社區(qū)韌性： 賦權(quán)賦能的“平戰(zhàn)結(jié)合”

樊佩佩

疫情使全社會面臨重大考驗，在從“平時”狀態(tài)緊急切入“戰(zhàn)時”狀態(tài)的過程中，直面基層一線的社會治理體系也高度承壓。一方面，能夠快速進行動員、保持高強度運轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出強大的動能和韌性，彰顯了我國社會治理體系及其背后的制度優(yōu)勢;另一方面，在經(jīng)受“實戰(zhàn)”考驗的同時，社會治理體系在多元主體協(xié)同參與、專業(yè)力量儲備和支撐、治理和服務(wù)的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、精細化等方面也暴露出不少問題和短板。

“賦能”與“賦權(quán)”

基層社區(qū)是疫情防控的基本陣地、關(guān)鍵節(jié)點和最后防線，社區(qū)韌性是指社區(qū)在面對災(zāi)疫等突發(fā)事件沖擊時所體現(xiàn)出的穩(wěn)定能力、恢復(fù)能力、適應(yīng)能力等一系列能力的集合，從而保障社區(qū)能夠最大程度積極應(yīng)對沖擊并盡快恢復(fù)常態(tài)功能。基層社區(qū)抗擊新冠肺炎疫情的經(jīng)歷啟示我們，在風(fēng)險治理的實踐中適應(yīng)新常態(tài)，在社區(qū)層面建構(gòu)好政社合作的基本面，塑造具有韌性的社區(qū)共同體十分必要。

總體而言，社會治理體系建設(shè)要從縱向?qū)用嬉阅繕?biāo)責(zé)任為先、橫向?qū)用嬉圆块T職能為界的傳統(tǒng)科層制，向以信息統(tǒng)籌為中心、強化政社互動的多元協(xié)作方式轉(zhuǎn)變。聚焦制度建設(shè)和能力建設(shè)，通過“賦能”與“賦權(quán)”提升基層社區(qū)“平戰(zhàn)結(jié)合”的治理韌性，構(gòu)建轉(zhuǎn)化性強、性價比高的治理體系。

在組織架構(gòu)體系方面，應(yīng)建立上下聯(lián)動、權(quán)責(zé)匹配、具有制度合力的基層社會治理架構(gòu);在技術(shù)支撐體系方面，將數(shù)字技術(shù)融入公共應(yīng)急管理體系，實現(xiàn)人員流動和公共健康大數(shù)據(jù)對接，建立國家協(xié)調(diào)、省際互認(rèn)、異地互通的信息服務(wù)平臺;在人才支持體系方面，提高基層社會防控意識和專業(yè)化能力建設(shè)，鼓勵公共衛(wèi)生、應(yīng)急管理、數(shù)字技術(shù)的交叉學(xué)科人才隊伍培養(yǎng);在資源調(diào)度體系方面，規(guī)劃設(shè)計與空間建設(shè)要適應(yīng)極端條件下以社區(qū)為基本單元，從而實現(xiàn)醫(yī)療物資、應(yīng)急物資和生活物資供應(yīng)的儲備、調(diào)度與運轉(zhuǎn)體系;在溝通協(xié)同機制方面，構(gòu)建基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)與疾控機構(gòu)、基層組織的信息溝通機制、協(xié)同性機制和聯(lián)防聯(lián)控機制，保障信息上下傳遞的有效性和及時性;在政社合作網(wǎng)絡(luò)方面，建立政府與多元社會主體的橫向合作網(wǎng)絡(luò)，加強社會組織與政府、企業(yè)和媒體的合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，強化多元合作和社會參與。

增強基層應(yīng)急彈性

基層社區(qū)作為外防輸入、內(nèi)防擴散的第一道防線，本次疫情采取的封閉管理措施使得極端條件下社區(qū)尺度的應(yīng)急和生活服務(wù)得以凸顯。

首先要強化社區(qū)尺度的資源配置，推動住區(qū)向社區(qū)生活圈轉(zhuǎn)變。一是要縮短決策鏈，增強社區(qū)基層應(yīng)急管理的彈性，加強基層醫(yī)療設(shè)施保障、人員配備和城市空間的可控性。建立社區(qū)基本單元自治管理，建立互相支持、互相救助的分級機制，提升片區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件的靈活性和城市整體的安全性。二是協(xié)調(diào)應(yīng)急管理、公共服務(wù)的空間布局，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)基層的綜合防災(zāi)空間、避難場所、疏散通道等體系，構(gòu)建一個有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的空間體系。三是加強薄弱點覆蓋，尤其是將“無物業(yè)、無安保、無封閉”的“三無小區(qū)”作為防疫的重要布控點，將老弱病殘等脆弱群體列為重點關(guān)照對象，避免極端情形下的孤島效應(yīng)。四是鼓勵發(fā)展社區(qū)商業(yè)等生活配套，大力加強基層醫(yī)療服務(wù)能力建設(shè)，強化社區(qū)防范，按居住人口建設(shè)“15分鐘社區(qū)生活圈”的標(biāo)準(zhǔn)安排生活配套。按分層分級治理的原則將應(yīng)急管理、衛(wèi)生防疫、社會事業(yè)服務(wù)納入其中，補齊民生短板，提高城市綜合防災(zāi)和應(yīng)急管理的韌性。

