農村飲水有效供給的結構性矛盾與制度創(chuàng)新

陳 敏

(西南大學 經濟管理學院，重慶 400715)

農村飲水是世界性難題。聯(lián)合國先后將農村飲水納入“千年發(fā)展目標”和“可持續(xù)發(fā)展目標”，明確提出到2015年將無法持續(xù)獲得安全飲用水和基本衛(wèi)生設施的人口比例減半；到2030年人人都能公平獲得安全和可負擔的飲用水。我國一直高度重視農村飲水問題，特別是改革開放以來高度重視農村飲水工程建設，2004年以來幾乎每年中央1號文件和政府工作報告中都要專門部署農村飲水工作，包括農村飲水的規(guī)劃、投資、水源保護、水質監(jiān)測、優(yōu)惠或補貼、優(yōu)先解決對象、責任制、運行管理、維修保養(yǎng)、隱患排查、城鄉(xiāng)供水一體化、管護機制等各個方面。截至2018年底，我國建成1 100多萬處供水工程，服務9.4億農村人口，全國農村自來水普及率達81%，提前實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標[1]。這說明我國農村飲水發(fā)展雖取得了階段性成就，但并不意味著我國已徹底解決了農村居民飲水問題，事實上農村飲水的結構性矛盾依然突出，缺水與飲水不安全問題仍然比較普遍。

為破解我國農村飲水難題，學術界與實務界進行了卓有成效的研究，取得了豐碩成果。大部分研究認為農村飲水是準公共產品[2]，應由政府負責供給[3]。從實踐來看，多年來各級財政投資的增加使我國農村長期存在的飲水問題基本得到解決[4]，但農村飲水的安全短板仍很突出，解決起來難度大。為解決農村飲水安全問題，研究人員構建和采用了不同的測量方法與指標體系來評價飲水安全程度，但從供給的維度看，供給主體的多元化使農村飲水陷入困境，尤其是農村飲水工程的運行管護存在明顯差距[5]，有人建無人管的現(xiàn)象普遍存在，工程長效運行機制需進一步改革完善[6]。農村飲水安全問題本質上仍然是一個飲水供給問題，國家財政補貼成為解決農村飲水安全的根本措施[7]。這又涉及農村供水工程運行的可持續(xù)性問題。保障農村飲水工程的可持續(xù)性運行，首先需要維持飲水運營的收支平衡[8]，其中水價在水資源優(yōu)化配置、水需求調節(jié)和水污染治理等方面的作用至關重要[9]。因此，解決農村飲水及其安全問題的主要途徑就是政府的強力介入[10]，積極承擔相應的責任[11]，建構起多中心供給的長效機制[12]。在這個過程中，政府可以充分引入市場競爭機制來提高農村飲水的供給效率[13]。這些研究觀點對統(tǒng)一思想認識、促進農村飲水問題解決起到了積極作用。

但隨著我國精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進與深入實施，一方面農村飲水工程的大建設時代基本結束，另一方面農村的人口居住分布出現(xiàn)重大變化，對飲水的集中化供給需求以及個別精準化供給的要求日益增長，使農村飲水面臨的主要矛盾已發(fā)生深刻變化，之前偏重于工程建設的技術性研究、偏重政策宣傳的闡釋性研究和偏重基礎理論的演繹性研究等已不能破解現(xiàn)實中的困境。立足于農村飲水的本質屬性和階段性特征，在以人民為中心發(fā)展思想的指導下，科學回答“農村飲水究竟是不是公共產品、究竟該誰負責供給、怎么樣供給更有效”等理論與實踐問題，是擺脫當前農村飲水工作中存在的“泛公益性”和“泛市場化”兩種錯誤認識的前提，是破解農村飲水“市場失靈”和“政府失靈”交織的重要路徑，有利于實現(xiàn)基于農村飲水市場平衡的有效供給。

1 當前農村飲水供給的結構性矛盾

由于自然降水、地質地貌與農村居民人數(shù)、居住地等多種因素影響，農村飲水供給中出現(xiàn)各種矛盾是極其正常的。同時，受我國城鄉(xiāng)二元結構的影響，城鄉(xiāng)飲水供給差距大，農村地區(qū)飲水市場存在的矛盾相比城市更為突出，與全面建成小康社會和鄉(xiāng)村振興的目標差距明顯，主要表現(xiàn)為飲水市場供需不穩(wěn)定、不均衡，“有水無人用”“有人無水用”“有人亂用水”等現(xiàn)象并存，飲水工程被拋荒和居民飲水無保障現(xiàn)象并存，存在著飲水供給與需求的結構性矛盾。

