淺析全球公民社會在全球治理中的角色

關(guān)鍵詞 全球公民社會 全球治理路徑 國際非政府組織

作者簡介：李曉茜，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院研究生，研究方向：全球治理理論與實踐。

中圖分類號：D5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.128

關(guān)于全球治理路徑的討論，從20世紀(jì)90年代以來以公民社會為主要路徑的“沒有政府的治理”，到近年來基于2018年金融危機(jī)以來的全球危機(jī)，認(rèn)為全球治理需要走向更高程度的政治化、國家政府應(yīng)該在全球治理中發(fā)揮更重要的作用，同時對90年代以來全球治理中公民社會所扮演的角色提出質(zhì)疑。全球治理未來是會向全面政治化還是繼續(xù)沿著以公民社會為主的民主路徑發(fā)展？全球公民社會在全球治理中扮演著什么樣的角色？

一、全球公民社會的定義

20世紀(jì)90年代全球公民社會這一概念出現(xiàn)并被廣泛使用，最初對此概念的理解是從其主體特征或活動領(lǐng)域出發(fā)的。在冷戰(zhàn)走向結(jié)束這一特殊時期下出現(xiàn)了眾多具有超國家性的新國際行為體，包括大量的民間社會團(tuán)體、社會組織等非政府組織，其中，全球公民社會中最活躍、最重要的行為體——國際非政府組織，在一些全球治理的問題中扮演著日益重要的角色。

國內(nèi)外學(xué)者對全球公民社會的主體特征進(jìn)行了積極有益的探討。赫爾姆特·安海爾（Helmut Anheier）將全球公民社會定義為“存在于家庭、國家和市場之間，在國家的社會、政治和經(jīng)濟(jì)限制之外運作的觀念、價值、制度、組織、網(wǎng)絡(luò)和個人領(lǐng)域”他認(rèn)為全球公民社會是具有其自身價值追求的。萊斯特·薩拉蒙（Lester M. Salamon）將全球公民社會看作獨立于國家機(jī)關(guān)之外、追求公共目標(biāo)的、自我管理的私人組織，是“全球性第三部門”。這些定義揭示出全球公民社會的全球性、非政府性和非營利性的特征。

然而，為了更好的理解全球公民社會在全球治理中所扮演的角色，僅僅理解其主體特征是不夠的，其運作過程更值得關(guān)注。作為一種組織制度的全球公民社會，能夠?qū)ⅹ毩⒌墓穹菑?qiáng)制性的集中起來，有意地試圖塑造或影響規(guī)范社會生活的正式法律和非正式規(guī)范，以實現(xiàn)集體的共同目標(biāo)和利益。這一定義進(jìn)一步揭示出全球公民社會活動的目的是影響社會規(guī)則，因而它們與參與全球治理密切相關(guān)，毫無疑問是全球治理的主體之一。

二、全球治理的兩種路徑

全球治理理論包含有兩種治理路徑，一種是以國家治理為核心，即以政府間合作而形成的國際組織、國際機(jī)制為主體，形成自上而下的全球治理形態(tài)。另一種就是以全球公民社會為主體，即以各個公民團(tuán)體、社會組織等超越國家界限的全球合作為基礎(chǔ)而形成的治理機(jī)制，是自下而上的全球治理機(jī)制。

（一）以國家為中心的全球治理理論觀點

奧蘭·揚（Oran R. Young）的新自由主義國際機(jī)制論的全球治理觀。他雖然認(rèn)為全球治理是各種國際機(jī)制，包括政府間機(jī)制以及非政府組織參與的國際機(jī)制的總和，但他的理論仍屬于新自由主義，即把國家間相互依存關(guān)系視為全球治理的中心。實際上是以國家為中心的全球治理理論。斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）的現(xiàn)實主義反全球治理觀點。他認(rèn)為“全球化并沒有改變國家權(quán)力的屬性”，全球化只是在一定程度上侵蝕國家管理的權(quán)限，但并沒有影響國家主權(quán)的基本屬性，并且現(xiàn)實中的國際機(jī)制和全球治理仍然是以國家利益為基礎(chǔ)的。

