地震系統(tǒng)行政備案及其法律適用

關鍵詞 行政備案 地震系統(tǒng) 防震減災

作者簡介：呂郁昕，甘肅省地震局行政執(zhí)法監(jiān)察總隊，助理工程師。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.136

一、地震系統(tǒng)的備案行為

（一）備案的概念

依據《現(xiàn)代漢語詞典》中對備案的解釋，“備案指向主管機關報告事由，存案以備查考?！本科湓~義，備案是為一種一經作出不會對需要備案的事項造成實質影響的行為。目前，我國仍未對備案行為有法律模式化的定位，但縱觀我國現(xiàn)行法律法規(guī)，備案事項繁多，有立法備案、司法備案、行政備案等。而作為指導地震行政管理、行政執(zhí)法領域的備案行為，則需要梳理防震減災相關備案行為的種類，根據備案行為的法律性質進行梳理歸納，以便進一步規(guī)范其法律適用。

地震系統(tǒng)的行政備案受其行政管理有內部行為和外部行為的劃分，隨之備案行為也分為內部備案和外部備案。地震工作主管部門的內部備案發(fā)生在機構上下級之間，作出行政行為或指定防震減災相關法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件的資料信息報送國務院或上級地震工作主管部門，將有關信息登記備案，由上級主管部門審查，以便及時發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤的行政行為;外部備案被普遍運用在地震系統(tǒng)防震減災行政管理領域，一類為是行政相對人或其他行政機關以書面形式向地震工作主管部門提供有關信息，予以登記備案的行政行為;或者是各級地震工作主管部門為了防震減災事業(yè)的有序發(fā)展、保障地震安全，以書面形式向其他行政機關提供信息，予以備案登記的行為。

（二）地震系統(tǒng)的備案現(xiàn)狀

目前，我國現(xiàn)行的防震減災法律、法規(guī)、規(guī)章中關于備案行為的規(guī)定共有11部，分別是《中華人民共和國防震減災法》《地震監(jiān)測管理條例》《行政法規(guī)制定程序條例》《破壞性地震應急條例》《地震安全性評價管理條例（2019年修正本）》《地震安全性評價資質管理辦法》《水庫地震監(jiān)測管理條例》《建設工程抗震設防要求管理規(guī)定》《地震行政復議規(guī)定》《地震行政法制監(jiān)督規(guī)定》《地震行政規(guī)章制定程序規(guī)定》，涉及備案的法定事由具體見下表一。

以甘肅省為例，防震減災地方性法規(guī)、規(guī)章涉及到備案行為的共有4部，《甘肅省防震減災條例》《甘肅省地震安全性評價管理條例》《甘肅省地震監(jiān)測設施和地震觀測環(huán)境保護規(guī)定》《甘肅省地震預警辦法》，涉及備案的法定事由具體見下表二。

表一：全國防震減災法律、法規(guī)、規(guī)章中有關備案事項的規(guī)定

表二：甘肅省地方性法規(guī)、規(guī)章中有關地震系統(tǒng)的備案事項規(guī)定

二、地震系統(tǒng)行政備案存在的問題

（一）難以辨別地震系統(tǒng)行政備案的法律性質

盡管地震行政管理對象和行政管理事項多樣，各省還有針對省情、震情擴充行政管理范圍，但是主要都是通過行政權的行使影響行政相對人的權利義務。囿于行政備案行為尚未被法律模式化，行政備案行為難以在現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章中找到相應的位置，且大量的備案行為只出現(xiàn)在相關條款中，其涵義、內容、程序不同，備案行為的法律性質難以辨別，僅能通過對法律條款的解讀，粗略梳理出防震減災業(yè)務活動中的備案行為的法律性質。例如，防震減災行政法規(guī)《地震監(jiān)測管理條例》第十九條對全國地震監(jiān)測臺網正式運行后，不得擅自中止或者終止，確需中止或終止運行的，根據地震臺網的屬性、級別做了明確的規(guī)定，其中國家地震監(jiān)測臺網和省級地震監(jiān)測臺網經國務院地震工作主管部門批準后方可中止或中止運行;市、縣地震監(jiān)測臺網需要省級政府地震工作主管部門批準加備案后才能中止或終止運行;而作為專用地震監(jiān)測臺網的中止或者終止運行，法律規(guī)定僅需要備案即可確認其中止或終止運行的法律效果。

（二）缺少行政備案的制度規(guī)定

從表一、表二的備案行為梳理統(tǒng)計，地震系統(tǒng)的法律法規(guī)中均存在備案行為，主要體現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章備案、防震減災規(guī)劃、應急預案、監(jiān)測臺網中止或終止運行、安評資質、地震行政執(zhí)法備案領域，但是在這些法律、法規(guī)、規(guī)章的條款、附則中并未具體列述備案行為的程序性規(guī)定，甚至缺少對地震系統(tǒng)備案行為的相關法律解釋。程序制度的普遍缺失致使缺少針對備案行為的救濟措施和規(guī)定，對地震系統(tǒng)備案過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為，法律法規(guī)沒有規(guī)定相關行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)督程序，極大影響了行政相對人的獲得救濟權利。

