“搬城”未“入城”：易地扶貧搬遷過渡期的基層治理關切

向勇　廖秋陽

一、相關背景

自2013年習近平總書記在湖南湘西考察時提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示以來，扶貧工作在形式上、具體要求上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。如何整合扶貧資源，確保扶貧到村到戶，促進貧困地區(qū)脫貧，實現(xiàn)全面小康，成為社會各界共同關心的話題。而易地扶貧搬遷，不僅是精準扶貧工作中的一個分支，更是其中的關鍵一環(huán)。為深入貫徹落實黨中央、國務院有關決策部署，中央財政2019年8月還專門下?lián)?00億元支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快推進新型城鎮(zhèn)化。

看到這項政策帶來的成果成效的同時，我們更加應該去思考這一項政策在各地實施背后的行為邏輯。基于此，筆者與團隊成員來到了湖南省江華縣某鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)正值扶貧的過渡期。即易地搬遷工程已經(jīng)開始，且村民們基本上搬出深山，但是在安置點的建設、居民日常生活的基本保障，尤其是過渡期搬遷社區(qū)的基層治理方面，依舊是搬遷工作的一大痛點和難點。而從基層治理關切背后，可以看到在這樣多村合并之后的大社區(qū)，文化的沿襲和群團組織的鄉(xiāng)緣關系，對農(nóng)業(yè)戶口的偏愛，并不是一朝一夕就能夠融合解決的。而搬遷各村在過渡期如何通過有效的對話與互動達到融合，也是不得不去考慮的一個方面。

二、問題與解讀

（一）基層黨建缺位

習近平同志指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層”。基層黨組織黨建工作關乎國家長治久安。在江華縣某鎮(zhèn)調(diào)研時，我們發(fā)現(xiàn)基層村黨建工作的缺位問題十分突出。不僅僅是集中在基層村支委黨員年齡結構偏大，履行基層事務處置不力。還在于基層村黨組織陣地建設規(guī)范化、學習制度化以及組織生活化等日常黨建工作未進入正常軌道，致使相關村的易地搬遷扶貧工作沒有形成應有的組織合力。

1.?搬遷村及過渡期安置社區(qū)黨建面臨新的挑戰(zhàn)

易地搬遷扶貧帶動了一定數(shù)量的貧困人口遷移，搬遷村及過渡期安置社區(qū)黨建工作同時面臨黨員流動加劇、基層組織結構分化等問題，過渡期安置社區(qū)黨建工作還面臨社區(qū)居民構成復雜、黨群關系弱化等亟待解決的突出問題。政府公共扶貧資金一般是撥付給原搬遷村，導致流動的非戶籍黨員有著屬地、社區(qū)“兩頭跑”的困境，搬遷群眾很難享受到均等化的公共服務。搬遷黨員群眾服務管理難的問題，進而造成安置社區(qū)黨建和社區(qū)融合難度加大。

2.?社區(qū)黨建不容自治治理替代

易地搬遷扶貧過渡期，不論是遷移黨員還是普通群眾，管理歸屬上都是處于“人分屬地不分”或者“人離戶籍不離”的尷尬境地?！皟蛇吪堋睒O易造成“兩不管”，扶貧安置區(qū)黨建“空心”就極易造成社區(qū)管理工作被流動的群眾自治治理替代。易地搬遷扶貧社區(qū)黨建亟待整合這些非社區(qū)戶籍的流動黨員，積極發(fā)揮基層黨組織應有之積極引領作用。在安置社區(qū)黨組織領導下，建立健全黨群公共服務機構、設施，成為過渡期基層治理的有利抓手。

3.?安置社區(qū)黨建與原搬遷村黨建存在隔閡

易地扶貧搬遷安置社區(qū)黨建與原搬遷村黨建不應該割裂開來，各自關起門來搞。要加強安置社區(qū)黨建聯(lián)系原搬遷村黨組織的主動性，抓好黨建引領作用，推動補齊社區(qū)黨建在居民糾紛調(diào)解、原屬地產(chǎn)權劃分、公益服務供給上的短板，便利搬遷群眾生活。而原搬遷村一定要克服一搬了之、萬事大吉的思想，積極協(xié)助搬遷群眾即要搬得出，又要搬得安心、放心，共同促進安置社區(qū)融合發(fā)展。

