社會保障高質量發(fā)展：理論內涵、評價指標、困境分析與路徑選擇

□鄧大松，張怡

經(jīng)過不斷改革，我國社會保障的保障項目明顯增多、覆蓋人群不斷擴大、城鄉(xiāng)差距逐漸縮小、受益人數(shù)加速擴增、待遇水平持續(xù)上升、資源匯聚源源不斷、基金規(guī)?？焖僭黾?，實現(xiàn)了數(shù)量擴張型發(fā)展。然而，我國已經(jīng)進入建設質量強國的“質量時代”，社會保障亟須從數(shù)量擴張走向高質量發(fā)展，因此，探討社會保障高質量發(fā)展的理論內涵、評價指標、現(xiàn)實困境和改革路徑意義重大。

一、社會保障高質量發(fā)展的內涵

黨的十九大報告明確提出了“高質量發(fā)展”的新命題，在建設質量強國的“質量時代”，我國社會保障制度也正處于從高速度發(fā)展轉向高質量發(fā)展的轉型期。有關社會保障高質量發(fā)展的研究正處于起步階段，學者普遍認為社會保障高質量發(fā)展是對我國新時代追求高質量經(jīng)濟社會發(fā)展的理性回應，但對社會保障高質量發(fā)展的內涵各執(zhí)己見。社會保障高質量發(fā)展的內涵十分豐富，從已有研究來看，學者們主要從以下幾方面進行了界定。

(一)從社會主要矛盾變化和社會保障發(fā)展原則方面

從我國社會主要矛盾變化的角度來看，社會保障高質量發(fā)展就是要保障和改善每個公民的生活，滿足人民日益增長的美好生活需要，增強人們的獲得感、幸福感、安全感。社會保障的高質量發(fā)展要關注諸多不平衡不充分問題，包括“多層次”社會保障制度在結構上的不平衡；社會保障在國家與市場關系上的不平衡；社會保障在制度設計、運行管理和改革取向等方面存在的不平衡[1]。社會保障要更高水平、更有效率、更加公平和更可持續(xù)的發(fā)展，就要從追求規(guī)模的“量”向結構的“質”發(fā)展，從簡單追求擴面速度轉向重視風險較高和最需要覆蓋的法定參保人群，防止“人群錯配”；不僅要重視量的增長，還要重視社會治理的完善，從粗放式管理轉向集約式管理；要從“有沒有”向“好不好”轉變，從簡單的擴充型向法制的內涵型管理轉變[2]。按照十九大報告提出的社會保障發(fā)展基本原則，實現(xiàn)社會保障高質量發(fā)展,就是要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。要通過更加科學合理的制度安排和必要的利益調整,確保每個社會成員都能夠得到基本保障,確保社會保障領域的每項制度都能夠長期持續(xù)健康運行,而所投入的社會保障資源規(guī)模始終保持在適度的范圍之內,使社會保障制度更加公平、更可持續(xù)、更有效率,從而實現(xiàn)社會保障治理現(xiàn)代化,實現(xiàn)社會保障事業(yè)與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展,為國家長治久安和社會主義現(xiàn)代化做出貢獻[3]。

(二)從社會保障的職能和目標方面

從社會保障的職能和目標來看，社會保障高質量發(fā)展就是通過各種方式保障社會保障職能的發(fā)揮和社會保障目標的實現(xiàn)。社會保障的職能包括確保憲法和法律所規(guī)定的公民權益, 促進社會公平正義；調節(jié)收入分配, 提高低收入者的福祉,促進社會和諧；防范、化解社會風險,促進社會穩(wěn)定；推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，促進社會協(xié)調發(fā)展；提升社會道德水平，促使我國成為既有高度物質文明，又有高度精神文明的人類社會共同體[4]。社會保障的根本目標是保國家長治久安、保百姓康壽福安[4]。華建敏認為社會保障應當從宏觀上促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，縮小社會不公，調節(jié)代際關系、群體關系、地區(qū)關系，從微觀上保障和改善每個公民的生活，滿足人民對美好生活的向往[5]。社會保障高質量發(fā)展必須給全體人民以穩(wěn)定的安全預期，不斷地促進社會公平并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,在粗放的高速擴張的歷史任務已基本完成的情況下，社會保障高質量發(fā)展的主要內容為可持續(xù)性和公平性等問題[2]。其中，公平性是指確保每個社會成員的基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴[3]。同時，高質量是社會保障體系自身發(fā)展完善的必然要求,與全面建成小康社會目標相契合[6]。