三、規(guī)范地震系統(tǒng)行政備案的法律適用

（一）梳理地震系統(tǒng)的備案功能

給予不同類型法律行為的功能差異，基于備案行為的法律性質分析，筆者認為，可以將地震系統(tǒng)備案行為分為告知意義備案、行政許可意義的備案、行政確認意義的備案、法律監(jiān)督意義的備案四大類，通過對備案功能的梳理，明確備案程序性規(guī)定，明確備案主體與備案行政相對人的權利義務。

所謂告知意義的備案為一種事實行為，是指通過備案獲取信息、披露信息存檔備查，只起到及時準確預測、預估相關情況的作用，為日后防震減災行政管理、服務、決策、執(zhí)法、監(jiān)督提供信息參考依據，符合該概念的行政備案行為有防震減災規(guī)劃、地震應急預案、地震監(jiān)測設施分布地點及其觀測環(huán)境保護范圍的備案。行政許可意義的行政備案表現(xiàn)為行政相對人向地震工作主管部門備案后，申請人具備從事某項活動的資格和條件，符合該概念的行政備案行為有市、縣地震監(jiān)測臺網中止或終止運行的備案。行政確認意義的行政備案不改變現(xiàn)有法律關系，不直接設定權利義務，僅僅是對現(xiàn)有的法律關系、法律地位通過備案公示予以明確。例如，專用地震監(jiān)測臺網中止或終止的備案，將專用地震監(jiān)測臺網中止或終止運行的法律效果予以客觀化，確認其日后不再接收監(jiān)測數(shù)據、承擔監(jiān)測義務。法律監(jiān)督意義的備案是地震工作主管部門通過對備案的事由、材料的完整性、有效性、真實性、合法性的監(jiān)督審查，保證備案事項無損于公共利益，主要體現(xiàn)在地震系統(tǒng)的法律法規(guī)立法備案、行政執(zhí)法情況備案、地震行政復議情況備案、地震安全性評價資質的審批備案等備案事項。

（二）構建地震系統(tǒng)備案制度的程序性規(guī)定

構建地震系統(tǒng)備案制度的程序性規(guī)定，完善備案標準，規(guī)范提交的材料文書清單、備案審查流程、完成備案時限，明確備案程序中行政主體和行政相對人的權利義務。以備案行為的功能定位為中心，充分利用法律法規(guī)對防震減災規(guī)劃、法規(guī)規(guī)章備案、應急預案、監(jiān)測臺網中止或終止運行、安評資質、地震行政執(zhí)法備案行為等為予以規(guī)范，以備案以期實現(xiàn)的法律效果為標準，設置不同的備案審查方式，規(guī)范備案的具體程序和方法，針對涉及國家公共安全、經濟社會發(fā)展安全的備案事項，在進行形式審查的同事，加大實質審查力度，對備案材料的真實性、合法性嚴格審查，規(guī)范備案行為應遵守的程序性規(guī)定。

（三）完善備案救濟制度

加強行政備案的事后監(jiān)管，保護行政相對人及第三人合法權益，提高防震減災行政效率，實現(xiàn)對地震安全、經濟社會發(fā)展安全的有效保護。例如，通過定期檢查地震監(jiān)測設施分布地點及其觀測環(huán)境保護范圍的備案工作，保障其他行政主體實施行政許可時主動核查相關臺網監(jiān)測設施備案情況，作出科學決策，一方面避免造成干擾地震監(jiān)測數(shù)據資料及對地震觀測環(huán)境的破壞，另一方面行政相對人在取得相關行政許可資格時能受到排他性法律保護，以防事后引起地震行政執(zhí)法程序的啟動，對造成相對人以取得相關權益造成損害，增加相對人可以繼續(xù)合法生產的維權成本。

在行政復議、行政訴訟、行政監(jiān)督等救濟制度中增加行政備案救濟手段，對于不予備案、拖延備案影響行政相對人權益的，明確相對人提起行政復議、行政訴訟的救濟權利。規(guī)范行政備案法律責任，對于故意或嚴重過失的直接責任人員，給予相應的行政處罰，涉及刑事犯罪的，移送公安或相關司法機關處理。行政相對人可以通過行使法律救濟途徑，使行政備案關系中的行政主體承擔相應的法律責任。在行政相對人違反防震減災相關行政備案法定義務時，引入懲罰性法律責任，由行政備案的行政主體責令行政相對人改正，遵守備案規(guī)定，屆時完成備案;對于教育引導后拒不改正的或備案不及時、備案錯誤對國家經濟社會發(fā)展、防震減災安全發(fā)展造成嚴重后果的，予以行政處罰。

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