法國環(huán)境稅雙重功能及對(duì)我國的啟示

陳虹

摘要：法國等歐美國家的環(huán)境稅實(shí)施已久，并圍繞“雙重紅利”理論對(duì)環(huán)境稅的功能設(shè)計(jì)展開討論，我國環(huán)境稅在發(fā)展過程中則產(chǎn)生出環(huán)境規(guī)制與財(cái)政收入功能的“一元論”與“二元論”之爭。隨著歐美等發(fā)達(dá)國家環(huán)境稅法律制度的建立和完善，其環(huán)境稅實(shí)施及功能實(shí)現(xiàn)狀況較好地詮釋出環(huán)境稅“收入——規(guī)制”雙重功能在發(fā)展過程中相輔相成的關(guān)系。而借鑒法國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國的實(shí)際情況，堅(jiān)持規(guī)制功能為主，收入功能為輔的二元結(jié)構(gòu)應(yīng)為我國目前的正確選擇。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅 功能 環(huán)境規(guī)制 財(cái)政收入

一、問題緣起：環(huán)境稅功能定位之爭

面對(duì)污染超標(biāo)、資源浪費(fèi)等日益嚴(yán)重的生態(tài)問題，法律手段與行政手段在“既要限制污染排放同時(shí)又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”方面存在局限性，因而許多國家紛紛采用環(huán)境稅這一經(jīng)濟(jì)手段來改善生態(tài)。2018年開始實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》（以下簡稱《環(huán)境稅法》）使我國的成功進(jìn)入排污費(fèi)改環(huán)境稅的新階段，立法過程中及立法之后，學(xué)界對(duì)環(huán)境稅的“功能定位”一直存有爭議。其實(shí)早在立法前，學(xué)界就對(duì)環(huán)境稅的功能定位展開爭論，主要在于環(huán)境規(guī)制與財(cái)政收入兩大功能的“二元論”與“一元論”之爭。環(huán)境稅在規(guī)制環(huán)境污染方面的功能毋庸置疑，因而“二元論”與“一元論”的主要區(qū)別在于環(huán)境稅收入功能的去留。主張環(huán)境稅具有規(guī)制收入雙重功能的主要理論依據(jù)系“雙重紅利”理論，該理論的正式提出可追溯到20世紀(jì)90年代皮爾斯以碳稅為例對(duì)環(huán)境稅“雙重紅利”的闡述分析，他認(rèn)為以碳稅為代表的環(huán)境稅具有明顯的“雙重紅利”，即減少碳排放和增加財(cái)政收入。

我國也有部分學(xué)者支持環(huán)境稅“規(guī)制—收入”雙重功能，如陳豹、陳會(huì)強(qiáng)等（2013）在對(duì)丹麥的研究中發(fā)現(xiàn)實(shí)施環(huán)境稅改革不僅減少了二氧化碳排放量也使得丹麥的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長了50%左右，實(shí)現(xiàn)了“減排和經(jīng)濟(jì)繁榮并存”。[1]何錦前（2016）指出“零稅收論”的種種問題，強(qiáng)調(diào)環(huán)境稅收入功能的意義，認(rèn)為環(huán)境稅應(yīng)具有規(guī)制—收入的二元結(jié)構(gòu)。[2]當(dāng)然也有學(xué)者懷疑甚至否定了環(huán)境稅的收入功能，胡紹雨（2012）就以我國準(zhǔn)環(huán)境稅對(duì)環(huán)境質(zhì)量影響相關(guān)性進(jìn)行實(shí)證分析，得出導(dǎo)致環(huán)境污染的重要原因是經(jīng)濟(jì)增長，且環(huán)境稅對(duì)于促進(jìn)就業(yè)、增加財(cái)政收入的效果并不顯著。[3]熊偉（2014）主張“環(huán)境稅收入越少，環(huán)境保護(hù)的效果越好”，他認(rèn)為環(huán)境稅不可能以收入為目的。[4]我國《環(huán)境稅法》實(shí)施僅有兩年，而包括法國在內(nèi)的歐美國家的環(huán)境稅實(shí)施已久，想要理清環(huán)境稅規(guī)制與收入功能二者的關(guān)系，仍需跳出中國語境，本文試以法國環(huán)境稅其雙重功能發(fā)展為例，結(jié)合其豐富的環(huán)境稅實(shí)踐與功能實(shí)現(xiàn)狀況為我國環(huán)境稅“收入—規(guī)制”功能的定位提供思路。

二、關(guān)系驗(yàn)證：收入—規(guī)制雙重功能之體現(xiàn)