（二）社會關系重構

易地扶貧搬遷過渡期村民面臨的另一個重大問題是社會關系的重構。江華縣某鎮(zhèn)易地搬遷貧困戶因公益林多而耕地面積少，務農(nóng)條件差，大多年輕人外出務工，留守的老人普遍在60歲以上，安置社區(qū)人力資源的整合勢在必行。

1.?易地搬遷扶貧社區(qū)整體上屬于嵌入式的分散安置，即指插空安置到不同樓棟

易地搬遷扶貧給老百姓帶來的不僅僅是土地空間上的轉(zhuǎn)移，還有伴隨的社會關系變化、重構，給構建穩(wěn)定的新型鄰里關系造成挑戰(zhàn)。一方面是因為生活習俗的不同，另一方面還有性格觀念上的差異。城鎮(zhèn)社區(qū)化的互動交友、社會參與、居住環(huán)境和傳統(tǒng)的原搬遷農(nóng)村還是有很大差異，搬遷社區(qū)治理要注意從實際出發(fā)，抓住主要矛盾，解決突出矛盾。要使得搬遷群眾生產(chǎn)條件得以改善的同時，搬遷社區(qū)的社會關系環(huán)境也有所提高。

2.?搬遷村民長期習慣的熟人網(wǎng)絡及自我價值觀受到?jīng)_擊

遠離以前的熟人網(wǎng)絡讓大部分群眾一時難以適應，嚴重影響搬遷移民的生活品質(zhì)。易地搬遷扶貧群眾的貧困成因多、觀念稟賦和受困程度不一的復雜性決定了安置社區(qū)的融合難度大，簡單粗暴的限令式社區(qū)整合可能會給今后的管理埋下隱患，需要完成搬遷后的安置社區(qū)找到一條新的融合治理之策。他鄉(xiāng)即是吾鄉(xiāng)，要將易地搬遷扶貧工作重點由“趕進度”向“提質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。

（三）管理適應異化

異地搬遷的很多群眾仍然抱著舊有觀念不放，根本就未想過新的社區(qū)治理制度的事情，這就是管理學中的異化現(xiàn)象。也即這些被自我觀念下的固定制度嚴重異化的人們，是很難適應一個新型社區(qū)環(huán)境的。易地搬遷扶貧安置社區(qū)的自治管理對過渡期基層穩(wěn)定、發(fā)展具有至關重要的作用。但現(xiàn)有易地搬遷安置社區(qū)自治管理存在以下問題。

1.?搬遷社區(qū)基本自治組織架構不全

根據(jù)查閱文獻資料可知，易地搬遷扶貧安置社區(qū)的管理一般是由物業(yè)公司等新型商業(yè)組織承擔?？珊鲜〗A縣某鎮(zhèn)作為民族自治地區(qū)多年，落后的經(jīng)濟條件、治理理念顯然不適合立即引入先進城市的管理模式。對搬遷安置社區(qū)的迫切自治需求，只能結合地方實際，探求適合遷移居民的有效方式和組織。

2.?搬遷社區(qū)自治探索內(nèi)生動力不足

當?shù)赜写竺娣e的益林，耕作條件差，且產(chǎn)業(yè)扶貧項目的收入對于事業(yè)黃金期的青年來說，不足以支撐家庭的日常開銷，導致留守當?shù)氐娜丝诶淆g化嚴重。況且，當?shù)鼗鶎哟逦细刹康乃季S停滯于只要“無人鬧事”、“不出事”的層面，對社區(qū)基層管理工作傾入精力不夠。因此搬遷社區(qū)基層自治應充分調(diào)動基層黨員干部、群眾的智慧與活力，讓他們?yōu)樯鐓^(qū)自治建設貢獻力量。同時可以對留守的青壯年提供職位優(yōu)待，以吸引更多的年輕人留下。

（四）政策執(zhí)行偏差

精準扶貧其中包含因村派人精準，因村派人精準就是縣鎮(zhèn)政府指選派駐村專干。縣鎮(zhèn)駐村干部以前管數(shù)村專項事務，自從黨中央提出精準扶貧這一理念，且在實踐過程中發(fā)現(xiàn)諸多問題后，江華縣某鎮(zhèn)的駐村干部職能便發(fā)生巨大的變化。縣鎮(zhèn)政府指派駐村干部的職能任務定位為：建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。也就是說，他們現(xiàn)在工作內(nèi)容幾乎“一村包干”。