1.1 農村飲水供不應求的矛盾

從需求角度看，農村飲水市場供不應求是普遍性矛盾，每年都有大量農村居民無法獲得足量的安全水，包括很多已被飲水工程覆蓋的區(qū)域，直接影響農村居民的生產生活甚至生命安全。目前，在飲水安全方面，還有大約104萬貧困人口飲水安全問題沒有解決，全國農村有6 000萬人飲水安全需要鞏固提升，其中西北地區(qū)重點解決有水喝的問題，西南地區(qū)重點解決儲水供水和水質達標問題[14]。

部分農村飲水需求大于供給的矛盾，與農村飲水的基礎性、分散性、反復性和階段性密切相關。水是生命之源，飲水是人的必需品且無替代品，是農村居民生存中最基本的需求之一，剛性需求量大，但時常出現(xiàn)數(shù)量短缺現(xiàn)象。同時，與城鎮(zhèn)飲水相比，農村尤其山區(qū)農村居民以散居為主，而水又具有資源不穩(wěn)定性、向下流動性、不易長距離運輸、不易長時間儲存、極易被污染等特征，因此供給成本高、損耗大、效益差，在農村居民可承受水價范圍內難以實現(xiàn)有效供給。一方面，隨著全球氣候逐步變暖與農村居民相對集中居住的加快以及居民生產生活用水量的增加，農村的飲水需求量不斷增大。另一方面，受旱澇交替、并存或急轉影響，農村飲水已經解決的問題可能會重復甚至反復出現(xiàn)，飲水工程建設不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸地解決農村飲水問題，需要循環(huán)往復、持續(xù)不斷地解決。如云南省在2015年底已全面結束了農村嚴重缺乏飲用水的歷史[15]，但受2020年春夏交替時特大干旱影響，100多條河流斷流、180座水庫干涸、140眼機井出水不足，導致147.79萬人飲水困難，需要政府幫助解決[16]。新時代農村居民對生活質量要求不斷提高，飲水也就從“有水喝”向“喝好水”“喝放心水”轉變，之前建設的一些飲水工程已經不能滿足農村居民需求，需要不斷更新、改造甚至重建。

1.2 農村飲水供過于求的矛盾

與供不應求矛盾相比，更為嚴峻的問題是，在龐大的農村飲水剛性需求面前，國家投資建設的農村飲水工程的效益發(fā)揮并不理想。這與農村飲水的需求混合性、季節(jié)性和供給多元化有關，也與農村人口流動性較大有關。從需求角度看，農村飲水與農村教育、交通、文化、醫(yī)療等一樣，也有基本需求和非基本需求之分，但其界線不那么清晰，政府在履行基本需求供給中沒有邊界，出現(xiàn)可能已超額滿足A戶的非基本需求，但尚未滿足B戶的基本需求等情況，只能無限制供給，自然出現(xiàn)供過于求的情況。同時，受多種因素影響，農村飲水需求量不持續(xù)、不穩(wěn)定，呈現(xiàn)“過山車”現(xiàn)象。例如，受人口季節(jié)性遷移影響，農村地區(qū)常住居民偏少，有的甚至出現(xiàn)“空心村”，這時飲水需求量極小甚至為零，大量飲水供給無人消費。相關部門曾對21個省(區(qū)、市)2 216處不同規(guī)模已建成投入運行的農村集中供水工程進行測算，實際供水人口僅為設計值的50%，實際供水量僅為設計值的30%[17]。如某村一供水工程，總投資18萬元，覆蓋人口50余人，但常住人口約20人(1)數(shù)據(jù)來源于2020年3月筆者在四川省南充市蓬安縣某鎮(zhèn)的實地調研。。從全國范圍看，農村飲水工程已覆蓋9.4億農村居民，但農村常住人口不到6億[18]。這就造成飲水工程的供能必須按照人口最高峰值設計，但又意味著多數(shù)時間大量的供能被閑置，即實際供水量高于實際飲水需求量，由此導致后續(xù)的一系列問題，如水價、供水運行與管護等。因此，農村不少飲水工程建成后低效甚至無效運行，自我生存能力孱弱，不少工程被“棄管”、被“拋荒”而成了“僵尸工程”。這不僅沒有徹底解決農村居民的飲水問題，還耗費有限的財政資源，不僅造成社會資源浪費，而且增加飲水供給負擔。

從供給角度看，與城市飲水供給路徑單一性和壟斷性不同，農村地區(qū)尤其是南方豐水區(qū)農村飲水有政府供給(國資自來水公司、農業(yè)農村飲水項目等)、集體供給(庭院聯(lián)合、村集體聯(lián)合等)、自我供給與社會供給(私營企業(yè)、社會資助等)等多種方式，其中城鎮(zhèn)、集中居住區(qū)、干旱區(qū)、經濟發(fā)達區(qū)以政府供給為主、自我供給為輔，而村社、分散居住區(qū)、豐水區(qū)、欠發(fā)達區(qū)則以自我供給為主、政府供給為輔，兩套或多套供水系統(tǒng)相互交叉、互為補充。這本來是好事，但也給飲水市場供給帶來困惑。統(tǒng)計顯示，除近年來國家投資新建的各種飲水工程外，大量農戶家中還有傳統(tǒng)的自備水井、水塘、水窖等，其中67%為淺井、3%為集雨、9%為引泉、21%直接取用河水、溪水、坑塘水、山泉水或到其他村拉水[7]。這是歷史和生活習慣使然，本無可厚非，但在水質相當?shù)那闆r下，如果政府供給收費，農村居民就有可能“用腳投票”，不選擇政府供給用水，從而導致飲水供過于求。利用政府投資的公益性與免費性，進行超前規(guī)劃和超規(guī)模建設，也是導致部分農村飲水供給能力過剩的重要原因。

