地方政府專項(xiàng)債政策變化中的商業(yè)銀行策略

張賀

摘要：自2015年預(yù)算法修訂實(shí)施以來，我國地方政府政府債券發(fā)行進(jìn)入常態(tài)化，地方政府債券作為地方政府合法的融資方式，已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)重要的資金來源及遏制地方政府隱形負(fù)債和穩(wěn)增長重要利器，承做或“包裝”專項(xiàng)債勢必成為銀政合作常態(tài)化工作。專項(xiàng)債的政策推陳出新，總體向好，文章注重梳理2019年以來專項(xiàng)債重大政策變化，從而提出商業(yè)銀行的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：地方政府;專項(xiàng)債;配套融資

專項(xiàng)債券自2017年試點(diǎn)發(fā)行至今，新增債券額度快速增長，2019年全國新增專項(xiàng)債券額度2.15萬億元，較2018年增加8000億元，額度分配上超過一般債，成為地方經(jīng)濟(jì)重要支柱。2019年以來，隨著針對專項(xiàng)債各種政策文件下發(fā)、中央及國務(wù)院會議關(guān)于穩(wěn)增長的會議召開，專項(xiàng)債的發(fā)行銷售渠道、功能定位、資金使用都有一些新變化，呈現(xiàn)出一些新特征。總體看來，專項(xiàng)債政策明朗，趨勢向好。

一、2019～2020年專項(xiàng)債發(fā)展的新特征

第一、新增地方專項(xiàng)債規(guī)模大幅提高。2019年1～8月，全國通過地方政府發(fā)行的債券達(dá)到39626億元。地方債券包括一般債券和專項(xiàng)債券，分別達(dá)16110億元、23516億元。其中專項(xiàng)債券占主要部分，發(fā)行比例達(dá)60%;依據(jù)債券的用途可以將發(fā)行債券劃分為三類：新增債券、置換債券和再融資債券，這三種債券中以新增債券為主，達(dá)28951億元，而后兩種債券合計(jì)達(dá)28951億元。其中新增債券又包括新增一般債券和新增專項(xiàng)債券，前者發(fā)行達(dá)8894億元、后者占發(fā)行總量的70%，高達(dá)20057億元。專項(xiàng)債的發(fā)行無論在整體地方政府債還是在新增債份額均超過半壁江上，而且還有上升趨勢，專項(xiàng)債的存量余額已突破9萬億。

第二、提前明確并下發(fā)部分債券的額度。2018年12月29日，第十三屆全國人大常務(wù)委員會第七次會議通過并明確規(guī)定：2019年3月月底是全國人大批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額的最后期限，在此之前，全國人大委托國務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增債券限額。2019年9月4日，國務(wù)院常務(wù)會議明確將按規(guī)定提前下達(dá)2020年專項(xiàng)債部分新增額度，帶動有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需。

第三、債券發(fā)行速度的加快，商業(yè)銀行柜臺業(yè)務(wù)火熱。在不包括國務(wù)院提前下達(dá)的地方政府新增限額的債券中，各地方政府與發(fā)債中介機(jī)構(gòu)合力推動也是今年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏加快另一重要原因。目前已有浙江、寧波、四川、陜西、山東、北京、海南、上海、廣東及廣西等19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市開展地方政府債柜臺業(yè)務(wù)。發(fā)行渠道的延伸至中小投資者，增加更多豐富的金融投資品，銷售受到投資者青睞。

二、2019年以來專項(xiàng)債重要政策梳理及解讀

（一）地方政府債商業(yè)銀行柜臺發(fā)售

2019年3月，我國財(cái)政部頒發(fā)了《關(guān)于開展通過商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行地方政府債券工作的通知》（財(cái)庫[2019]11號）。此通知中明確表示：地方政府可以在本管轄區(qū)域內(nèi)通過商業(yè)銀行柜臺市場公開發(fā)行債券。發(fā)行過程中，政府要秉承穩(wěn)步推進(jìn)、分步進(jìn)行的原則，由省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)管和執(zhí)行，分批次地由地方債券商業(yè)銀行柜臺直接經(jīng)辦發(fā)行業(yè)務(wù)。財(cái)政部應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前市場需求、債券期限和品種、項(xiàng)目收益、發(fā)行節(jié)律等特點(diǎn)，多方面給予有效的政策指導(dǎo)。地方政府借助商業(yè)銀行柜臺市場這個(gè)平臺，對專項(xiàng)債券加大發(fā)行力度，這一舉措將會使專項(xiàng)債券對穩(wěn)定投資、擴(kuò)大內(nèi)需、填補(bǔ)短板起到積極的促進(jìn)作用，增加了投資者對本地經(jīng)濟(jì)的信心，便于其更好的參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展活動。

