土地增減掛鉤與財(cái)富轉(zhuǎn)移

賀雪峰武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院

為了保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地而推出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，被地方政府片面理解為通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，再進(jìn)一步指望通過指標(biāo)交易來(lái)生產(chǎn)出巨額土地財(cái)富，從而增加地方政府財(cái)政收入，為農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)性收入，建設(shè)新農(nóng)村，乃至用于扶貧。這就曲解了增減掛鉤制度的本質(zhì)，以及誤會(huì)了土地的性質(zhì)和土地制度的性質(zhì)。

可以看到，農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加，這個(gè)對(duì)應(yīng)關(guān)系的前提是保持國(guó)家對(duì)地方新增建設(shè)用地指標(biāo)偏緊的供給，從而在地方上造成建設(shè)用地指標(biāo)的相對(duì)稀缺。這個(gè)前提是國(guó)家不能因?yàn)榻ㄔO(shè)用地供給不足而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張?jiān)斐商蟮呢?fù)面影響。

增減掛鉤政策正是在地方建設(shè)用地指標(biāo)相對(duì)稀缺的前提下，通過農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤，使得農(nóng)村建設(shè)用地減少有了價(jià)值。所謂農(nóng)村建設(shè)用地的減少，是將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，這樣形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)形成新的城市建設(shè)用地。要特別注意，新建地塊是在城郊征地所得，征地需要支付成本，農(nóng)村建設(shè)用地減少所形成的價(jià)值，僅僅是地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)稀缺所產(chǎn)生的價(jià)值。

如果沒有土地用途管制，沒有建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃下達(dá)，以及沒有增減掛鉤政策，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地就不可能產(chǎn)生出農(nóng)地以外的價(jià)值。實(shí)際上，在增減掛鉤政策下，農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，耕地價(jià)值十分有限，目前帶給農(nóng)民所謂土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以及新農(nóng)村建設(shè)或扶貧資金的都是其指標(biāo)價(jià)，即掛鉤所得。這種所得顯然是依靠土地政策，而非真正使用農(nóng)村建設(shè)用地生產(chǎn)出來(lái)的財(cái)富。因此，這樣一種農(nóng)村建設(shè)用地減少所產(chǎn)出的財(cái)富只是一種財(cái)富轉(zhuǎn)移，歸根結(jié)底是由地方財(cái)政完成的財(cái)富轉(zhuǎn)移，而沒有任何額外財(cái)富生產(chǎn)出來(lái)。

既然農(nóng)村建設(shè)用地減少所獲補(bǔ)償只是政策性的財(cái)富轉(zhuǎn)移，以農(nóng)民宅基地為主體的農(nóng)村建設(shè)用地就不是所謂財(cái)產(chǎn)權(quán)，也不存在財(cái)產(chǎn)性收益。全國(guó)絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，農(nóng)民進(jìn)城后，宅基地大量閑置，并沒有利用，唯一的利用是復(fù)墾種糧食可以產(chǎn)生收益，但這個(gè)收益十分有限。有人以城市建設(shè)用地來(lái)想象農(nóng)民宅基地，認(rèn)為農(nóng)民是抱著金飯碗討飯吃。這種認(rèn)識(shí)顯然是片面的。