(三)從供需和效率方面

社會保障高質量發(fā)展，意味著高質量的社會保障供給、高質量的社會保障資源配置和高質量的投入產(chǎn)出。高質量的社會保障要求高質量的社會保障供給，這包括高質量的供給方式(與市場的混合程度)、高質量的供給比例(占GDP和工資的比例)、高質量的供給方案(包括非繳費型制度在內的激勵性與可及性等)[2]。張思鋒認為質量是供給適應需求的程度和優(yōu)劣，他從養(yǎng)老保險的角度論述高質量發(fā)展的內涵，認為養(yǎng)老服務質量是“符合老年人需要的養(yǎng)老服務供給水平與優(yōu)劣程度”[7]。從社會保障活動的經(jīng)濟性看,社會保障質量主要體現(xiàn)于制度運行的效率,即社會保障資源配置的效率，需要通過優(yōu)化社會保障行政管理和經(jīng)辦服務體制機制、建立健全社會保障相關服務價格形成機制及合作機制、建立社會保障運行評估機制等來實現(xiàn)[3]。王東進借用經(jīng)濟學中性價比的概念，認為社會保障發(fā)展的高質量就是性價比相當，對于廣大消費者(參保者)來說，并不是質量(品質)越高越好,也不是價格越低越好,而是價格和品質要相當(即“物有所值”)，成本和收益相當，才是廣大消費者最看重的品質[8]。

自從黨的十九大和2017年中央經(jīng)濟工作會議做出了我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的論斷后,學者們開始關注高質量發(fā)展的相關問題。目前，有關社會保障高質量發(fā)展的研究成果較少，對社會保障理論內涵的界定也未達成共識。通過文獻綜述，筆者認為可以結合社會主要矛盾的變化和社會保障發(fā)展原則，圍繞社會保障的職能和建制目標，從供需平衡、效率變革等方面闡釋社會保障高質量發(fā)展的豐富內涵。

二、社會保障高質量發(fā)展的評價指標

1997年，Wolfgang Beck提出了社會質量理論，其衡量社會質量高低的四個維度為社會經(jīng)濟保障、社會凝聚、社會融入和社會賦權[9]，這與我國社會保障的發(fā)展目標具有一定程度的契合。《社會保險法》規(guī)定，社會保險制度要堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的建設方針。十九大報告提出了社會保障的發(fā)展原則。因此，結合《社會保險法》和十九大報告對社會保障的建設要求，以及社會保障的建設目標來看，衡量社會保障質量高低的評價指標為以下幾項：一是社會保障全民覆蓋是否到位；二是社會保障能否滿足居民的基本生活需求；三是社會保障能否促進社會公平；四是社會保障體系是否完善；五是社會保障能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；六是社會保障各主體是否權責清晰。

(一)社會保障全民覆蓋是否到位

社會保障覆蓋全民、應保盡保是社會保障事業(yè)的發(fā)展目標，更是社會保障事業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律和必然要求，離開全覆蓋，社會保障將失去其存在的意義。高質量發(fā)展是要把過去對于速度和規(guī)模的關注回歸到質量和效益上來，高質量的全覆蓋，不僅是實現(xiàn)精準的“人員全覆蓋”，還要通過改革社會保障制度，提升人們參保的主動性和積極性，避免“退保”。

(二)社會保障能否滿足居民的基本生活需求

從現(xiàn)代社會保障誕生伊始，其基本職能便是通過國民收入的再分配，對暫時或永久喪失勞動能力以及由于各種原因而導致生活困難的公民給予物質幫助，滿足公民基本生活需要是社會保障制度的天然功能。高質量的社會保障制度，其保障項目的設計、不同險種給付水平的設定以及政策的制定實施等，均應以充分保障公民的基本生活為基本目標。

(三)社會保障能否促進社會公平

在現(xiàn)代社會，風險保障是每個社會成員的基本需求，因此，社會保障已經(jīng)成為一項國民基本權益，這種權益與其職業(yè)、身份、地位和貢獻無關。社會保障可以對收入進行再分配，化解社會矛盾，并在此基礎上，不斷促進社會公平。高質量的社會保障能使基本保障結果均等、補充保障機會均等[3]，并通過縮小社會差距，促進社會公平。