1.?易地搬遷扶貧政策宣傳不到位

縣鎮(zhèn)政府的政策能否及時傳達下去，派駐的駐村專干是關鍵。一名駐村專干的精力往往不夠，尤其在涉及群眾切身利益的易地搬遷扶貧工作上，可以說牽扯的方面頗多，所花費的精力也是巨大，一人往往無法把政府的易地搬遷扶貧政策單項領域跟老百姓解釋清楚。例如負責數(shù)村的城建專干跟數(shù)村百姓談異地搬遷扶貧建設資金，就會遇到村情和個人情況的不同。

2.?易地搬遷糾紛處置不及時

鄉(xiāng)村振興扶貧工作可以說是一個全局性工作，管數(shù)村專項事務可以說要把握了解數(shù)村的鄉(xiāng)風民情。但我們知道縣鎮(zhèn)政府選派的駐村專干，除了原單位的基本事務外，根本無法勝任數(shù)村的易地搬遷糾紛處置工作。這就易造成易地搬遷糾紛處置工作不及時、摸底情況不透徹，最后造成易地搬遷扶貧工作效率不夠高。

（五）基礎建設掣肘

易地搬遷扶貧過渡期的安置區(qū)基礎設施建設缺位，不僅僅體現(xiàn)在硬件基礎保障的水、電、氣以及垃圾管理上，還包括搬遷群眾的日常精神文化軟件需求上。易地搬遷扶貧安置社區(qū)教育、醫(yī)療、文化建設是穩(wěn)住“易地搬遷扶貧”的關鍵。

1.?原搬遷產(chǎn)權住宅居住條件簡陋、危險

部分群眾居住在土坯房或木房，年代久遠，不少結構或傾斜或倒塌，對部分不愿在搬遷安置區(qū)居住的年老群眾的生命財產(chǎn)造成嚴重威脅，存在重大安全隱患，原搬遷產(chǎn)權宅基地改造刻不容緩。

2.?安置區(qū)教育、醫(yī)療保障缺失

交通的不方便會引發(fā)一系列難以解決的矛盾。在江華縣某鎮(zhèn)易地搬遷扶貧安置點涉及的基層村中，距離周邊學校腳程數(shù)小時便有70%以上，造成孩子上學困難。安置區(qū)的求助救援體系建設匹配缺失，也會影響搬遷群眾的幸福感指數(shù)。

3.?搬遷社區(qū)文化建設薄弱

通過組建娛樂團體、開展精神文化活動、建好休憩園地等滿足異質(zhì)搬遷群體的精神文化需求。成立婦女生產(chǎn)技能培訓班，進行務工補貼家用，培育養(yǎng)老、婦女互助組織，才能滿足易地搬遷扶貧人員的日常服務需要。

三、思路與對策

（一）強化黨建—后盾單位扶貧工作連接黨建，建強固本提升組織力

1.?落實“三會一課”，增強后盾單位黨建意識

扶貧的關鍵是“扶智”，要想真脫貧，思想意識很重要。針對后盾單位的工作重心僅停留在扶貧工作上的問題，同時基于更好讓居民們享受均等化的政府公共服務、社會公益服務和自我服務的理念，這要求后盾單位派駐扶貧工作隊需加強對基層村的黨組織建設和監(jiān)督作用?？梢酝ㄟ^定期開展支部黨員大會、支委會、黨小組會，以及定期組織后盾單位派駐黨員上好黨課的形式，討論黨組織的工作，提升基層村黨員干部群眾的自身素質(zhì)、服務意識，以期更好的服務于基層扶貧工作。

2.?引進黨員精英，連接黨建與扶貧

“第一書記”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導和指導下，依靠村黨組織、帶領村“兩委”成員開展工作，主要職責任務是幫助建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平。而駐村扶貧工作隊的隊長兼任“第一書記”，有利于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導和指導下，緊緊依靠村黨組織，帶領村委成員和駐村工作隊隊員展開易地搬遷扶貧工作。發(fā)揮黨員的先鋒作用，還可以引進外出打工青年黨員。例如，江華縣某鎮(zhèn)鼓勵村內(nèi)的青年黨員積極擔任村干部，同時提供任三年村干部，便根據(jù)績效，考試成為公務員、納入行政編制的機會。