（一）法國環(huán)境稅規(guī)制功能

毋庸置疑，環(huán)境規(guī)制功能視為環(huán)境稅的主要功能。但是，環(huán)境規(guī)制功能的發(fā)揮不能僅憑一個(gè)“響亮亮”的口號(hào)。通過梳理法國環(huán)境稅的發(fā)展?fàn)顩r，能夠發(fā)現(xiàn)規(guī)制功能在環(huán)境稅的各課稅要素中表現(xiàn)明顯。

首先，在環(huán)境稅征收范圍方面。法國環(huán)境稅的征稅范圍在不斷擴(kuò)展，由最初水污染稅再到近十年熱議的碳稅，發(fā)展至今更是形成了“二氧化硫稅、氮氧化物稅、水污染稅、水資源稅、廢物垃圾稅、輪胎稅、潤滑油稅、汽車稅、地方設(shè)備稅、伐木稅以及犬稅”此11種稅目，其征收范圍覆蓋多種環(huán)境污染領(lǐng)域，范圍之廣更有利于環(huán)境規(guī)制功能的有效發(fā)揮。

其次，在征收主體方面。法國環(huán)境稅由中央和地方政府共同征收，二者分工明晰，中央與地方共同負(fù)責(zé)全國性的污染項(xiàng)目，同時(shí)地方政府也應(yīng)緊抓一些地方性的污染項(xiàng)目。[5]中央與地方分工合作，不僅能提高治理工作的效率，而且能減少資金劃撥程序，方便地方政府將其稅收收入運(yùn)用到污染防治工作中。

最后，在稅率結(jié)構(gòu)方面。法國環(huán)境稅每個(gè)稅目對(duì)應(yīng)的稅率不是一成不變的，如每噸生活垃圾和類似固體廢棄物征收的環(huán)境稅由1996年的30法郎到1997年35法郎再到1998年的40法郎[6];法國對(duì)不同含磷化物量的洗滌產(chǎn)品實(shí)施三種不同的稅率[7]。以環(huán)境規(guī)制功能為指引，提高環(huán)境稅會(huì)帶來一系列連鎖效應(yīng)，如企業(yè)的污染成本相應(yīng)提高，會(huì)促使企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，轉(zhuǎn)而使用清潔生產(chǎn)技術(shù)。對(duì)同一污染因子使用累進(jìn)稅率，既避免了懲罰性的過高稅率，又避免了低效甚至逆向激勵(lì)的過低稅率。

（二）法國環(huán)境稅收入功能

稅收收入是財(cái)政收入的主要組成部分，環(huán)境稅收入功能主要體現(xiàn)為通過征收環(huán)境稅，擴(kuò)充國家財(cái)政收入，增加用于治理環(huán)境污染的資金等方面。盡管有學(xué)者列舉出多種理由以此否定環(huán)境稅“收入功能”，但環(huán)境稅在事實(shí)上確實(shí)發(fā)揮財(cái)政收入的實(shí)效。環(huán)境稅收入功能在環(huán)境稅的課稅要素方面也有所表現(xiàn)。

首先，在環(huán)境稅征收范圍方面。環(huán)境稅征收范圍的擴(kuò)展，不僅有利于環(huán)境規(guī)制功能的發(fā)揮，也能增強(qiáng)財(cái)政收入功能。法國從1928年開始征收燃油稅，最初只是為了彌補(bǔ)因鹽水下降帶來的財(cái)政缺口，后因石油危機(jī)的爆發(fā)，法國對(duì)此加大了征稅力度，之后又對(duì)無鉛油（95號(hào)和98號(hào)）和柴油征收石油產(chǎn)品國內(nèi)稅，自此燃油稅為法國帶來每年約250億歐元的收入，成為僅次于增值稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)稅的重要稅收來源。[8]不僅如此，1968年征收水污染稅后，水資源管理部門的收入1975年至1995年的短短20年間也增加了68法郎，為水污染治理提供資金。[9]除此之外，法國政府?dāng)M從2020年開始對(duì)自法國起飛的所有航班乘客征收環(huán)保稅，獲得的稅收收入將被用于完善法國的交通。[10]

其次，在征收主體方面。法國環(huán)境稅的發(fā)展分界點(diǎn)是1999年制定的“污染活動(dòng)一般稅”（TAGP）。TAGP前法國沒有統(tǒng)一的環(huán)境稅，并且征收主體多是各政府部門，如水務(wù)署負(fù)責(zé)水污染稅的征收、能源控制與環(huán)境署負(fù)責(zé)能源稅的征收等，TAGP后由法國關(guān)稅總局全權(quán)負(fù)責(zé)環(huán)境稅的征收。[11]征收主體由分散到統(tǒng)一，不僅避免了許多不必要的麻煩，同時(shí)也能避免不同部門出現(xiàn)不同征稅措施的情況，還能減少稅收成本、增加用于治理環(huán)境的稅收收入。

