加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實施的績效評估思考

□田新朝 郭 敏 吳露露 張子蕾

黨的制度建設(shè)與實施是帶有根本性、全局性和長期性的重要任務(wù)。黨內(nèi)法規(guī)制度是黨的制度體系的重要組成部分。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)逐漸提上重要位置，新的黨內(nèi)法規(guī)不斷出臺。十八屆四中全會提出建立中國特色社會主義法治體系，十九大報告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，十九屆四中全會要求“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對于全面推進(jìn)依法治國建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要的意義。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效如何，是推動黨內(nèi)法規(guī)從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型立規(guī)的關(guān)鍵。因此，聚焦于黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量和執(zhí)行力，針對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效開展評估是完善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點。

一、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評估價值

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施是指制定機(jī)關(guān)、起草部門和實施單位根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)的制定情況、執(zhí)行情況、實施效果開展科學(xué)、系統(tǒng)、全面評價的過程。2017 年6 月，中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的意見》指出，要到建黨100 周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)保障體系，并強(qiáng)調(diào)必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為黨委推進(jìn)工作的重要方面，其質(zhì)量高低以及民主科學(xué)化程度直接對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。在黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成以后，制度建設(shè)的重心將從數(shù)量規(guī)模型向提升黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)型。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)鍵在于強(qiáng)化制度建設(shè)與實施的效果，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成為制度治黨、依規(guī)治黨的重要路徑，促進(jìn)管黨治黨的精準(zhǔn)度、實效性。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實施的績效評估機(jī)制研究是十九大以來黨的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評估體系構(gòu)建，是避免制度建設(shè)短期化、保證制度實施深入推進(jìn)常態(tài)化和規(guī)范化發(fā)展的重要保障和必要體系。在現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施體系中，文本制定較為重視，但法規(guī)的實施效果則相對弱化，以至于部分領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)面臨執(zhí)行力相對不足的問題。通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評估，將更好地評估、判斷、檢測黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)行為及立規(guī)成果優(yōu)劣程度，更好地了解評估對象的客觀狀態(tài)，檢驗法規(guī)制度實施的現(xiàn)實情況。同時，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評估，將在立法、執(zhí)法、監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，確保法規(guī)制度可實現(xiàn)、可接受、易于實施、實施成本和副作用低，在檢驗法規(guī)制度的必要性、有效性、公平性、優(yōu)先性、效益性、效率性等基礎(chǔ)上，確保黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，為黨內(nèi)法規(guī)的改、廢、釋提供基礎(chǔ)性信息。

二、健全黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評估體系

1.績效評估的價值取向。評估實施的前提在于堅持正確的價值理念。一是紀(jì)嚴(yán)于法的理念。黨員除了遵守國家法律法規(guī)外，還必須接受更嚴(yán)格的紀(jì)律約束，這是各級黨組織和黨員保持先進(jìn)性的必然要求。二是以制度治黨的理念。堅持以制度化、規(guī)范化、程序化的黨內(nèi)法規(guī)，促進(jìn)黨的自身活動和執(zhí)政活動科學(xué)化。三是人民利益導(dǎo)向的理念。評估的評判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅持以人民的訴求和利益作為基本目標(biāo)，并將人民的滿意度作為評估的標(biāo)準(zhǔn)。

2.績效評估的組織與方法體系。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評估順利有效推進(jìn)并實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵在于，建立保障評估的權(quán)威性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性的評估組織結(jié)構(gòu)。應(yīng)與全面深化改革的戰(zhàn)略布局、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部任用、黨政目標(biāo)績效考核等制度體系相結(jié)合，形成全局的制度規(guī)劃與實施的評估體系，組建由黨組織、專業(yè)評估組織、黨員干部等組成的評估委員會組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)擬訂評估方案、制訂評估目標(biāo)計劃、指導(dǎo)評估工作等職責(zé)，保證評估結(jié)果的客觀性和真實性。評估的方法使用方面，可采取定性與定量相結(jié)合的方法。定性評估方面，可以采用分級法和民意測驗法，重在評估主體責(zé)任及參與角度下主體對黨內(nèi)法規(guī)制度制定及實施績效的滿意程度；定量評估方面，可以采用層次分析法和“3E”評估法，進(jìn)行“成本-收益”評價，分析其目標(biāo)實現(xiàn)與效果獲取情況。

3.績效評估的指標(biāo)體系構(gòu)建。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評估的載體是評估指標(biāo)，指標(biāo)的選取和確定是開展評估的前提、關(guān)鍵和核心。依據(jù)制度建設(shè)與評估特點，評估需要根據(jù)制度建設(shè)的內(nèi)在屬性，構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系。評估指標(biāo)選取應(yīng)堅持以下原則：相關(guān)性，指標(biāo)要與黨建工作、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度有直接的聯(lián)系；經(jīng)濟(jì)性，要考慮現(xiàn)實條件及可操作性，數(shù)據(jù)信息獲得應(yīng)符合可得性原則；可比性，滿足在相似目的的指標(biāo)之間有共同指標(biāo)，不同指標(biāo)之間的衡量結(jié)果可以相互比較；重要性、可測性、動態(tài)發(fā)展性，以及定性和定量相結(jié)合，以定量為主、定性為輔。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度的政策精神，結(jié)合制度的法理基礎(chǔ)、運行過程及機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與實施的績效評價可以從政治維度、科學(xué)維度、績效維度和發(fā)展維度構(gòu)建系統(tǒng)全面的評估指標(biāo)體系。

三、加強(qiáng)績效評估的對策建議

為推進(jìn)好黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與實施的績效評估工作，進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制度的制定質(zhì)量和執(zhí)行力，提出一系列對策建議。一是加強(qiáng)評估結(jié)果的運用。評估結(jié)果可為黨組織決策參考，為預(yù)算編制、優(yōu)化黨員干部隊伍結(jié)構(gòu)、提高黨建工作效率提供依據(jù)，并建立獎優(yōu)罰劣機(jī)制，為加強(qiáng)項目管理、領(lǐng)導(dǎo)人才評選提供依據(jù)。二是在立法程序環(huán)節(jié)，建議加強(qiáng)立法總體規(guī)劃，促進(jìn)黨員干部民主參與制定，建立法規(guī)的聽證和糾錯機(jī)制，強(qiáng)化法規(guī)實施的程序規(guī)則。三是在制度系統(tǒng)方面，建議法規(guī)制度的內(nèi)容具體化，壓縮法規(guī)條文現(xiàn)實操作的彈性空間，促進(jìn)立法、實施與評估程序協(xié)調(diào)，推進(jìn)制度的立、改、廢有效銜接，科學(xué)協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系等。四是在執(zhí)行監(jiān)督約束機(jī)制方面，建議強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)對基層黨員干部的制約，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨內(nèi)法規(guī)的自覺性、加大對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督以及強(qiáng)化黨的監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)，通過強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨內(nèi)法規(guī)的自覺性，加大監(jiān)督，強(qiáng)化職責(zé)。