國內(nèi)學(xué)者以龐中英的觀點為代表。龐中英認(rèn)為以減少“政府”的統(tǒng)治為全球治理的路徑實際上難以實現(xiàn)，金融危機(jī)的事實表明，“沒有統(tǒng)治的治理”終于走到了極端，政府成為資本勢力和金融市場的附庸。真正的全球治理當(dāng)然不是任何形式的全球統(tǒng)治（如霸權(quán)）下的世界秩序，而是全球民主下的“有政府的治理”。

以國家為中心的治理路徑實際上仍然將全球治理看作是政治化的、權(quán)力化的治理，關(guān)注全球治理中國家政府的主要作用、國家間權(quán)力的分配、國家利益的擴(kuò)展，且致力于解決現(xiàn)有國際機(jī)構(gòu)和國際制度中存在的問題。

（二）以公民社會為中心的全球治理理論觀點

詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）提出全球治理是一種由共同目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的目標(biāo)未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。他眼中的全球治理是一種沒有政府強(qiáng)制性統(tǒng)治的有序治理方式，政府行為體和非政府行為體是一種不分主次的并列關(guān)系，也就是說全球治理是一種非國家中心的治理狀態(tài)。

全球治理理論中的全球公民社會理論。90年代自全球公民社會這一概念誕生以來，反映國際非政府組織的要求、愿望的理論觀念也應(yīng)運而生，如英國學(xué)派的國際社會理論與建構(gòu)主義的某些理論主張，以及一些客觀描述全球公民社會組織形態(tài)、文化特征的理論闡釋。

（三）爭論

近些年有部分學(xué)者表達(dá)了對全球公民社會的全球治理路徑的質(zhì)疑，并且提出了全球治理應(yīng)加強(qiáng)權(quán)力集中、提升政治化程度，甚至建立“全球政府”的觀點。例如張勝軍認(rèn)為以公民社會為主要路徑的全球治理導(dǎo)致了全球治理制度和規(guī)則的碎片化，從而使全球治理陷入能力不足的困境，當(dāng)代全球治理面臨全面政治化的趨勢。又如前文所述龐中英的觀點。

這些觀點將全球治理的困境歸咎于“去政治化”和“去權(quán)力化”的公民社會，認(rèn)為公民社會是導(dǎo)致當(dāng)前全球治理中制度和規(guī)則碎片化的原因，特別是金融治理、安全治理制度的碎片化與治理危機(jī)，因此提出加強(qiáng)權(quán)力集中和制度整合的全球治理的全面政治化路徑。但實際上，治理制度上碎片化是主權(quán)國家在全球治理中進(jìn)行權(quán)力角逐的結(jié)果，并非是全球公民社會這一治理路徑所帶來的必然后果。經(jīng)濟(jì)和安全領(lǐng)域本身就最大程度涉及主權(quán)國家的核心利益，同時不同的國家在參與全球治理時的偏好不同，特別是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家間的偏好差異最大。因此，各國會競爭治理機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)，傾向于建立符合自身利益的治理機(jī)制。

另外，全球公民社會也并非一定是“去政治化”的或者一定是政治性的。全球公民社會在國際政治舞臺上具有重要的民主監(jiān)督功能和治理功能，即使這些功能的發(fā)揮受到其自身發(fā)展不足的限制。全球公民社會的發(fā)展實際上會推動全球治理的民主化和治理機(jī)制發(fā)展。此外，如果全球公民社會的行為只會對其自身產(chǎn)生影響，諸如個人和私有集團(tuán)（國際象棋俱樂部等）的活動，這類行為體便不具有政治性。

三、全球公民社會在全球治理中的角色

全球公民社會實際上彌補(bǔ)著“以國家為中心”的治理路徑的不足，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）全球公民社會是全球民主的推動者

