關(guān)于代表議案列入大會(huì)議程的探究

黨的十九屆四中全會(huì)決定，要求堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，健全人大議事規(guī)則。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào)，認(rèn)真辦理代表議案，進(jìn)一步提升辦理實(shí)效，真正推動(dòng)解決實(shí)際問(wèn)題。近兩屆人大以來(lái)，紹興市柯橋區(qū)每屆都有一件代表議案被列入人大會(huì)議議程，2014年是關(guān)于全面提升城鎮(zhèn)水患防御能力的議案，2019年是關(guān)于加快推進(jìn)中國(guó)輕紡城轉(zhuǎn)型升級(jí)議案，經(jīng)各代表團(tuán)審議后作出了相應(yīng)決議。人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)議案決議實(shí)施工作的監(jiān)督，促進(jìn)決議實(shí)施到位?？聵騾^(qū)的探索，為地方人大健全代表議案由大會(huì)審議機(jī)制提供了經(jīng)驗(yàn)，也有效擴(kuò)充了人大依法行使職權(quán)的內(nèi)涵。

本期主任訪談特邀紹興市柯橋區(qū)人大常委會(huì)主任朱曉董，來(lái)談?wù)効聵騾^(qū)人大常委會(huì)將代表議案列入大會(huì)議程的具體做法和取得的成效。

議案上會(huì)，要把好標(biāo)準(zhǔn)也要把牢環(huán)節(jié)

□ 柯橋區(qū)在處理代表議案全過(guò)程中，具體是怎么做的？

■把選好題、引好路作為議案上會(huì)的基礎(chǔ)性工作。按照“適情、適時(shí)、適度”要求，抓住人民群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)和地方工作重點(diǎn)，注重在代表近年來(lái)提出較多的建議中選題，引導(dǎo)代表提好議案，并經(jīng)過(guò)反復(fù)研討，與黨委、政府溝通磋商，形成對(duì)議案內(nèi)容的一致意見(jiàn)后，由代表精心準(zhǔn)備議案，向人大會(huì)議提出。

把審議真、決議實(shí)作為議案上會(huì)的民主性保障。主要實(shí)行了“三案二審”。所謂“三案”，就是代表議案草案、代表議案正式案、代表議案決議實(shí)施方案。所謂“二審”，就是對(duì)每案進(jìn)行兩次審查（議），即議案草案經(jīng)常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)初審并由代表完善后，由主任會(huì)議審定;正式案由大會(huì)主席團(tuán)審議后，再交由代表團(tuán)審議;議案決議實(shí)施方案經(jīng)主任會(huì)議初審后，提交常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)?！叭付彙笔勾硖岢龅淖h案和作出的相應(yīng)決議有了堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)。

把抓監(jiān)督、促實(shí)施作為議案上會(huì)的有效性手段。在議案決議實(shí)施過(guò)程中，區(qū)人大常委會(huì)綜合運(yùn)用多種法定手段，打好監(jiān)督“組合權(quán)”。如監(jiān)督上屆一個(gè)議案決議實(shí)施，6年內(nèi)共聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告3次，組織代表集中視察6次，開(kāi)展專題詢問(wèn)、代表約見(jiàn)活動(dòng)和專項(xiàng)執(zhí)法評(píng)議各一次。區(qū)委把實(shí)施工作納入?yún)^(qū)“治水辦”職責(zé)，區(qū)政府承擔(dān)實(shí)施主責(zé)，社會(huì)各界也積極參與，為議案決議實(shí)施到位提供了有力保證。

把效果好、評(píng)價(jià)高作為議案上會(huì)的結(jié)果性導(dǎo)向。根據(jù)決議實(shí)施方案完成情況，區(qū)政府提交結(jié)案請(qǐng)求，區(qū)人大常委會(huì)組織開(kāi)展結(jié)案工作。結(jié)案工作采取征詢提案代表意見(jiàn)、組織分組檢查、開(kāi)展專題調(diào)研、組織進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查和滿意度測(cè)評(píng)、委托第三方評(píng)估、主任會(huì)議綜合分析研判等6項(xiàng)舉措，全面考量目標(biāo)任務(wù)完成情況，確保了結(jié)案工作符合群眾愿望，也推動(dòng)了決議實(shí)施的進(jìn)一步深入。

