yè)“走出去”投資。四是農(nóng)業(yè)對外援助項目應(yīng)保持連續(xù)性，重視農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和應(yīng)用的長期性的特征，援助國與受援國雙方都需要為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣制定連續(xù)性的政策，同時也要落實資金和人員連續(xù)性的投入。