(四)社會保障體系是否完善

完善的社會保障體系，包括社會救助制度、社會保險制度、社會福利制度、軍人保障制度和補充性保障制度。社會救助制度是面向低收入群體的基礎性保障制度；社會保險制度體現(xiàn)權利與義務的基本對等；社會福利制度保障特殊群體并向全社會分享發(fā)展成果；軍人保障制度是面向軍人的特殊制度安排；補充性保障制度包括企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險、個人儲蓄性保障、家庭保障、社會互助和慈善捐贈等形式。社會保障體系是多層次的，在社會保障體系中，社會救助制度是兜底層，社會保險制度處于主體層，企業(yè)(職業(yè))年金和商業(yè)保險是補充層。

(五)社會保障能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

高質量的社會保障制度必須實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，否則，以保障居民基本生活水平為己任的社會保障制度將名存實亡。可持續(xù)發(fā)展既包括社會保障基金能夠實現(xiàn)當期和長期給付、給付標準不斷上漲、社會保障制度承諾的各項條件得以實現(xiàn)，也意味著社會保障相關的制度安排符合一國的客觀發(fā)展規(guī)律、符合一國所處的發(fā)展階段。所以，可持續(xù)就是要立足制度的長遠發(fā)展, 統(tǒng)籌協(xié)調, 探索建立長效機制, 實現(xiàn)社會保障制度長期穩(wěn)定運行。

(六)社會保障各主體是否權責清晰

社會保障體系建設是一項系統(tǒng)工程，高質量的社會保障體系需要多個主體各盡其責、各盡所能、各得其所、共建共享。權責清晰的社會保障體系是指政府、社會、市場、單位、職工、居民各盡其責、各得其所的社會保障體系[10]，各方要依法享受權利，履行義務，還要合理規(guī)劃政府、社會、市場、企業(yè)、家庭、個人的權責。

三、社會保障高質量發(fā)展面臨的困境

社會保障作為民生領域的基礎性制度安排，是保障人民基本生活的“安全網(wǎng)”和經(jīng)濟發(fā)展的“推進器”，發(fā)揮著促進社會安定和諧的“穩(wěn)定器”作用。在通往高質量的社會保障之路上，我國社會保障全民覆蓋尚未到位、社會保障的“?；尽比燥@不足、社會保障發(fā)展的不平衡性問題突出、多層次社會保障體系存在短板、社會保障可持續(xù)性令人擔憂、社會保障主體權責不清。

(一)社會保障全民覆蓋尚未到位

我國全面實施以“人人享有基本社會保障”為目標的全民參保計劃，建成了世界上最大的社會保障網(wǎng)。在“質量時代”，高質量的社會保障建設強調補全漏洞、查漏補缺，我國社會保障全覆蓋的漏洞是尚未實現(xiàn)“人員全覆蓋”的人群，他們主要為流動人口、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工；短板是由于關聯(lián)性參保、強制性參保等措施，部分參保人的主動性不強、積極性不高，已參保人員中實際繳納社會保險費的人數(shù)少于應繳費人數(shù)，社會保障覆蓋人口面臨退保風險。這種過多強調提升覆蓋面而不顧發(fā)展質量的方式不符合社會保障高質量建設的要求。

根據(jù)《2019年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》和《2019年全國醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年年末參加全國基本醫(yī)療保險的人數(shù)為135407萬人，參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為96754萬，基本養(yǎng)老保險的法定參保人群大約還有1億沒有參保[2]。2019年年末參加職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為43488萬，參加職工基本醫(yī)療保險的人數(shù)為32925萬，參加失業(yè)保險的人數(shù)為20543萬，參加工傷保險的人數(shù)為25478萬，參加生育保險的人數(shù)為21417萬，除去少部分按照規(guī)則不需要參保的人員 (如公職人員、自由職業(yè)者,靈活就業(yè)人員等), 還有相當一部分工薪勞動者沒有參加這些社會保險項目[3]。對6個省(直轄市)、18個地級市進行的多階段抽樣問卷調查數(shù)據(jù)顯示,我國流動人口社會保障參保率不高，其中2.5%沒有參加任何社會保險項目[11]。雖然缺乏官方的準確統(tǒng)計資料，但靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、流動人口是社會保障全民覆蓋的重點、難點已然成為事實。

在追求高質量發(fā)展階段，社會保障擴面工作也要強調質量與效益，靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、流動人口是擴面工作的重點對象，尤其要優(yōu)化納入機制，提升服務質量；要防止地方政府為了提高當前繳費收入,以違規(guī)的躉繳方式將不合格人員納入進來的道德風險[2]；要提高參保的積極性、主動性、穩(wěn)定性，防止退保?！吨袊鐣ｋU發(fā)展年度報告2014—2015》顯示，2015年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險征繳率為80.3%，偏低的社會保險征繳率與擴面工作的質量有很大關系。