議案上會(huì)，對(duì)實(shí)踐人民代表大會(huì)制度意義重大

□認(rèn)真處理代表議案，既是人大常委會(huì)保障代表權(quán)利的重要舉措，也是人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效載體。從柯橋區(qū)實(shí)踐看，代表議案上會(huì)，除了在解決重大民生問(wèn)題上給予了有力推動(dòng)，在人大依法行使職權(quán)方面取得了哪些成效？

■一是讓代表履職更有熱情。一直以來(lái)，地方人大對(duì)代表提出議案要求多，但將議案列入會(huì)議議程少，導(dǎo)致一些代表頗有怨言，提出議案熱情也減退。將代表議案列入大會(huì)議程，既是對(duì)代表從事議案工作成果的肯定，也是對(duì)代表議案權(quán)的尊重和回歸。實(shí)踐表明，我們將代表議案列入大會(huì)議程，作出決議并監(jiān)督實(shí)施，代表議案工作得到明顯推進(jìn)，一些代表小組通過(guò)實(shí)施“三下三上”議案建議工作機(jī)制、議案建議草案集體會(huì)商和科學(xué)論證等制度，提出的議案建議質(zhì)量進(jìn)一步提升。

二是使人大行權(quán)更加全面。決定權(quán)是地方人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，代表議案是行使決定權(quán)的重要資源。但現(xiàn)實(shí)的情況是，地方人大會(huì)議圍繞各項(xiàng)報(bào)告作出決議決定較多，而對(duì)議案的審議和因此作出決議決定少之又少，這不能不說(shuō)是人大工作中的一大缺失和遺憾。將代表議案列入大會(huì)議程，不僅能彌補(bǔ)人大行使決定權(quán)的短板，推進(jìn)討論決定重大事項(xiàng)經(jīng)?；?，同時(shí)能增強(qiáng)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的群眾基礎(chǔ)、實(shí)踐效果。尤其是人大會(huì)議上，我們把審議表決代表議案與代表票決民生實(shí)事項(xiàng)目結(jié)合起來(lái)，推進(jìn)宏觀大事和微觀實(shí)事聯(lián)動(dòng)解決，無(wú)論是大會(huì)審議表決還是之后監(jiān)督實(shí)施，代表都給予了更多的關(guān)注和參與。

三是給政府工作更多支持。人大和政府的關(guān)系是決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，但這種關(guān)系的實(shí)質(zhì)是在同一目標(biāo)取向下，有效實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。這幾年人大工作不斷推進(jìn)，政府抓落實(shí)壓力加大，不少建議意見(jiàn)因客觀條件制約還得不到有效落實(shí)。代表議案是群眾意愿的真切表達(dá)，由此作出的人大決議更能贏得人民群眾和社會(huì)各界關(guān)注與支持，政府抓實(shí)施更容易形成合力。如去年我們?cè)俅螌⒓涌焱七M(jìn)中國(guó)輕紡城轉(zhuǎn)型升級(jí)這一代表議案列入大會(huì)議程，作出相應(yīng)決議，群眾反響很好，在這次新冠肺炎疫情防控期間，為推動(dòng)市場(chǎng)盡快復(fù)市也發(fā)揮了有效作用。

四是為人大印象更增色彩。在目前社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的背景下，人大工作開(kāi)展、人大作用發(fā)揮更需要有一個(gè)好的政治生態(tài)。代表議案上會(huì)是人大制度的生動(dòng)實(shí)踐，讓人們從中看到了代表的特殊作用、人大的另一種作為，也讓政府和其他機(jī)關(guān)、社會(huì)組織從中了解到代表議案和其他建議意見(jiàn)的明顯不同，對(duì)人大制度認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化，對(duì)人大印象進(jìn)一步改觀。實(shí)踐也表明，我們開(kāi)展這項(xiàng)工作是在探索中推進(jìn)的，不但人大方面認(rèn)識(shí)在加深、經(jīng)驗(yàn)得到積累，而且從黨委、政府和社會(huì)的角度看，也逐步加深了理解，給予了有力支持。