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球治理面臨著民主危機(jī)和“民主赤字”，大多數(shù)的全球治理機(jī)構(gòu)都設(shè)計了一定的機(jī)制來參與公民社會的倡議，增強(qiáng)與民眾的信息溝通，以求直接面向社會公眾。例如每個聯(lián)合國全球首腦會議（北京、開羅、約翰內(nèi)斯堡、蒙特雷等）都包括一個平行的公民社會論壇。然而這些機(jī)制也存在諸多缺陷，其中最為主要的是，多數(shù)全球治理機(jī)構(gòu)都將與公民社會的聯(lián)絡(luò)作為非優(yōu)先事項，這些團(tuán)體的意見建議并未充分納入政治決策。此外，全球治理機(jī)構(gòu)主要代表發(fā)達(dá)國家或城市、精英階層，沒能關(guān)注到邊緣群體。因此，以國家為中心的全球治理機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)全球民主上的作用十分局促。

全球公民社會在解決全球治理民主危機(jī)中的作用得到彰顯，其發(fā)展有利于全球治理的民主化。在全球治理層面，全球公民社會促進(jìn)民主化體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，全球公民社會提升民主參與程度。公民社會本身就是一部分民眾的非強(qiáng)制性集合，通過集體的力量表達(dá)民眾的意愿、體現(xiàn)民眾的意志。公民社會組織還提供了各種渠道，使任何國家、文化或社會部門的公民原則上都能尋求糾正全球治理中的錯誤。例如，全球黑人人民運動的團(tuán)體要求對殖民主義對有色人種犯下的歷史罪行進(jìn)行賠償。另外，位于圣保羅的黑人婦女協(xié)會（Geledes）已準(zhǔn)備就此事向美洲人權(quán)法院提出訴訟。

第二，監(jiān)督國際組織、國家等全球治理主體的行為。全球公民社會興起后，各種社會組織、民間團(tuán)體通過全球領(lǐng)域的公共活動，監(jiān)督并糾正政府不利于全球民主發(fā)展的行為，全球民眾的意愿得以被考慮進(jìn)各國政府和全球治理機(jī)構(gòu)的決策之中。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是增加政府透明度，要求政府以及國際機(jī)構(gòu)公開更多信息。二是對公開政策的監(jiān)察。在政府公開政策實踐后，公民社會就可以通過監(jiān)督和評估行為，減少或糾正治理主體的錯誤行為。

（二）全球公民社會是全球治理機(jī)制的建設(shè)者

如前文所述，當(dāng)前全球治理面臨的治理機(jī)制、制度碎片化問題實際上是由主權(quán)國家間的利益紛爭造成的，“以國家為中心”的治理路徑盡管提出提升全球治理的政治化程度、建立“全球政府”的觀點，仍遵循傳統(tǒng)的國家權(quán)力和利益邏輯，實際上不能從根上解決這一問題。全球公民社會在一定程度上緩解了全球治理面臨的“碎片化”問題，有利于全球治理機(jī)制的整合度與有效性提高。

首先，全球公民社會所具有的開放性特征使其易于與其他組織進(jìn)行聯(lián)系，從而形成不同領(lǐng)域組織間的合作網(wǎng)絡(luò)，通過及時、頻繁和有效的信息溝通交流，提升議題達(dá)成共識的可能，促進(jìn)各組織制度、機(jī)制上的粘合。在涉及全球治理中的氣候問題時，眾所周知最重要的是各國之間的合作，然而國家間利益的沖突使得談判進(jìn)展緩慢。氣候行動網(wǎng)絡(luò)（CAN）作為國際非政府組織聯(lián)盟，涵蓋了120個國家的環(huán)保團(tuán)體，積極參與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的談判進(jìn)程，在促進(jìn)氣候治理機(jī)制的形成與保持各國氣候合作的黏合性上發(fā)揮正向作用。

其次，全球公民社會能夠彌補(bǔ)全球治理機(jī)構(gòu)在選民代表上的不足，關(guān)注到被忽略的欠發(fā)達(dá)國家或地區(qū)、中產(chǎn)階級或底層民眾等弱勢和邊緣群體，在全球治理議題規(guī)則的制定中為他們的利益發(fā)聲，為他們贏得更多的公共產(chǎn)品，從而使全球治理的資源分配趨于公正合理，推動全球治理方式變革。例如，萊索托作為氣候變化的最重要受害者之一，由于國家綜合實力的局限，在哥本哈根氣候大會期間難以表達(dá)自身的意愿。萊索托總理通過和樂施會的聯(lián)系，才邀請到BBC、CNN的專訪，進(jìn)而使國際社會了解到萊索托當(dāng)前面臨的氣候變化威脅，同時萊索托也通過媒體發(fā)聲維護(hù)自身的權(quán)益，促進(jìn)談判的公正性與合理性。