(二)社會保障的“?；尽比燥@不足

社會保障保基本是指社會保障提供的物質保障能滿足最基本的需求，化解基本風險。?；臼且粋€動態(tài)的概念，由于社會保障剛性的特征，“?；尽彼綍S著經(jīng)濟社會發(fā)展而上漲。盡管我國各項社會保障待遇水平不斷上升，但是否達到?；镜囊筮€需要進一步考察，這是因為?；臼且粋€相對的概念。如表1所示，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金待遇平均工資替代率不到50%，這與制度建立之初70%的替代率有一定差距，學者對養(yǎng)老金替代率有不同的測算結果，總體來說，均認可我國職工基本養(yǎng)老保險養(yǎng)老金替代率偏低的事實[12][13]。

表1 我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險工資替代率

相對于養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險領域的?；靖永щy，主要是因為界定什么樣的醫(yī)療服務屬于基本醫(yī)療需求十分困難，更難用合適的指標來評價醫(yī)療服務是否達到?；镜男ЧＲ皇呛侠?、必要的醫(yī)療保障難以界定，從經(jīng)濟角度出發(fā)和從服務角度出發(fā)的基本線有差別，相同的醫(yī)療費用不一定能買到相同的醫(yī)療服務；二是醫(yī)療需求個性化突出，不同個體的醫(yī)療服務需求具有較大的異質性，醫(yī)療費用和醫(yī)療服務需求差別大，對于?；疽灿胁煌男睦順藴剩蝗轻t(yī)療技術和醫(yī)療成本差異大，很難用統(tǒng)一的標準來衡量醫(yī)療服務?；镜男Ч?。總之，醫(yī)療服務的復雜性為“保基本”的實現(xiàn)設置了諸多障礙。

(三)社會保障發(fā)展的不平衡性問題突出

社會保障的城鄉(xiāng)差異主要體現(xiàn)在項目設置、待遇水平以及服務能力三方面。相對于城市較全面的社會救助、社會保險和社會福利項目，農(nóng)村在生育保險、就業(yè)幫扶和職業(yè)傷害等方面保障不足，給我國社會保障埋下了公平缺失的種子。盡管城鄉(xiāng)在經(jīng)濟發(fā)展水平和消費水平上存在差異，但農(nóng)村地區(qū)較少的養(yǎng)老金很難發(fā)揮保障基本生活的作用。隨著基層治理水平和服務能力的提升，農(nóng)村社會保障服務得到優(yōu)化，但其在信息化水平、便捷化程度上仍然處于劣勢地位，從而形成與城市之間的數(shù)字鴻溝。

由經(jīng)濟發(fā)展程度決定的地區(qū)差異在社會保障領域表現(xiàn)尤為突出。一方面，綜合實力較強的東部地區(qū)社會保障財政補貼充足、待遇水平較高、服務能力較強，居民能享受更高水平的社會保障；另一方面，由于財政實力雄厚，東部地區(qū)給予當?shù)仄髽I(yè)更多的社會保障優(yōu)惠政策，以此吸引更多投資和外來務工，這不但能增加社會保障基金，還能進一步提升當?shù)亟?jīng)濟水平。反觀經(jīng)濟發(fā)展水平較低的西部地區(qū)，由于繳費人數(shù)少、繳費水平低、人口撫養(yǎng)比高、財政補貼能力有限，社會保障基金積累緩慢，導致社會保障發(fā)展水平較低。由此看來，肩負促進社會公平的社會保障制度不僅沒有縮小地區(qū)差異，還使不同地區(qū)在這種周而復始的循環(huán)中加大差距。

除了城市居民和農(nóng)村居民、中東部地區(qū)人群和西部地區(qū)人群間社會保障的現(xiàn)實差異外，社會保障發(fā)展不平衡還表現(xiàn)在由制度碎片化造成的人群差異。以社會保險為例，由于歷史原因，城市居民、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)職工、機關事業(yè)單位工作人員適用不同的社會保險制度，近年來，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險實現(xiàn)制度整合，但社會保險制度仍然呈現(xiàn)多軌并存的狀態(tài)。碎片化的社會保險制度不僅造成形式不公平，還導致實質不公平，具體表現(xiàn)為不同制度帶來的投入產(chǎn)出比差異、繳費分擔主體差異、保障水平差異等。不僅如此，多軌并存還容易滋生福利分層和群體分化，這不僅不利于經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展，還可能激化社會矛盾，增加社會不穩(wěn)定因素。