1.3 農村飲水價高于求的矛盾

合理制定農村飲水價格，以價格來調控農村用水量，是解決農村飲水問題的關鍵，更是實現(xiàn)農村飲水安全工程長效運行的重要措施[19]。但從供給成本角度看，受地形地貌、資源稟賦、海拔氣候、生態(tài)環(huán)境、用戶密度等客觀因素影響，不同的農村飲水工程供給成本差距十分明顯，其平均供給成本遠遠高于城鎮(zhèn)供水成本，尤其是偏遠山區(qū)、高海拔地區(qū)、干旱地區(qū)、需要耗電抽水儲備地區(qū)等，而當?shù)剞r村居民的經濟承受能力和可支付能力又恰恰偏弱，收支之間形成明顯的“剪刀差”，使飲水工程的成本回收率低，難以實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”。尤其是海拔越高、位置越偏、交通越落后的地方，飲水工程建設難度更大、供給成本更高，供給側的單位成本和需求側的支付能力逆向而行。這造成農村飲水工程的建設與管護難以為繼的現(xiàn)象比較普遍。水利部門的專項調查顯示，我國農村供水工程中執(zhí)行水價低于全成本水價的占95.5%，低于運行成本水價的占80%。也就是說，即使在水費回收率達到100%的情況下，95.5%的工程難以良性運行，80%的工程難以保證基本運行。全國農村集中式供水工程水費回收率不足75%，約70%的工程水費回收率不足90%，說明農村飲水工程可持續(xù)難度大[20]。

這也與農村飲水市場供給規(guī)模小、效率差、用量少、損耗大有關。與城鎮(zhèn)供水工程相比，農村飲水工程的規(guī)模比較小，按已公布的工程總數(shù)和覆蓋居民人口數(shù)計算，處均供給人口不足100人，難以形成規(guī)模效益，飲水工程建設的固定成本、運營的養(yǎng)護成本、資源的機會成本等都比城鎮(zhèn)水廠高，幾乎不存在規(guī)模效益，甚至時常出現(xiàn)供給越多虧損越大的現(xiàn)象。如上面提到的某村供水工程，按工程使用20年計算，全成本水價為34.5元/噸，按兩部制計算水價為42.9元/噸，是當?shù)爻擎?zhèn)供水執(zhí)行價格的10倍以上。同時，受遠距離輸送、缺乏必要的維護保養(yǎng)和管理不善等因素影響，農村飲水的供給損耗遠遠高于城鎮(zhèn)(主要是農村飲水工程的管網漏損率比較高)。這也直接影響水費價格和管理成本，使農村飲水陷入“供給損耗大—單位成本高—百姓用量少—資金回收率弱—管理維護差—漏損更嚴重—單位價格更高”的惡性循環(huán)中，從而進一步拉高水價。大量實地調研和統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前農村飲水工程中千人以下的供水工程占99%以上[21]，其覆蓋范圍窄、供給人口少、水費收入低，甚至大量工程供給無定價、定價不買單、欠錢不繳費是常態(tài)，“無廠不虧”“負債運行”成了共性，尤其是那些需要耗電抽水的飲水工程，大多收不抵支，幾乎連電費都無力支付。只有極少數(shù)地理位置好、資源豐沛、水源穩(wěn)定、規(guī)模較大、成本較低的飲水工程能回收成本或獲得微薄利潤。價格高直接抑制了部分農村居民使用政府與社會供給的飲水，多采用自我供給。這為農村飲水不安全埋下了隱患。

1.4 農村飲水質低于求的矛盾

從供給質量角度看，我國農村飲水工程供水水質合格率普遍偏低。根據(jù)水質監(jiān)測結果，按現(xiàn)行放寬標準，小型集中供水工程和分散式供水工程水質合格率分別為39%和28%[22]。由于缺乏必要的檢測經費、化驗室、消毒設備與檢測人員，對檢測不合格的水源、水質沒有采取相應措施處置，導致農村飲水水質達標率參差不齊。由于飲水質量安全導致人員中毒和傷亡的事故在農村地區(qū)屢有發(fā)生，飲水安全工程反而可能成了安全隱患工程。