過去地方政府債券發(fā)行主要通過兩個(gè)市場：全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場，眾多投資者中以投資銀行、券商、基金公司等機(jī)構(gòu)為主。本次文件中明確表示對商業(yè)銀行柜臺市場發(fā)行給予更多的自由空間，使個(gè)人及中小投資者也可以涉及地方政府債券市場一、二級市場，投資者可以直接在那里購買地方政府債券。與此同時(shí)，最新資管新規(guī)中明確打破了銀行理財(cái)產(chǎn)品的剛性兌付，使地方政府債券與其他國債產(chǎn)品相比下，成為既安全又收益高的優(yōu)勢產(chǎn)品，這勢必在不遠(yuǎn)的將來備受個(gè)人投資者的青睞。對于銀行而言，柜臺市場作為銀行間市場的延伸市場，柜臺債券的發(fā)展大力緩解了銀行投資地方債券流動性壓力。

（二）重大項(xiàng)目部分資本金發(fā)債籌集并實(shí)施配套融資

2019年6月，《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（以下簡稱“通知”）正式由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)。《通知》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了兩大要求，一是健全地方政府融資機(jī)制，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿;二是加強(qiáng)宏觀政策協(xié)調(diào)，保持市場流動性充裕，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)在合理期間。五大原則，一是堅(jiān)持疏堵結(jié)合，“開前門”和“關(guān)后門”相結(jié)合;二是堅(jiān)持協(xié)同配合，提效財(cái)政政策，實(shí)施政策組合拳;三是堅(jiān)持突出重點(diǎn)，集中支持重大在建工程項(xiàng)目和補(bǔ)短板并虧擴(kuò)大消費(fèi);四是堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防控，發(fā)債資金必須用于一定收益重大項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)按商業(yè)化原則審慎決策。五是堅(jiān)定穩(wěn)定預(yù)期，宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，主動預(yù)調(diào)微調(diào)?！锻ㄖ泛诵膬?nèi)容及解讀有以下幾個(gè)方面。

1.?加大政府投資，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力

從《通知》中的兩大要求和可以看出，以前文件提法基本是降杠桿，而《通知》提法“結(jié)構(gòu)性去杠桿，保持經(jīng)濟(jì)在合理期間”，說明經(jīng)濟(jì)增加仍然依靠投資，但現(xiàn)在或偏離預(yù)期，對政府性有一定收益的重大準(zhǔn)公益項(xiàng)目進(jìn)行開前門，提振經(jīng)濟(jì)。

2.?精準(zhǔn)聚焦“十三五”重大領(lǐng)域項(xiàng)目，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)

《通知》支持的項(xiàng)目為“一帶一路”、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)等所有涉及所有納入符合“十三五”規(guī)劃條件的重大核心項(xiàng)目建設(shè)。其中包括保障性安居工程——棚戶區(qū)的改造、幫扶異地扶貧搬遷者脫貧、防治自然災(zāi)害發(fā)生的系統(tǒng)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、健康教育、生態(tài)保護(hù)、鐵路公路及機(jī)場的養(yǎng)護(hù)、水利工程、天然氣、水電等公用事業(yè)、基本醫(yī)療、城鎮(zhèn)農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。說明隨著2020年我國全面脫貧進(jìn)入小康社會，我國發(fā)展重心或發(fā)生轉(zhuǎn)移，2020年后政策具有不確定性，所以實(shí)行債貸組合配套融資的項(xiàng)目只限于“十三五”期間的重大項(xiàng)目。