（二）群聚效應—搬遷理事會集約化統(tǒng)籌，聚焦融合提升協(xié)同力

1.?“多辦一活”，集約一體化辦公

目前通過易地搬遷，往往會涉及到多村合并的問題，那么多村合并之后，多個領導班子誰說了算？針對多村合并，理事會組織架構不健全這個問題，提出成立一個搬遷理事會，進行集約化管理的治理措施。即由每村推出的一名代表組成理事會，各村的成員代表可以通過理事會深入了解其他村的背景現(xiàn)狀、產(chǎn)生的問題，針對性地提出解決方案。同時，資金等方面的管理也會統(tǒng)一歸入理事會工作范圍內(nèi)?！岸噢k”是指有多少個村則設置多少個村辦公室，在真正達到村融合之前由每個村的辦公室對各村的事務進行管理，并在此過程中逐漸向“一個辦公室”進行過渡和轉(zhuǎn)化;而“一活”則是指設立一個共同的活動室，供各村使用，這樣有利于加強各村之間的交流，為之后各村的融合奠定基礎。

2.?搭建橋梁，反映各村村民心聲

針對搬遷社區(qū)自治探索內(nèi)生動力不足的問題，可以通過成立搬遷理事會，作為村民和干部之間聯(lián)系溝通的橋梁，一方面，通過搬遷理事會，村干部可以將有關村內(nèi)的政策下放，讓村民理解;另一方面，村民有什么意見和建議，也能夠通過專人轉(zhuǎn)述理事會，然后理事會進行討論，以便及時的反饋居民，解決問題。而村民在向搬遷理事會反映問題的同時，也提高了自身的自治能力，增強了搬遷社區(qū)的內(nèi)生動力。還可以在此基礎上針對各村居民的文娛喜好，討論組織開展相對應的、各村村民喜聞樂見的文娛活動。在多樣化的文娛活動中，加強不同村落之間的村民的聯(lián)系與對話，有利于及時處置矛盾，加強村落之間的融合。

（三）分類適應—安置區(qū)樓長制自治管理，分類施策提升凝聚力

1.?自治協(xié)商推選樓長，促進居民心理適應

費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提出“禮俗社會”和“法理社會”的概念，“禮俗”和“法理”是指維護某個社會秩序所用到的力量，和其所依據(jù)的規(guī)范的性質(zhì)。農(nóng)村則屬于“禮俗社會”的范疇，即依靠“禮治”對社會進行管理。?“禮治的可能必須以傳統(tǒng)可以有效地應付生活問題為前提。鄉(xiāng)土社會滿足了這前提，因之它的秩序可以用禮來維持”。故而在易地搬遷之后的安置點，對于每一棟樓設立單獨的“樓長”，它的產(chǎn)生則依據(jù)“禮俗社會”中的“禮”的性質(zhì)—傳統(tǒng)、鄉(xiāng)緣等進行推選，選擇德高望重的耆老或能得到大家信賴的精英進行擔任。通過這種治理方式，不僅能夠提升居民自我管理的能力，同時也能夠促進搬遷居民的心理適應。

2.?搭建干群聯(lián)系橋梁，促進居民政策適應

樓長作為每一棟樓的管理者和服務者，除了要履行關注樓棟居民的生活的職能之外，還要認真向所管理的樓棟的居民宣傳村內(nèi)的工作路線、方針、政策，讓村內(nèi)的大事深入到每一個村民的心中，落實到每一個村民的行動上。同時，樓長除了宣傳村內(nèi)的政策、工作之外，也應通過收集村民的意見，及時的向村委等有關部門反映情況。例如督促村民落實環(huán)境衛(wèi)生工作，并積極倡導村民不亂倒垃圾、亂扔雜物、亂堆亂蓋等，保持居民生活環(huán)境的整潔干凈，構建干凈、美麗、宜人的搬遷安置社區(qū)環(huán)境。