(四)多層次社會保障體系存在短板

在我國社會保障體系中，各項制度的基本定位為社會救助兜住民生底線、社會保險追求權利義務相對應、社會福利在前兩者的基礎上給予更高層次的福利保障。然而，在政策制定和執(zhí)行過程中，三者由低到高的保障層次似乎沒有很好地區(qū)分開來，甚至出現(xiàn)低層次的保障超出高層次保障這一現(xiàn)象。其中，社會救助制度發(fā)展不充分與過度保障問題并存。一方面，我國社會救助制度的保障水平仍然偏低；另一方面，社會救助的體制機制和管理方式未能避免福利依賴。社會福利是經(jīng)濟社會發(fā)展進步的產(chǎn)物，在我國的實踐中，社會福利大多是針對老人、兒童、殘疾人等特殊群體的福利，即我國社會福利是一種“補缺型”的零散的政策支持，兼顧了救助的作用。在社會保險中，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險由于其涉及對象之廣、基金規(guī)模之大、與民生關系之密切，受到了最廣泛和最深遠的關注，而工傷保險、失業(yè)保險的發(fā)展現(xiàn)狀難以與前者相提并論。在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)和社會保障體系基本建成的背景下，各項保險項目應該更加均衡發(fā)展，從而提高社會保障發(fā)展質量。

在養(yǎng)老保險中，企業(yè)年金發(fā)展相對滯后。一方面，企業(yè)年金覆蓋面小。2017年，全國企業(yè)法人單位18097682個，其中建立企業(yè)年金的單位80429個，建立企業(yè)年金的單位數(shù)量僅占全國企業(yè)法人單位數(shù)量的0.44%；2019年，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為43482萬人，參加企業(yè)年金的人數(shù)為2548萬人，企業(yè)年金參保人數(shù)僅占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的5.86%。另一方面，盡管近幾年企業(yè)年金有向好發(fā)展趨勢，但在建立企業(yè)數(shù)量、參加職工人數(shù)、基金積累規(guī)模和待遇領取人數(shù)上總體增速下降(表2)。

表2 我國企業(yè)年金基本情況

在多層次的社會保障體系中，相對于社會保險，商業(yè)保險的發(fā)展很不充分。2018年，中國保險業(yè)總保費為38016.62億元；保險密度為412美元，相當于20年前世界平均保險密度；保險深度為4.15%，1980年世界平均保險深度達到4.20%。根據(jù)《保險藍皮書2017》，近年來健康險保費規(guī)模增高，但可以發(fā)現(xiàn)很多健康險實質上是中短存續(xù)期的產(chǎn)品。在2016年全國衛(wèi)生支出中，健康險賠付僅1000億元，只占當年總衛(wèi)生支出的2.16%(1)《2017年中國健康險行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展前景分析》，中國產(chǎn)業(yè)信息網(wǎng)：https://m.chyxx.com/view/626656.html，2018年4月3日。。至于社會成員個人參與商業(yè)性養(yǎng)老金計劃的情況,目前缺乏準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù),但根據(jù)有關部門的估計,其購買人數(shù)少到可以忽略不計[3]。

(五)社會保障可持續(xù)性令人擔憂

社會保障是風險管理的一種制度選擇，社會保障基金是防范短期和長期財務風險的價值儲備，其對于政府兌現(xiàn)待遇給付承諾、保障群眾的基本生活需要、提高人們的生活水平至關重要，因此，保持社會保障基金收支平衡和可持續(xù)發(fā)展事關重大。然而，我國社會保障基金現(xiàn)狀不容樂觀，具體表現(xiàn)在以下幾方面：第一，社會保險基金支出增長速度大于收入增長速度。近年來，社會保險基金收入和支出不斷增加，但大多數(shù)年份基金收入的增長速度低于基金支出的增長速度，且基金收入平均增長速度(19%)低于基金支出平均增長速度(21%)(圖1)。第二，部分省份已經(jīng)出現(xiàn)社會保障財政赤字。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為例，自2013年黑龍江出現(xiàn)當期收不抵支開始，職工養(yǎng)老保險當年赤字的省份整體呈上升趨勢。盡管社會保障基金累計結余較豐厚，但連年赤字將影響社會保障的可持續(xù)發(fā)展。

數(shù)據(jù)來源：整理自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站圖1 社會保險基金收支及其增長率