最后，在環(huán)境稅收入使用方面。隨著生態(tài)問題的日益嚴(yán)峻，治理環(huán)境的成本也相應(yīng)增加，如果環(huán)境問題不依靠環(huán)境稅收收入而依靠其他財(cái)政收入，勢(shì)必會(huì)加大財(cái)政支出，甚至可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)政赤字。法國環(huán)境稅在稅收收入的使用上實(shí)行?？顚Ｓ?，其稅收收入在環(huán)保工作中發(fā)揮了很大作用，比如20世紀(jì)80年代時(shí)對(duì)塞納河的污染進(jìn)行的治理的經(jīng)費(fèi)就主要來自于環(huán)境稅收入。[12]環(huán)境稅收入功能的發(fā)揮為環(huán)境治理籌措資金，在環(huán)境治理中，環(huán)境稅也能取之于民、用之于民。

（三）收入功能與規(guī)制功能相輔相成

當(dāng)然，肯定環(huán)境稅的收入功能并不意味著稅收收入額度要增加很多，國家還要考慮企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，因此有學(xué)者稱環(huán)境稅完全是處于一種“中性地位”的。從法國環(huán)境稅的征收來看，也只是對(duì)以往稅目進(jìn)行整合，做出適當(dāng)調(diào)整。如“法國對(duì)垃圾稅的調(diào)整稅率從每噸40法郎調(diào)整到每噸60法郎，但相關(guān)垃圾收集分揀等增值稅則降低了5.5%”[13]。從前述法國環(huán)境稅收入功能、規(guī)制功能的實(shí)現(xiàn)狀況可知，法國環(huán)境稅法在實(shí)施過程中并不是一味地強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)制功能。不可否認(rèn)，環(huán)境稅在實(shí)施過程中確實(shí)以其規(guī)制功能為主發(fā)揮環(huán)境治理的目標(biāo)，但收入功能也有其存在之價(jià)值。無論是征收范圍的擴(kuò)展，還是在環(huán)境稅收入的使用上，規(guī)制功能與收入功能都不是顧此失彼的關(guān)系。

對(duì)于環(huán)境稅的功能定位，我們宜堅(jiān)持收入功能與規(guī)制功能二元結(jié)構(gòu)關(guān)系。二者應(yīng)相輔相成，既不能只承認(rèn)規(guī)制功能而摒棄財(cái)政收入功能，也不能夸大環(huán)境稅的財(cái)政收入功能，一味地提高稅率、增加稅收。利用稅收這一經(jīng)濟(jì)手段來改善環(huán)境是環(huán)境稅征收的主要目標(biāo)，法國環(huán)境稅對(duì)抑制污染的排放發(fā)揮實(shí)效，其規(guī)制功能顯著。

三、對(duì)我國的啟示

從法國環(huán)境稅的功能實(shí)效可見，我們不能一味地摒棄環(huán)境稅的收入功能，需利用環(huán)境稅這一有效手段，達(dá)到環(huán)境規(guī)制與財(cái)政收入的雙贏。對(duì)于我國而言，《環(huán)境稅法》實(shí)施不久，不僅要加強(qiáng)規(guī)制功能，也需重視環(huán)境稅的財(cái)政收入功能。他山之石可攻玉，法國環(huán)境稅較好地發(fā)揮出“收入—規(guī)制”雙重功能，以此為鑒，結(jié)合我國國情，為我國環(huán)境稅的功能定位提供新的思路。

第一，堅(jiān)持規(guī)制功能為主的二元論。近年來我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，環(huán)保問題也嚴(yán)重影響人們的生產(chǎn)生活，因此環(huán)境改善應(yīng)為第一訴求，現(xiàn)階段應(yīng)持續(xù)堅(jiān)持環(huán)境規(guī)制功能，使環(huán)境稅在治理環(huán)境上發(fā)揮最大實(shí)效，同時(shí)仍需堅(jiān)持財(cái)政收入功能，一味的否認(rèn)財(cái)政收入功能是不可取的，環(huán)境稅作為一種稅收勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生稅收收入，這部分或大或小在財(cái)政收入中都占有一席之地。規(guī)制功能與收入功能不是顧此失彼的關(guān)系，二者是相輔相成的關(guān)系?！笆杖牍δ芤砸?guī)制功能為前提，規(guī)制功能以收入功能為載體?！盵14]因此，我國宜堅(jiān)持規(guī)制功能為主，收入功能為輔的二元結(jié)構(gòu)。