最后，因為全球公民社會受到的規(guī)章程序和制度制約較少，相較于現(xiàn)存的全球治理機(jī)構(gòu)，具備決策快、執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)勢，提升了全球治理機(jī)制在面對突發(fā)危機(jī)事件時的解決能力，全球治理機(jī)制的機(jī)動性和行動力得以增強(qiáng)。例如，在2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，眾多國際非政府組織及時行動，積極捐款捐物支持疫情的防控工作。比如世界綠色設(shè)計組織早在疫情初期即采取行動，在中國春節(jié)期間就緊急號召位于全球各地的分會以及當(dāng)?shù)氐娜A人團(tuán)體，采購緊俏的醫(yī)療物資、防疫用品，力所能及的疏通采購渠道，給中國防疫予以支持。

四、全球公民社會在全球治理中的挑戰(zhàn)

一方面，全球公民社會自身面臨諸多缺陷，使其參與全球治理的能力不足。首先，許多公民社會團(tuán)體具有資源上的限制，包括資金、人員、工作場所、設(shè)備等，資源上的不足使許多公民社會團(tuán)體的能力發(fā)揮受限。通常情況下有效解決全球問題經(jīng)常是需要大量的跨國活動，而這種行動只適用于資金雄厚的組織。沒有充裕資源的組織只有少數(shù)工作人員，且財政問題突出，維持正常的運營都面臨困難。其次，資源上的不足影響到公民社會團(tuán)體的自主性。全球公民社會的構(gòu)成極為復(fù)雜，當(dāng)被置于競爭性的、類似于市場的環(huán)境中時，許多國際非政府組織為了獲得有限的資源，其行為常常會偏離它們基于價值觀而為自己設(shè)定的使命，其表現(xiàn)有時與營利組織別無二致。

另一方面，全球公民社會的發(fā)展受到來自主權(quán)國家的限制。全球公民社會發(fā)揮其影響的主要渠道是民間社會的聯(lián)絡(luò)，然而這實際上受到主權(quán)國家態(tài)度的影響。

一些國家的政府對本國民間協(xié)會與國際團(tuán)體或監(jiān)管機(jī)構(gòu)保持直接聯(lián)系（即繞過國家）采取了寬松的立場。然而，其他國家政府反對這種關(guān)系，認(rèn)為這是對國家主權(quán)的侵犯，并勸阻或積極阻止這種關(guān)系。如果主權(quán)國家政府支持并愿意公民社會參與治理進(jìn)程，那么其活動范圍和自身能力均會得到提升;但主權(quán)國家政府不愿接觸公民社會團(tuán)體，也不給予其政治活動的空間，那么通過公民社會進(jìn)行民主化全球治理的前景就會削弱。

五、結(jié)論

“全球政府”的治理路徑實際上是針對當(dāng)前全球治理危機(jī)，尤其是金融危機(jī)的一種解決方案，并且這種設(shè)想面臨很多現(xiàn)實條件的約束，諸如國家主權(quán)的限制、占據(jù)全球治理主導(dǎo)地位的歐美國家的挑戰(zhàn)、現(xiàn)存治理機(jī)制因存在慣性而一時難以改變等等困難。這種方案難以解決“以國家為中心”的治理路徑面臨的困境。雖然全球公民社會的作為全球治理路徑的發(fā)展仍然面對諸多問題與挑戰(zhàn)，但仍在全球治理中扮演著民主推動者和治理機(jī)制建設(shè)者的角色。現(xiàn)今全球治理存在著治理路徑之爭的情況下，全球公民社會實際上彌補(bǔ)了“以國家為中心”的治理路徑存在的不足，在全球治理中發(fā)揮著重要的作用。

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