不僅如此，在經(jīng)濟新常態(tài)、人口老齡化、繳費基數(shù)不實、逃費欠費行為、養(yǎng)老金非正常調整、社會保險費率下調等眾多因素共同作用下，社會保障基金收不抵支風險等級高，終將導致社會保障的可持續(xù)性面臨威脅。伴隨著經(jīng)濟增長速度的減緩，工資增長速度下降、繳費主體繳費意愿降低，征收收入增長速度勢必下降；政府財政收入增速減緩，社會保障財政補貼和兜底能力下降。人口老齡化給社會保障基金帶來的沖擊，直接表現(xiàn)為制度贍養(yǎng)比的變化，領取養(yǎng)老金人數(shù)增加，繳費人口減少，上升的贍養(yǎng)比增加了社會保障基金財務風險。我國養(yǎng)老保險繳費基數(shù)存在嚴重不實，這不僅會減少基金收入，還會使養(yǎng)老金計發(fā)基數(shù)大于繳費基數(shù)，抬高基金支出,加劇基金收不抵支風險。企業(yè)的利益驅動、個人的短視行為、員工與企業(yè)的同謀關系，為社會保險逃費欠費行為提供了生存土壤，繳費參數(shù)的設計、政策執(zhí)行的不力，使繳費主體有機可乘。社會保障剛性特征要求養(yǎng)老金連年上調，但行政命令式的上調機制使社會保障支出承受了很大的壓力，進而危及社會保障基金積累。

(六)社會保障主體權責不清

第一，社會保險與公共財政的邊界逐漸模糊并致使其財政依賴性逐漸固化[1]。社會救助和社會福利的主要資金來源是財政補貼，這是其應有之義，但我國繳費型的社會保險對財政的依賴程度很高。2018年，社會保險基金收入中財政補貼達到17655億元，占全國社會保險基金收入的22.35%(表3)，其中，體量最大的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，尤其是居民養(yǎng)老保險和居民醫(yī)療保險對財政補貼依賴程度較高，居民基本醫(yī)療保險基金收入70%左右來源于財政資金(表4)。近年來，養(yǎng)老保險財政補貼持續(xù)增加，絕對補貼和相對補貼規(guī)模不斷攀升(表5)，這不僅給國家財政造成壓力，還將經(jīng)濟新常態(tài)背景下的社會保障置于風口浪尖。

表3 2018年社會保險基金收入財政補貼情況 (單位：億元)

表4 居民基本醫(yī)療保險基金收入及財政補貼規(guī)模 (單位：億元)

表5 養(yǎng)老保險財政補貼情況

第二，政府與市場、社會分工不足。在多層次的社會保障體系中，政府與市場的分工理應為：政府提供基本保障，市場提供非基本保障，但我國基本保障發(fā)展強大，非基本保障發(fā)展相對滯后，政府與市場分工不足導致基本保障對非基本保障產(chǎn)生了擠出效應。即使是在基本保障中，也應該鼓勵市場和社會的參與，我國市場效率高、資源豐富的優(yōu)勢在社會保障領域還未得到充分發(fā)揮。

第三，政府內部權責劃分不明。社會保障管理體制由垂直管理模式和屬地化平行管理模式相結合，一方面，中央和地方政府權責不明，垂直經(jīng)辦的管理模式尚未實現(xiàn)；另一方面，政府部門之間權責不清，平行管理模式增加了地方在社保經(jīng)辦上的主動權，但同時造成了社保機構職責與地方政府部門職責交叉，如何促進部門協(xié)同是社保治理的難題。

在抗擊新冠肺炎疫情中，我國社會保障制度在保障民生和恢復經(jīng)濟社會秩序方面發(fā)揮了關鍵作用，但也暴露出社會保障建設不完善的問題，例如，社會保障作用的發(fā)揮在很大程度上依靠臨時出臺的政策和措施，社會保障的應急作用欠缺規(guī)范；受疫情沖擊大的農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、小微企業(yè)就業(yè)人員恰恰是社會保障體系的“漏出群體”[14]。

四、社會保障高質量發(fā)展的路徑選擇

(一)實現(xiàn)社會保障全民覆蓋

提高未參保人員的覆蓋率。目前我國社會保障最需要覆蓋的法定人群是流動人口、靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工，針對這部分人員，要加強制度銜接，打通參加社會保障的渠道，簡化參保流程，并通過積極引導和政策宣傳提升人群覆蓋率。