其次，要加強社區(qū)自組織能力建設(shè)，構(gòu)建政社合作的協(xié)同機制。此次疫情警示我們，地方防疫工作不能僅停留于常態(tài)化的設(shè)計與政府要素的投入， 坐等上令下達往往錯失時間窗口。決勝防疫的關(guān)鍵在于社區(qū)的組織能力和治理水平。社區(qū)系統(tǒng)的自組織響應(yīng)需要掌握信息、具備合法性和決策能力的社區(qū)力量來激發(fā)，其最可能的組織載體是業(yè)主委員會。多元主體治理更有利于緩沖公共危機初期的不確定性沖擊——小區(qū)居民的相互聯(lián)接越多，公共性水平越高，社區(qū)的自組織能力就越強;自組織功能越是良好，則信息共享、互聯(lián)互助等防控措施效果越佳，穩(wěn)定協(xié)同的組織結(jié)構(gòu)可以最大程度地保障防控方案落實。由此，常態(tài)下社區(qū)居委會、業(yè)委會以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的互信和協(xié)同對于非常態(tài)下的社區(qū)自組織能力和自救能力具有重要意義。

第三，應(yīng)推進人口流動的大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，構(gòu)建數(shù)字化社會基礎(chǔ)設(shè)施，疏通信息交流的行政壁壘。基層數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是提升社區(qū)智慧治理能力的重要支撐。數(shù)字技術(shù)能在疫情防控的不同環(huán)節(jié)助力信息匯集、風(fēng)險防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)和民生保障的治理決策。應(yīng)借重大疫情防控的契機，進一步打破部門壁壘，實現(xiàn)社區(qū)和公安、以及其他管理部門的合作和對接，推動社區(qū)常住人口大數(shù)據(jù)的共享，促進數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)。利用大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段，對基層模糊的人口數(shù)據(jù)進行校準(zhǔn)和更新，實現(xiàn)多重人口數(shù)據(jù)和信息的匹配，使得數(shù)字化技術(shù)手段不僅為基層社區(qū)人員核查信息、掌握人群流動情況“賦能”，實現(xiàn)特殊人員排查和預(yù)警，而且實現(xiàn)對基層群眾的各類需求進行智能化、精準(zhǔn)化篩查，進一步提升基層的治理能力。

充實基層治理力量

自從疫情爆發(fā)到目前防控形勢持續(xù)向好，基層工作者一直在重壓下承擔(dān)著維持社會秩序的任務(wù)。今后將較長時期處于常態(tài)化疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展并重的階段，疫后社會秩序恢復(fù)的壓力只增不減。

一方面要多種途徑加強治理資源下沉，充實基層治理力量。首先要確保干部力量下沉到基層，工作督導(dǎo)到位，各項柔性管控措施落實到位。二要增加基層社會管理和公共服務(wù)的就業(yè)崗位。應(yīng)當(dāng)在充分考慮基層地區(qū)的常住人口數(shù)量、年齡結(jié)構(gòu)、人口流動規(guī)律的基礎(chǔ)上匹配相應(yīng)的社會管理和公共服務(wù)力量。三是關(guān)心愛護基層干部職工，切實保障和改善其工作生活條件和身心健康，防止不必要的壓力“過載”，使基層一線工作能夠留住人、吸引人、鍛煉人。

另一方面要引入社會資源完善公共服務(wù)供給，為基層運轉(zhuǎn)賦能。鼓勵基層自治組織和社會力量合理對接治理需求是提高基層治理能力的重要手段。引入社會服務(wù)和社會救助類的社會資源可以實現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品的多樣化和差異化供給，逐步實現(xiàn)政府?；?、購買促提高的公共服務(wù)供給模式。推動更多社會資源、管理權(quán)限和民生服務(wù)下沉到基層，降低社會組織的設(shè)立門檻，并從嚴(yán)格管制轉(zhuǎn)向有效服務(wù)，在不斷滿足群眾社會參與愿望的同時，釋放出社會領(lǐng)域的巨大就業(yè)空間。

（本文系國家社科基金青年項目“流動性背景下的城市社區(qū)公共性重建與治理績效研究”（15CSH073）的階段性成果，以及江蘇省社會科學(xué)院自組學(xué)科“城市社區(qū)研究”項目，區(qū)域現(xiàn)代化研究院智庫重點課題“提升基層社會常態(tài)治理與應(yīng)急管理‘平戰(zhàn)結(jié)合能力研究”的階段性成果。）