第二，環(huán)境稅的具體內(nèi)容需合理。法國環(huán)境稅雙重功能的有效發(fā)揮在征收范圍、征收主體、稅收使用等方面都有所體現(xiàn)。對(duì)于我國《環(huán)境稅法》而言，各課稅要素也需符合二元結(jié)構(gòu)的理念。其一，應(yīng)擴(kuò)充現(xiàn)有的征收范圍。環(huán)境稅的征收范圍需隨著時(shí)代的發(fā)展不斷調(diào)整，需逐漸納入新的污染因子。其二，合理控制環(huán)境稅稅收優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)是以減少符合補(bǔ)貼稅收收入條件的納稅人，我國現(xiàn)有《環(huán)境稅法》對(duì)稅收優(yōu)惠的設(shè)置過寬，應(yīng)嚴(yán)格把握環(huán)境稅稅收優(yōu)惠。其三，在稅收收入的使用上。我國《環(huán)境稅法》并未規(guī)定環(huán)境稅稅收收入的使用，而環(huán)境稅收收入使用的是否合理對(duì)環(huán)境稅收入功能的有效發(fā)揮至關(guān)重要，我們應(yīng)摒棄“零稅收”論的思想，承認(rèn)環(huán)境稅的收入功能，但也不應(yīng)一味地提高稅率，矯枉過正。我國環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境稅收收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)用來環(huán)境治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此環(huán)境稅所籌集的收入盡量用在環(huán)境保護(hù)中，做到?？顚Ｓ谩?/p>

四、結(jié)語

環(huán)境稅的雙重功能日益顯著，各國對(duì)環(huán)境的治理也開始從一味的規(guī)制污染轉(zhuǎn)變?yōu)槔枚愂盏囊?guī)制功能與收入功能進(jìn)行雙重治理，法國環(huán)境稅實(shí)施中展現(xiàn)出雙重功能存在的合理性。因此，所謂“零稅收論”顯然是不現(xiàn)實(shí)的。借鑒法國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國的實(shí)際情況，堅(jiān)持規(guī)制功能為主，收入功能為輔的二元結(jié)構(gòu)才應(yīng)為我國目前的正確選擇。

參考文獻(xiàn)：

[1]參見陳豹.程會(huì)強(qiáng).張良悅.《中國環(huán)境稅改革路徑選擇：基于環(huán)境稅雙重紅利的視角》《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》.2013年第5期.

[2]參見何錦前.《論環(huán)境稅法的功能定位——基于對(duì)“零稅收論”的反思》《現(xiàn)代法學(xué)》.2016年第4期.第105頁.

[3]參見胡紹雨.《清潔發(fā)展目標(biāo)下的中國公共財(cái)政優(yōu)化研究》.北京.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2012年第1版.第104-114頁.

[4]熊偉.《環(huán)境財(cái)政、法制創(chuàng)新與生態(tài)文明建設(shè)》《法學(xué)論壇》.2014年第29期.第69頁.

[5]參見胡雪萍.《綠色消費(fèi)》.北京：中國環(huán)境出版社2016年第1版.第181頁.

[6]參見李靜江.《企業(yè)綠色經(jīng)營：可持續(xù)發(fā)展必由之路》.北京.清華大學(xué)出版社2006年第1版.第200頁.

[7]安森東.《美德法生態(tài)稅制建設(shè)比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒》《行政管理改革》.2015年第2期.第68頁.

[8]參見李明.《法國以稅收促環(huán)保中的“成敗”》《中國信息報(bào)》.2010年7月21日.第5版.

[9]參見程良開.《歐美環(huán)境稅的功能設(shè)計(jì)及啟示》《江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年39期.第39頁.

[10]參見張言.《法國擬對(duì)離境航班征收環(huán)境保護(hù)稅 起征點(diǎn)最高達(dá)18歐元》《中國民航報(bào)》.2019年8月5日.第003版.

[11]參見李干杰.《法國開始大規(guī)模實(shí)施生態(tài)稅》《世界環(huán)境》.2000年第3期.第42—45頁.

[12]楊芬.呂凌燕.《法國環(huán)境稅對(duì)我國的啟示》.《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》.2007第7期.第91—95頁.

[13]劉愛軍.《國外生態(tài)稅的考察分析》.濟(jì)南：山東人民出版社2007年第1版.第252頁.

[14]何錦前.《論環(huán)境稅法的功能定位——基于對(duì)“零稅收論”的反思》《現(xiàn)代法學(xué)》.2016年第4期.第105頁.

作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院