提升擴面工作質量。參保人的社會保障權益意識逐步增強，這就要求改進社會保障公共服務質量、創(chuàng)新社會保障工作方式，通過增強社會保障吸引力，鞏固已參保人員對社會保障的信心和熱情。

(二)保障居民的基本生活需要

明確社會保障?；镜恼叨ㄎ弧ｋS著經(jīng)濟水平的提升，人們極易陷入社會保障待遇水平應該無限上升的誤區(qū)，因此需要在思想上統(tǒng)一認識，只有政策制定者、參保人、社保經(jīng)辦人員等主體明確了社會保障?；镜亩ㄎ?，社會保障保基本的政策措施才能順利實施。

加強統(tǒng)籌基金支出管理。在養(yǎng)老保險中，要嚴格控制養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶支出增長，在醫(yī)療保險中，醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金對門診和住院醫(yī)療費用的支付比例要適度，尤其要避免過快提升統(tǒng)籌基金支付比例；同時，堅持精算平衡，建立與籌資水平相適應的待遇支付標準動態(tài)調整機制。

(三)建立更加公平的社會保障制度

推進社會保障全國統(tǒng)籌。重中之重是界定各方利益主體的權利義務。在夯實地方政府主體責任的同時，強化中央事權和財權，理順中央和地方之間的關系；通過合理設定政策參數(shù)，實現(xiàn)社會保障收入正向再分配，緩解地區(qū)之間的矛盾；通過聯(lián)席會議制度等措施增強部門之間協(xié)作配合。在方式選擇上，小步快走，逐步邁向全國統(tǒng)籌。走向全國統(tǒng)籌，需要從縣區(qū)級統(tǒng)籌、市級統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌逐步過渡；在實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的過程中，先利用中央調劑金制度縮小地區(qū)差距，再過渡到真正意義的全國統(tǒng)籌。

破除社會保障城鄉(xiāng)壁壘。第一，進一步增加農(nóng)村地區(qū)生育保險、就業(yè)幫扶和與職業(yè)傷害相關的保障項目或保障措施，以彌補農(nóng)村地區(qū)社會保障不足的問題；第二，進一步提高農(nóng)村地區(qū)社會保障待遇水平，縮小城鄉(xiāng)社會保障待遇水平差距；第三，提升歷農(nóng)村地區(qū)社會保障經(jīng)辦服務能力和信息化水平，逐步實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；第四，減少進城務工人員參加和享受社會保障的阻礙因素，“松綁”依賴于戶籍制度之上的社會保障制度。

整合碎片化的社會保障制度。一方面，面向不同人群的社會保障制度亟須整合。在社會保險方面，需要加強針對職工、居民和機關事業(yè)單位工作人員的社會保險安排的整合力度；在社會福利方面，面向不同群體的福利政策需要統(tǒng)一的運行框架；在社會救助方面，加強社會救助與其他制度的銜接至關重要。另一方面，面對社會保障制度城鄉(xiāng)差距和多軌并行的“區(qū)隔化”問題，建議充分利用可銜接、可相互轉移的政策安排，如個人可在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中進行選擇。

(四)健全多層次的社會保障體系

明確保障項目的層次結構?？傮w來看，我國社會保障三支柱中，第一支柱發(fā)展較好，第二支柱的企業(yè)年金受到冷待，第三支柱的商業(yè)保障和個人儲蓄型的保障項目發(fā)展空間仍然很大。隨著經(jīng)濟社會的變化，風險因子增加、購買能力提升，應鼓勵居民參加補充性保障，以構建多層次的社會保障體系。除此之外，要明確社會保障各項目的職責和分工，厘清基礎性保障和補充性保障的責任邊界，區(qū)分救助性保障和福利性保障的功能定位，重申社會保險的權利義務對等關系，以提升社會保障質量。

推動企業(yè)年金的普及。企業(yè)年金發(fā)展不足與限制條件、激勵機制、信息披露相關，因此，可以適當放寬企業(yè)參加企業(yè)年金的限制條件，例如企業(yè)年金實行自動加入機制，企業(yè)職工在不簽訂拒絕協(xié)議的情況下，即可視為自動加入年金制度。增加企業(yè)年金參與激勵機制，例如通過完善制度設計、優(yōu)化企業(yè)年金稅優(yōu)政策，使參保人切實獲益，激勵企業(yè)和職工參保的積極性。建立有效的信息披露機制，增強信息的透明度，將信息置于廣泛監(jiān)督之下，有利于增強受益人的信心。