這與農村飲水工程點多、面廣、量大有關。從水源保護角度看，漫山遍野的溪溝塘庫絕大多數(shù)都是農村飲水的水源地，它們分布無規(guī)律、大小不均勻、水質有差異，同時面臨著程度不一的面源污染，有的還處在高氟、高砷等有害物質聚集區(qū)域內，難以做到水源地應保盡保，水質在源頭就可能已經受到污染。如2018年生態(tài)環(huán)境部對2 131個村莊2 249個飲用水水源地監(jiān)測斷面的數(shù)據(jù)顯示，總體水質不達標的占比18.1%，地下水水源地水質不達標率達34.2%[2]。同時，我國大量的農村飲水工程尤其是分散工程屬于簡易工程，很多缺乏飲水處理設施和處理工藝，尤其是水質檢測，加之建設不標準和運行不規(guī)范問題疊加，造成飲用水往往是從水源頭經水龍頭到農家灶頭的“直流水”。從覆蓋人群角度看，標準化建設和規(guī)范化管理的規(guī)?；嬎こ屉m然覆蓋人群較多，但非標準化建設和不規(guī)范化管理的小型與簡易的飲水工程覆蓋的地域更廣、覆蓋的人群絕對數(shù)量仍然很大。在我國龐大的農村居民基數(shù)情況下，小比例也是一個龐大的群體、小概率風險也可能形成大事件。因此，政府供給、社會供給與農村居民自我供給相比，在整體上沒有競爭優(yōu)勢，還因覆蓋范圍擴大而增加發(fā)生群體性事件的風險，因此群眾思想上不認可、行動上不買單，導致農村飲水供需不穩(wěn)定、市場不均衡。

2 農村飲水供給制度的結構性矛盾

農村飲水供給市場出現(xiàn)的上述結構性矛盾是內外因素綜合作用的結果。其中內因主要是由農村飲水的自然特征與人文特征決定的。在外部誘因中，農村飲水的正式制度安排無疑是非常重要的。無論是飲水工程建設與管護、管網建設與管護還是飲水供給及其價格等均與制度安排密切相關。同時，農村飲水出現(xiàn)的結構性矛盾，一方面反映了農村飲水制度存在問題，另一方面農村飲水制度存在的結構性矛盾也導致了農村飲水供給的結構性矛盾。經過比對選擇，筆者重點考察中央、省(區(qū)、市)和基層三個層面的農村飲水制度，具體包括國務院辦公廳和國家發(fā)改委、水利部、財政部等頒布實施的9部規(guī)章制度和江蘇、安徽、浙江、湖北、陜西、內蒙、山東、四川、重慶、福建、甘肅、廣西等12個省(區(qū)、市)以及重慶12個區(qū)縣頒布實施的38個農村飲水規(guī)章制度。從總體情況上看，這些制度對推動農村飲水工程建設起到了積極作用，切實解決了不少問題，但隨著經濟社會的發(fā)展、環(huán)境的改變、技術的進步，曾經完備的農村飲水制度已經出現(xiàn)了制度供給的結構性矛盾。匹配“有水喝”任務的制度不能滿足“喝好水”“喝放心水”的任務需求，側重于飲水供給的制度可能無法適應“有效供給”的需要。

2.1 農村飲水供給制度的設計沖突

有供給不等于有效供給，有需要不等于有市場需求。只有能被市場長期、普遍認可的供給，尤其是能保持市場穩(wěn)定、供需均衡的供給才是有效供給。如何把農村的飲水剛需轉化為穩(wěn)定的市場需求，是實現(xiàn)飲水供給向有效供給轉化的先決條件。而現(xiàn)在農村飲水市場的供大于求與供低于求都不是有效供給，這是當前農村飲水市場面臨的主要矛盾。這個主要問題的產生，農村飲水制度安排是直接原因，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

一是農村飲水產品定性模糊化：混淆不準的制度定性。對農村飲水定性不準是導致出現(xiàn)各種矛盾和問題的主要根源?！胺汗婊闭J識讓政府背上農村飲水無限供給的沉重包袱，而“泛市場化”認識則讓政府與市場相互推諉扯皮，出現(xiàn)農村飲水管護甚至供給的真空。筆者考察的制度中有14個把農村飲水(工程)定性為公益性基礎設施，或與民生緊密相關的公用事業(yè)，明確為政府應當提供和保障的村鎮(zhèn)公共服務，具體包括加大對村鎮(zhèn)供水工程建設和管理的投入，把工程建設用地作為公益性基礎設施用地列入計劃優(yōu)先安排。個別省(區(qū)、市)還要求從用電優(yōu)惠、免征水資源費、水質監(jiān)測免費、稅收優(yōu)惠等方面給予鼓勵和扶持。但因農村飲水具有網絡壟斷性和排他性，不具備純公共產品的性質，且水又是稀缺資源，在一定范圍內存在“擁擠效應”。于是，不少地方又把農村飲水作為“商品”，依賴市場手段調劑和供給。由于忽視了農村對水的基本需求和非基本需求的區(qū)別和辯證關系，而籠統(tǒng)定性為公益品，由政府大包干“無差別”供給，這讓農村飲水的非基本需求搭上基本需求的“便車”，形成超額的“免費水”“福利水”“大鍋水”，加重了農村飲水市場失靈的矛盾。