3.?鼓勵(lì)扶持發(fā)債資金作為重大項(xiàng)目資本金，實(shí)施配套融資

《通知》強(qiáng)調(diào)對于符合黨中央重大決議計(jì)劃安排、具有強(qiáng)大模范帶頭示范效果、由專項(xiàng)債券支持的重大項(xiàng)目，主要包括國家重點(diǎn)扶持的鐵路、高速公路、地鐵、輕軌、供電、供氣等項(xiàng)目，當(dāng)這些項(xiàng)目的收益高于專項(xiàng)債券本息，則允許在結(jié)余后的專項(xiàng)收入具備融資條件的情況下，允許將部分專項(xiàng)債券按照一定比例的提留，作為項(xiàng)目資本金，但其資本不能高于項(xiàng)目收益的實(shí)際水平，這樣可以避免過度融資。說明重大項(xiàng)目資本金中除了自籌資金、補(bǔ)助資金還可以來源于專項(xiàng)債發(fā)債資金，這樣專項(xiàng)債發(fā)債資金在撬動其他融資方面效率更大，杠桿更高。比如一個(gè)地高網(wǎng)項(xiàng)目，云南省每公里補(bǔ)助2000萬，總額近似于總投20%，資本金比例要求一般30%，相當(dāng)于剩下10%資本金缺口發(fā)債撬動整個(gè)項(xiàng)目。

4.?提高債券定價(jià)逐步走向市場化，防止行政干預(yù)

《通知》著重指出堅(jiān)持將地方政府債券走向市場化，避免行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，嚴(yán)厲制止使用變相手段進(jìn)行行政干預(yù)，例如通過財(cái)政存款和國庫現(xiàn)金管理操作等方式，從而干涉?zhèn)l(fā)行定價(jià)的行為。這樣便于通過債券發(fā)行利率來比較地區(qū)差異和項(xiàng)目差異。嚴(yán)厲禁止各級地方政府及其相關(guān)部門利用金融機(jī)構(gòu)排名、存放財(cái)政專項(xiàng)資金、制定銀行信貸任務(wù)等方式，有形或無形地向金融機(jī)構(gòu)施壓。說明專項(xiàng)債二級市場交易不活躍，金融機(jī)構(gòu)并非是理性投資，在地方財(cái)政施壓下，投資到期收益率水平明顯低于市場定價(jià)，將導(dǎo)致投資翌日即虧損，同時(shí)表明了中央也意識到現(xiàn)行專項(xiàng)債定價(jià)機(jī)制存在問題及時(shí)糾偏不利于市場的行為。

5.?提高長期債券比例，加快債券發(fā)行使用進(jìn)度

《通知》要求專項(xiàng)債券期限原則上要同與項(xiàng)目期限相適應(yīng)，推崇發(fā)行期限達(dá)十年以上的長期專項(xiàng)債券，這樣可以更有利于項(xiàng)目期限與資金需求達(dá)到匹配。將專項(xiàng)債券和市場化融資相結(jié)合的項(xiàng)目，必須保證兩者與項(xiàng)目期限的一致。地方政府要根據(jù)提前下達(dá)的部分新增專項(xiàng)債務(wù)限額，力爭當(dāng)年9月底前發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。首先，表明中央意識到了為迎合金融機(jī)構(gòu)流動性偏好，前期發(fā)行的中短期的債券可能帶來期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)，逐步通過貨幣政策傳導(dǎo)工具將資金配置到長期債券。其次，倘若像2018年年底密集發(fā)債，資金根本無法落實(shí)到項(xiàng)目，對當(dāng)年固定資產(chǎn)的形成及經(jīng)濟(jì)增長拉動貢獻(xiàn)較弱。

（三）提前下達(dá)新增專債額度的“三要求”和“四禁止”

2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會議確定了加快地方政府專項(xiàng)債發(fā)行使用措施，帶動有效投資支持補(bǔ)短板擴(kuò)內(nèi)需。明確將按規(guī)定提前下達(dá)明年專項(xiàng)債部分新增額度。同時(shí)設(shè)定了三項(xiàng)要求和四個(gè)禁止。三項(xiàng)要求，一是新增額度重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施5大領(lǐng)域。二是單一省份專項(xiàng)債規(guī)模的20%可用于項(xiàng)目資本金。三是加強(qiáng)項(xiàng)目管理，防止出現(xiàn)“半拉子”工程，傾斜已完善前期相關(guān)手續(xù)、資金的項(xiàng)目，針對發(fā)行運(yùn)行良好及具備今冬明春能夠順利施工的地區(qū)擇優(yōu)考慮。四禁止，分別是土地資源的儲存;涉及房地產(chǎn)相關(guān)事務(wù);債務(wù)置換;營利性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