（四）政策調(diào)差—縣鎮(zhèn)駐村幫扶模式由扁平式向垂直式轉(zhuǎn)換，夯實服務提升執(zhí)行力

1?.統(tǒng)籌單村，一針見血解決問題

在結構功能主義中，帕森斯提出AGIL的功能分析模型，他將行動系統(tǒng)分成了四個子系統(tǒng)，系統(tǒng)之間相互依存、相互影響，他們各自執(zhí)行不同的功能，以共同維持整個系統(tǒng)的運行。在該鎮(zhèn)的垂直式管理中，則著重體現(xiàn)了帕森斯理論中系統(tǒng)的整合功能。在過去，該鎮(zhèn)的駐村干部只管計生，并且是統(tǒng)籌各村的計生問題;但自從黨提出精準扶貧這一理念之后，該鎮(zhèn)的駐村干部的職能便發(fā)生了重大變化，他們現(xiàn)在工作內(nèi)容幾乎“包干”。在這樣的管理方式之下，一方面，資源得到的有效的整合;另一方面，對于該鎮(zhèn)各村的扶貧工作也具有了針對性，一村由一人負責，不僅加深了負責人對村落各項事務以及村落特殊性的了解程度，還能夠統(tǒng)籌村落各方資源，直擊村落管理中的關鍵點。

2.?進行有關的業(yè)務能力培訓，提升業(yè)務核心技能

為了提升駐村干部的管理水平，增加駐村干部對自己所負責的村落的了解程度，下放到鎮(zhèn)進行扶貧工作的干部都需要進行一段時間的培訓，包括對于自己負責的村落的各項基本信息的了解、對扶貧工作開展階段進行梳理等。這樣做有利于提升下放的駐村干部的業(yè)務能力，進行政策執(zhí)行調(diào)差，更好的服務基層工作。

（五）補齊短板—完善安置區(qū)基本公共服務供給，加強探索提升創(chuàng)造力

1.?開設公益性工薪崗位，幫助解決就業(yè)問題

針對當前合并村落最終要走向統(tǒng)一性的社區(qū)，如何提升村民的認同感、得到村民支持是首先要考慮的問題，而要想得到村民們的支持，務必要解決村民的生計問題。提出類似于古代“以工代賑”的聘任公益性工薪崗位的基層管理措施，即村委會對安置區(qū)的公共設施維護、保安、保潔、保綠、停車場看管等崗位進行人員的聘任，由他們對居住區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境等情況進行統(tǒng)一打理。這樣一來，一方面能夠提供就業(yè)崗位，保障居民的生存需要，同時保證了村民自治;另外一方面，也有利于對安置區(qū)的資源進行有效的整合，對于其向現(xiàn)代社會的演變奠定基礎。

2.?完善社區(qū)幫扶救助體系，設立安全閥制度

安全閥制度是由科塞提出的一種社會安全機制。如果敵對情緒能夠通過適當?shù)耐緩降靡园l(fā)泄，就不會導致沖突，就有利于社會結構的維持。在搬遷的居民中，大部分都是來自于生存條件匱乏的地區(qū)，因此往往存在著自己異質(zhì)性的需求。成立社會救助、糾紛調(diào)解等能夠為村民提供幫助的志愿性救助設施，從某方面來說能夠緩解村民情緒，提供及時的幫助。這有利于扶貧工作的進一步開展和有序進行。

3.?成立“一站式”辦公室，協(xié)同各村走向現(xiàn)代社區(qū)

在易地搬遷中，往往還涉及到戶口的問題。如何解決原籍現(xiàn)籍村民辦事“兩頭跑”的難題，還需要基層管理單位進行統(tǒng)籌?？梢猿闪I(yè)務集中辦理的辦公室，在過渡期尚未解決戶口問題時，通過“一站式”的服務，就能夠在一個地方將相關的業(yè)務辦理好，就能夠減輕村民對于“搬城”的不適應感，從而加強村民們的“入城”意識。這樣有利于促進村之間的融合，最終推動安置點向現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的進程。

四、結語

基層治理是一項非常復雜的工程，涉及社會生活的方方面面，核心問題是如何構建社會治理體系的問題。當然，這也是一個隨著社會進步，呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展的問題。在這一個問題上，并沒有現(xiàn)成的完善理論可供借鑒。因此，有關我國的基層治理問題，始終是任重而道遠。

（作者單位：向勇，中南大學自動化學院;廖秋陽，中南大學公共管理學院）