二是農村飲水供給質量理想化：高標低配的水質標準。各地出臺的相關制度都把水質要求貫穿于農村飲水的全過程。其一，統(tǒng)一標準?，F(xiàn)行國家水質標準中指標由之前的35項增加至106項，不分城鄉(xiāng)統(tǒng)一執(zhí)行。其二，分類管理。對供水規(guī)模大的提出更高要求，如日供水1 000 m3或供水人口1萬人以上的工程，應建水質檢驗室，配置設備、人員和經費。其三，分級管理。日供水能力大于3 000 m3的農村供水工程由省級衛(wèi)生部門負責，其他由縣或市級衛(wèi)生部門負責。但現(xiàn)行《農村飲水安全評價準則》降低了這一制度標準，如分散供水工程的基本達標水質標準為無肉眼可見雜質、無異色異味、用水戶長期飲用無不良反應，檢測方法改為“望、聞、問、嘗”。部門博弈和政策打架給農村飲水(工程)降標供給帶來可乘之機，導致很多飲水工程在建設時就沒有達到標準。根據(jù)一些部門和相關人員的明察暗訪和技術檢測，農村飲水水質達標率不高，與國標差距比較大，其中集中供水達標率又高于分散供水達標率。

三是農村供水類型單一化：人畜同飲的供給制度。相比而言，農村飲水需求和供給都具有多元性，除了跟城鎮(zhèn)居民淘菜做飯、洗漱洗滌等相同的需求之外，還有牲畜飲用、農業(yè)澆灌使用等。不同需求對水質要求不同，因此可分類供給、循環(huán)利用，如燒飯炒菜用自來水、洗衣拖地用山泉水、淘米水可以喂養(yǎng)牲畜、洗滌水可以澆灌田園。這不僅是節(jié)約水資源、降低農村供水壓力的需要，也是遵循農村供水特性、形成節(jié)儉等良好習慣的需要。但現(xiàn)行農村飲水制度中沒有提及分類供水，甚至一些地方還設計出用量保底、包干收費等刺激無節(jié)制用水的制度，使牲畜飲水搭上居民飲水的便車、生活用水搭上飲用水的便車，導致供水主體更注重數(shù)量而不注重質量、更注重開發(fā)而不注重節(jié)約、更注重當前而不注重長遠，直接拉低了農村居民飲水水質。

2.2 農村飲水責任主體制度的落地矛盾

該誰對農村飲水負責，政府還是市場、中央還是地方、國企還是私企、集體還是個人，這些都是影響農村飲水有效供給的核心問題。從現(xiàn)行制度看，在責任主體、融資主體、運管主體等三個主要方面的制度均存在模糊不清、左右搖擺和相互推諉等情況。

一是在責任主體制度規(guī)定方面基層化，出現(xiàn)責任“層層下移”。現(xiàn)行《農村飲水安全工程建設管理辦法》中規(guī)定：“農村飲水安全保障實行行政首長負責制。地方政府對農村飲水安全負總責，中央給予指導和資金支持”，對“農村飲水安全項目管理實行分級負責制”，要求層層簽訂責任書把責任落實到人。可以看出，制度上已把農村飲水的責任從中央貫穿到地方甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社。但層層落實責任的制度機制也使得不少具體事項被下放到基層，變成基層負全責。制度中關于事權劃分，中央承擔納入規(guī)劃的飲水項目的定額補助部分，沒納入規(guī)劃的、定額不足的、提高標準超支的、已受益區(qū)出現(xiàn)反復的，均要求省級負總責或地方自行解決。而省(市、區(qū))則把20人以下等分散供水工程事權全部下放到區(qū)縣，區(qū)縣又明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道履行主體責任，這樣“省負總責”演繹成了“鄉(xiāng)負總責”。

二是在融資主體制度規(guī)定方面空心化，補助配套難以到位。國家制度規(guī)定農村飲水安全工程投資由中央、地方和受益群眾共同負擔。其中，中央補助為定額補助性質，由地方包干使用、超支不補，對東、中、西部實行差別化補助政策。地方投資落實由省負總責，在中央下達建設總任務和補助投資總規(guī)模內，具體項目由各地確定，入戶部分可引導和組織受益群眾采取“一事一議”籌資籌勞?！把a貼、配套”只針對國有或集體企業(yè)甚至村民個人。在民營主體較少的情況下，現(xiàn)行農村飲水融資的基本框架就是“財政投入+百姓自籌”。其中財政投入包括中央補貼和地方配套，百姓自籌主要有投資、投勞兩種方式。由于農村經濟實力不夠尤其是村集體經濟普遍弱小，加之一般而言農村飲水工程耗資巨大，因“自籌”不到位也就使得“財政投入”難以到位，因此“一補一配”制度讓融資責任主體在層層強化中被弱化、虛化甚至空置。