加強商業(yè)保險的頂層設計。商業(yè)保險是社會保障的第三支柱，對于構建多層次的社會保障制度具有重要意義，因此需要積極引導商業(yè)保險發(fā)展。一方面，社會保障要保持適度水平，避免社會保障對商業(yè)保障的擠出效應；另一方面，加強商業(yè)保險稅收優(yōu)惠政策支持，例如，發(fā)展個稅遞延型商業(yè)保險，加強商業(yè)保險監(jiān)督，引導公眾參與商業(yè)保險。

(五)增強社會保障制度的可持續(xù)性

提高社會保障實繳收入。首先，繼續(xù)增加社會保障制度參保人數(shù)，重點在于提高流動人口、靈活就業(yè)人員參保比例；其次，在降低社會保險繳費率的同時做實繳費基數(shù)，以達到既減輕企業(yè)負擔，又增加實繳收入的目的；最后，厘清社會保障費征收責任歸屬問題，運用科學手段和信息化平臺提高社會保障費征收效率。

堅持社會保險精算平衡原則。從宏觀層面，社會保障應該根據(jù)人口結構變動、政府財政投入、保障水平設定等，科學決策社會保障繳費參數(shù)、計發(fā)辦法和待遇調整機制。從微觀層面，對超過一定繳費年限的參保者加發(fā)一定比例的基礎養(yǎng)老金、對繳費年限長的參保者給予較高的個人賬戶記賬利率等措施有利于社會保障長繳多得、多繳多得[15]。

健全社會保障籌資機制。一方面，建立多元化的社會保障基金籌資渠道。在政府、企業(yè)、個人共擔社會保障費以外，加快國有資產(chǎn)充實社會保障基金的進程，鼓勵社會資本和個人捐助進入社會保障基金。另一方面，加大籌資主體的投入力度。提高財政對社會保障的支持力度，增加社會保障支出占GDP的比重；鼓勵參保者延長繳費年限、選擇更高的繳費檔次。

優(yōu)化社會保障待遇調整機制。將社會保障待遇調整與繳費年限掛鉤，平抑因長繳費、多繳費、晚受益帶來的損失。取消行政命令式的養(yǎng)老金調整方式，建立基本養(yǎng)老金正常調整機制。首先，建立科學的指標體系，綜合考慮物價指數(shù)和實際工資增長率兩個指標；其次，建立合理的啟動機制，當實際工資增長率或物價上漲率達到一定的臨界條件時，自行啟動養(yǎng)老金調整機制；最后，養(yǎng)老金調整的幅度應為：物價上漲率+實際工資增長率的一定比例[15]。

(六)厘清社會保障主體的權責關系

完善籌資責任分擔機制。不同的社會保障項目具有不同的性質和功能，要根據(jù)保障項目確定責任主體的籌資責任。社會保險的責任主體是企業(yè)和個人，社會救助和社會福利的資金來源于政府，企業(yè)年金由企業(yè)和個人共同繳費，商業(yè)保險由個人出資購買。籌資責任的承擔要與責任主體的承受能力相適應，社會保險費率的設定應避免給企業(yè)造成過大壓力，同時社會保險也不能過分依賴財政補貼。

明確政府與市場、社會的分工。一方面，政府在基礎保障領域要充分發(fā)揮主導作用，同時要承擔制度設計、財政支持、管理監(jiān)督的責任。另一方面，積極引導社會資本參與社會保障建設，如供不應求的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)；支持商業(yè)保險市場發(fā)展，滿足基本需求以上的保障需求；委托社會組織作為第三方機構參與社會保障管理。

規(guī)范政府內部的權責劃分。在縱向上，明確中央和地方在社會保障設計和實施中的職責范圍，完善中央和地方社會保障財政供款機制，保障財權與事權相統(tǒng)一。在橫向上，建立部門協(xié)調機制，加強跨部門協(xié)作，明確各部門之間的職責劃分。

對于新冠肺炎疫情暴露出的社會保障建設不足，我們理應主動思考，一方面，要規(guī)范社會保障的應急作用，應急性社會保障政策不僅不能妨礙社會保障常規(guī)功能的發(fā)揮，還要彌補特殊情境下社會保障制度的缺位；長遠來看，要建立社會保障應急響應機制，利用全國社會保障基金理事會管理的基金來建立社會保障應急儲備金，避免突發(fā)事件對社會保障長遠發(fā)展的不利影響。另一方面，針對暴露出的不足，要以高質量社會保障建設為契機，促進社會保障的長期改革。