本次國務(wù)院常務(wù)會議召開，說明了交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施這5大領(lǐng)域?yàn)檎顿Y重點(diǎn);其次，在符合這5大領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目，專項(xiàng)債才能作為資本金;最后，土地資源的儲存;涉及房地產(chǎn)相關(guān)事務(wù);債務(wù)置換;營利性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目4個(gè)領(lǐng)域禁止進(jìn)入，2020年后涉及房地產(chǎn)領(lǐng)域的棚改和土儲債的發(fā)行規(guī)?；?qū)⒅鸩綁嚎s，真正將發(fā)債資金落到實(shí)體。

三、商業(yè)銀行針對近期專項(xiàng)債政策變化的應(yīng)對策略

（一）時(shí)刻準(zhǔn)備地方專項(xiàng)債柜臺銷售，提前謀劃布局

專項(xiàng)債將從銀行單一的承銷模式，逐步形成銀行投資、同業(yè)分銷、柜臺銷售三維一體的公私聯(lián)動集群，對公層面有同業(yè)客戶、事業(yè)法人客戶、企業(yè)法人客戶，對私則面向所有零售客戶。目前已有浙江、寧波、四川、陜西、山東、北京、海南、上海、廣東及廣西等10個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市開展地方政府債柜臺業(yè)務(wù)，但地方政府債柜臺業(yè)務(wù)發(fā)展勢不可擋。建議未開展地方債柜臺業(yè)務(wù)所在地商業(yè)銀行赴兄弟行考察學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和業(yè)務(wù)同時(shí)將地方政府債柜臺業(yè)務(wù)一并納入，從行內(nèi)流程、到社會宣傳，再到啟動銷售完整學(xué)習(xí)，提前謀劃，力爭在當(dāng)?shù)氐胤秸畟衽_業(yè)務(wù)落地時(shí)獲得最大的份額。

（二）精準(zhǔn)聚焦重大項(xiàng)目領(lǐng)域，推動債貸組合配套融資

國務(wù)院提前下發(fā)2020年專項(xiàng)債額度中20%可以用于重大項(xiàng)目資本金，意味著各商業(yè)銀行新一年度包裝項(xiàng)目中具有一定的比例適合債貸組合。建議各商業(yè)銀行為成為承做包裝專項(xiàng)債的一手項(xiàng)目資料進(jìn)行篩選，重點(diǎn)聚焦國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目。積極開展攻關(guān)營銷，將有意向債貸組合配套融資項(xiàng)目納入重點(diǎn)營銷項(xiàng)目庫。

（三）融智地方政府規(guī)范融資，助力專債包裝發(fā)行

地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模會隨經(jīng)濟(jì)增長而不斷加大，未來地方政府融資渠道將逐步收斂于地方政府債，銀行的任務(wù)就是利用自身的信息優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢幫助政府規(guī)范融資。新一年度專債項(xiàng)目的包裝、評審已經(jīng)提前開始，各州市也在緊鑼密鼓的開始新增項(xiàng)目的包裝。建議各商業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)在配合州（市）及以下政府包裝專債過程中，把項(xiàng)目包裝重點(diǎn)覆蓋到與民生相關(guān)的5大領(lǐng)域：第一、鐵路、公路、輕軌、地鐵、城市泊車等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域;第二、城鄉(xiāng)電力網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、城市用水管路、天然氣管路和儲備設(shè)施等能源領(lǐng)域;第三、水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)林業(yè)、城鎮(zhèn)排污處理等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域;第四、醫(yī)療、養(yǎng)老、育兒、教育等民生服務(wù)領(lǐng)域;第五、物流、供氣、供電、通訊、綠化等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。引導(dǎo)各級政府逐步收縮涉及房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域的土儲、棚改等依靠土地出讓作為還款來源的項(xiàng)目，避開可完全商業(yè)化運(yùn)作項(xiàng)目，協(xié)調(diào)會所、律所及時(shí)進(jìn)場配合政府完成發(fā)債任務(wù)。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行云南省分行）