三是在運管主體制度規(guī)定方面“抓大放小”，小飲水工程運管困難。從制度變遷角度看，隨著農村飲水運管問題日益顯現(xiàn)，運管制度也經歷了從不重視到重視、從不成熟到逐步成熟、從不管用到逐步管用的發(fā)展過程。當前農村飲水運管制度主要體現(xiàn)了兩個核心原則：其一，按照產權歸屬分工負責，政府只負責國有投資或財政補助建設的飲水工程；其二，按照大小規(guī)模分級負責，原則上萬人飲水工程推行公司化運營和專業(yè)化管理，千人飲水工程通過購買服務、經營權承包等方式推行專業(yè)化管理。政府通過各種方式經營規(guī)模較大的集鎮(zhèn)飲水工程，切實解決了城鎮(zhèn)人口的飲水難題，但將占比超過99%的千人以下飲水工程直接交給村委、用水合作組織、用水戶協(xié)會管理，表面是“抓大放小”，實質是因為小工程虧損幾率高，地方政府也難以顧及。在經費、人力、技術等方面小飲水工程遠不及大中型工程，這也是眾多小型飲水工程運管困難的主要原因。

2.3 農村飲水融資投入制度的兩難困境

現(xiàn)行農村飲水出現(xiàn)的種種問題，歸根到底是經費投入問題，其中建設中的資金分配制度、運行中的成本回收制度、管養(yǎng)中的政府補貼制度等最為關鍵，影響融資總額、投資效率、工程建設質量和運行效果。從實踐調查來看，無論是地方政府，還是民營企業(yè)與村集體，成本收益難題一直困擾著農村飲水融資投入，這與相關制度存在的缺陷或矛盾密切相關，同時制度的缺陷或矛盾又在產生新的問題與矛盾。

一是農村飲水制度中的資金分配均等化，無差別的投入拉大了不同區(qū)域間的飲水差距。從制度上看，現(xiàn)行農村飲水項目建設資金分配主要分兩段、兩種方式。第一，縣以上的農村飲水資金基本是按人頭進行“無差別”定額補助，如《全國農村飲水安全工程“十二五”規(guī)劃》中明確規(guī)定全國農村飲水工程建設的人均補助標準為536元，其實質就是“有多少人補多少錢”。雖然在一定程度上有“地方差額”，如東部補貼33%、中部補貼60%、西部補貼80%，但在一定范圍內人均相同。第二，在項目具體實施階段以工程量分配資金，從表面上看是項目“需要多少就給多少”，但因經費不足等原因，往往是“有多少錢辦多少事”。這種制度從宏觀上講是可行的，但落實到具體事項時，“一刀切”的投資補助政策與千差萬別的飲水工程建設情況形成難以調和的矛盾。無差別補助的資金，導致一邊可能出現(xiàn)“豪華工程”“形象工程”“示范工程”，一邊可能出現(xiàn)“半拉子工程”“豆腐渣工程”“馬拉松工程”。這種現(xiàn)象在全國各地都不同程度地存在。

二是農村飲水產品定價市場化，“以水養(yǎng)水”的水價制度難以執(zhí)行。目前農村飲水定價的方式方法多樣，方式包括政府定價、政府指導定價、協(xié)商定價等，方法包括平均成本定價法、邊際成本定價法、全成本定價法、影子價格法等。有的地方提倡分類定價，生活用水堅持“保本+微利”，非生活用水按照“成本+利潤”，對有條件的地方逐步推行階梯水價、兩部制水價、用水定額管理與超定額加價制度。但其基本原則相同，即“補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔”，總體期望是工程“自負盈虧”甚至“略有結余”，以實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”。但現(xiàn)實情況顯示，由于供給成本偏高，農村用戶紛紛“用腳投票”，飲水的剛性需要無法直接轉化為市場需求，供需之間難以形成鏈接機制，導致政府處于兩難境地。首先是定價困境，按企業(yè)成本定價，企業(yè)滿意、百姓不滿意；按村民可承受力定價，村民滿意、企業(yè)難維持。其次是執(zhí)行困境，受政府職責限制，不交水費就中止供水的制度無法執(zhí)行，制度喪失權威性和執(zhí)行力，形成“荷塘效應”。