議案上會(huì)，需要我們繼續(xù)揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短

□柯橋區(qū)在推進(jìn)代表議案上會(huì)方面作出了有益探索，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，要真正實(shí)現(xiàn)代表議案上會(huì)常態(tài)化，您覺(jué)得我們還需要克服哪些困難？

■第一，要破除思想障礙。多年來(lái)，代表議案作為“高大上”項(xiàng)目，在不少地方人大工作中存在范圍難把握、審議難操作、實(shí)施難落地等諸多顧慮，有一種遙不可及的感覺(jué)，這是導(dǎo)致代表議案難以列入人大會(huì)議議程的主要原因。要通過(guò)宣傳、培訓(xùn)和引導(dǎo)，使代表明確議案范圍和標(biāo)準(zhǔn)，使人大工作者明確議案處理和監(jiān)督實(shí)施的方法，使政府和有關(guān)組織工作人員明確代表議案決議實(shí)施與建議辦理的不同特點(diǎn)，從而掃清思想障礙，樹(shù)立讓代表議案上會(huì)的信心。

第二，要堅(jiān)持效果導(dǎo)向。由人大會(huì)議議決的代表議案，與其他代表議案和建議的最大不同點(diǎn)是具有落實(shí)的剛性，它不存在可辦不可辦的問(wèn)題。因此，從議案的形成、處理到?jīng)Q議實(shí)施、監(jiān)督，全過(guò)程都要以有效果為導(dǎo)向，防止內(nèi)容虛化、落實(shí)軟化、處理程式化。尤其是人大常委會(huì)，要針對(duì)大會(huì)作出的代表議案決議，制定專項(xiàng)監(jiān)督工作計(jì)劃，明確相關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)常態(tài)化聯(lián)系和督促，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)實(shí)施進(jìn)展，通過(guò)監(jiān)督推動(dòng)決議落地見(jiàn)效。

第三，要講究工作方法。把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一真正融入到代表議案工作中，保證代表議案工作的正確方向。因?yàn)榱腥肴舜髸?huì)議議程的代表議案，其內(nèi)容往往帶有全局性、緊迫性，實(shí)施起來(lái)關(guān)聯(lián)度大、情況比較復(fù)雜，所以要更加重視爭(zhēng)取黨委的重視和支持，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下組織實(shí)施。另外，人大工作具有較強(qiáng)的政治性、法律性、業(yè)務(wù)性，而目前對(duì)處理代表議案及監(jiān)督?jīng)Q議實(shí)施還缺少一整套成熟的操作程序，要加強(qiáng)探索和總結(jié)，確保程序規(guī)范、方法得當(dāng)。

第四，要做到量力而行。人大討論決定重大事項(xiàng)的范圍很廣，監(jiān)督工作任務(wù)也很重，確定列入大會(huì)議程的代表議案不宜過(guò)多。從幾年的實(shí)踐看，每屆人大確定一至二件代表議案上會(huì)是很有必要而且切實(shí)可行的。要把議案工作的重點(diǎn)放在事先的精心謀劃、精準(zhǔn)選題、精細(xì)準(zhǔn)備上，切實(shí)做到上會(huì)議案少而精、精而準(zhǔn)、準(zhǔn)而實(shí)。同時(shí)要重視對(duì)議決后的議案決議實(shí)施工作的監(jiān)督，加強(qiáng)監(jiān)督措施探索，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督剛性，確保議案工作做一件、成一件。

相關(guān)鏈接

第十八條 地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，主席團(tuán)、常務(wù)委員會(huì)、各專門委員會(huì)、本級(jí)人民政府，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定提交人民代表大會(huì)會(huì)議審議，或者并交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再由主席團(tuán)審議決定提交大會(huì)表決。

縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表五人以上聯(lián)名，可以向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議，提出是否列入大會(huì)議程的意見(jiàn)，再由主席團(tuán)決定是否列入大會(huì)議程。

列入會(huì)議議程的議案，在交付大會(huì)表決前，提案人要求撤回的，經(jīng)主席團(tuán)同意，會(huì)議對(duì)該項(xiàng)議案的審議即行終止。

——摘自《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》