三是農村飲水運管補貼低效化，出現(xiàn)逆向刺激的補貼現(xiàn)象。各級飲水制度都要求落實管護經費，確保長期發(fā)揮效益，對水費收入低于工程運行成本的地區(qū)，要通過財政補貼、水費提留等方式加快建立縣級農村飲水安全工程維修養(yǎng)護基金。但在“以水養(yǎng)水”制度約束下，從中央到地方都沒有統(tǒng)籌考慮農村飲水工程的管養(yǎng)經費問題，現(xiàn)行制度中只有21個提到補貼或補助，分三種情況：其一，補水價，如縣級人民政府可以對農村生活用水價格實行補貼；其二，補設備費，如縣級以上人民政府對分散居住用水戶推廣處理設備并給予補助；其三，補維護經費，如縣級人民政府對村鎮(zhèn)集中供水工程運行維護實行區(qū)級定額補助。從補貼方法看，有定額補助，也有定向補助，如用于水質監(jiān)測、崗位培訓等。但農村飲水補貼制度執(zhí)行力不強，籌資能力弱，大多實行“供給側補貼”制度，存在“鼓勵浪費”和“刺激虧損”等客觀現(xiàn)象。

3 建立農村飲水分區(qū)、分段、分量、分類供給制度體系

水治理是政府的一項重要職責，首先要做好的是通過改革創(chuàng)新，建立健全一系列制度?？傮w來看，我國農村飲水制度體系初步形成，對農村飲水起到了促進作用，但還存在很多問題。從具體制度看，有的在試行調整，有的沒形成閉環(huán)，有的相互交叉抵觸甚至打架；從制度體系看，制度不系統(tǒng)、不完整，制度部門化、地方化、利益化、碎片化比較明顯，沒有形成全國上下一體、相互銜接、完整閉合的農村飲水制度體系；從制度執(zhí)行看，制度上下銜接不夠，錯位、缺位、越位現(xiàn)象同時存在，有的制度不接地氣，缺乏科學性、合理性和可操作性，執(zhí)行力差，有負作用。因此，創(chuàng)新農村飲水制度體系，需要明確和圍繞制度目標，針對農村飲水治理中存在的主要矛盾及矛盾的主要方面，既關注其普遍性和特殊性，又關注其階段性和地域性，尤其要用不同的制度與方法去解決不同的矛盾。針對農村飲水制度的結構性矛盾，筆者提出農村飲水分區(qū)、分段、分量、分類供給制度體系，以實現(xiàn)農村飲水有效供給。

3.1 制定農村飲水分區(qū)定性制度

對農村飲水是否屬于公共產品的爭論，直接造成政府和市場職責界限不清，在實際飲水供給中頻頻出現(xiàn)交叉、打架、推諉等現(xiàn)象，這是導致農村飲水出現(xiàn)一系列問題的重要原因。農村飲水產品除了具有一般公共產品的非競爭性和非排他性外，還具有需求剛性與階段性特征。農村飲水發(fā)展相對滯后，但涉及面更寬、需求基數(shù)大、必需性高、安全性強，因此在農村公共產品集群中飲水占據(jù)優(yōu)先保障地位，應吸取其他農村公共產品供給制度的成功經驗，分區(qū)定性、保障基本供給，避免陷入“以水養(yǎng)水”的制度矛盾。

分區(qū)定性制度就是從源頭出發(fā)，通過對農村公共產品的理論創(chuàng)新來厘清政府和市場的責任邊界，促使政府與市場“兩只手”協(xié)調發(fā)力。其基本思路是針對農村居民飲水分基本需求和非基本需求的客觀現(xiàn)實，把其中的基本需求部分定性為公共產品、非基本需求部分定性為市場產品，其制度目標是從根本上破解農村飲水產品定性混淆問題。

從現(xiàn)行農村公共產品供給制度看，農村飲水分區(qū)定性是可行的。首先，外部有成功經驗可借鑒。如現(xiàn)行農村教育、文化、交通、醫(yī)療等領域均存在分區(qū)定性情況。教育分為義務教育和非義務教育、文化分為文化事業(yè)和文化產業(yè)，前者由政府免費提供，后者由市場供給；農村交通除全封閉高速公路按市場產品收費運行外，其余如省道、縣道和鄉(xiāng)道均免費通行，并且全部納入國家維養(yǎng)補貼范圍。其次，內部有基礎條件可利用。我國農村飲水安全指標體系已有分區(qū)概念，如《農村生活飲用水量衛(wèi)生標準》把全國分為5個不同的水量區(qū)，同時按用水條件分為2個不同的水量段；《農村飲水安全評價標準》根據(jù)年降雨量劃分達標和基本達標水量；城市階梯水價制度也對用水進行了基本需求和非基本需求的分區(qū)設置和計費。這為農村飲水分區(qū)定性提供了依據(jù)與條件。

實行分區(qū)定性制度后，政府的供給責任減少，但水質要求有所提高，為此應配套建立在線檢測制度。其基本思路是利用物聯(lián)網等先進技術，以國家正在實施的農村飲水鞏固提升工程為契機，對農村供水工程進行智能化改造，實現(xiàn)農村飲水水質的自動、實時和常態(tài)化監(jiān)控，這樣可克服三個問題：一是解決現(xiàn)行農村飲水質量監(jiān)控“兩張皮”問題，目前水利和衛(wèi)生部門分別作為運動員和裁判員開展自檢和抽檢工作，存在重復投資、重復檢測、重復監(jiān)督等問題，增加了基層負擔，檢測結果迥異，可信度低；二是解決抽檢的準確率問題，抽檢制度存在以點帶面、以偏概全幾率，檢測結果因人、因時、因季而異，難以掌握全面真實情況，也給基層弄虛作假、應付檢測提供了機會；三是解決可持續(xù)改進問題，在線檢測結果形成的大數(shù)據(jù)可追溯歷史狀態(tài)、探尋變化規(guī)律、分析發(fā)展趨勢，為穩(wěn)定和提高水質提供科學依據(jù)，徹底解決飲水安全問題。

分區(qū)定性制度還可為實行農村飲水分類供給制度創(chuàng)造條件。在確保農村居民基本飲水需求之后，可充分利用農村飲水多元供給和多元需求的特性，對“進口水”與生活水、人飲水與牲畜飲水進行分類分質供給，降低政府保障成本和供給負擔。

3.2 制定農村飲水分段定責制度

農村飲水分段定責的基本思路是在分區(qū)定性基礎上，把農村居民飲水的基本需求部分確定為政府責任，不論資源稟賦、成本高低、距離遠近、用戶貧富，尤其是資源匱乏、地處偏遠、成本畸高而經濟落后的地區(qū)，政府都應該履行主體責任、兜底保障，而對農村居民飲水的非基本需求部分，則由市場主體按市場原則供給或者由居民自我供給、村民聯(lián)合或者村集體供給，政府可以不參與、不干預。

在農村飲水具體事務中，政府和市場究竟怎么分工合作呢？筆者提出探索建立“雙通道”供給制度，其目標就是厘清政府和市場的職責邊界，破解主體責任基層化和融資主體空心化等問題。其基本思路是既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要發(fā)揮政府的主導作用，對農村居民飲水非基本需求和基本需求中市場有效的部分還權于市場，基本需求的市場失靈部分由政府出手干預。這樣既減輕政府負擔，又發(fā)揮市場效率優(yōu)勢，徹底改變政府在農村飲水供給中“獨攬大權”的現(xiàn)狀，變“獨木橋”供給路徑為“雙通道”，在減輕政府負擔中壓實政府責任，在放開供給中增強市場活力。

對政府兜底保障的農村居民飲水基本需求市場失靈部分，也可探索建立總供給與總銷售制度，其目標是促使政府和市場高效合作，破解融資主體空心化、資金分配均等化、供給質量理想化等問題。其基本思路是政府通過多種手段把農村居民的飲水剛性需求轉化為比較穩(wěn)定的農村飲水市場需求，市場主體投資生產和提供合格產品，供需雙方有機鏈接、互利共贏。相比而言，這個制度利用了市場法則、借助了市場手段，比當前“政府直接投資建水廠，然后低價或免費供給”的做法可能更有效率、更有利于吸引社會資本。已投資建成的農村飲水工程可分兩類處置：對市場穩(wěn)定均衡、經營主體明確、效益比較好的飲水工程，可由國有企業(yè)或事業(yè)單位繼續(xù)經營；對市場不均衡、經營不穩(wěn)定、人員不固定、效益不好的，可采取資產股份化或補貼化方式轉移給市場主體采用總供給與總銷售制度經營。這既是政府籌措補助資金的重要方式，也有利于引進社會資本，盤活存量、刺激增量。

究竟由哪一級政府履行主體責任呢？這涉及中央、省(區(qū)、市)和基層政府的權責配置問題。為防止權責錯配帶來制度效率損失，創(chuàng)新農村飲水有效供給制度體系就應按照有權必有責、權責相統(tǒng)一的原則劃分財權、事權，用制度安排保障權責對等[23]，主要明確兩點：其一，明確一個兜底層級。大家都負責會形成責任制不落地或者全部落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，可參照“米袋子”省長負責制、“菜籃子”市長負責制和“河長制”，結合各地實際確定。如我國南方水源豐沛，可明確為市長負責制，而西部地區(qū)尤其是偏遠山區(qū)，需要在更大范圍內統(tǒng)籌力量、配置資源，可實行省長負責制。其二，明確一個基本原則，即農村飲水的任務可以分解、責任不能下放，杜絕通過層層簽訂責任書下放主體責任，防止把“省長負責制”變成“鄉(xiāng)長負責制”甚至“村主任負責制”。

3.3 制定農村飲水分量定價制度

水價是調節(jié)農村飲水供需雙方關系的杠桿、反映資源稀缺程度的晴雨表，關系到農村飲水市場的穩(wěn)定發(fā)展和資源的配置效率，事關農村居民的切身利益。在以人民為中心的發(fā)展思想指導下，農村飲水定價應實現(xiàn)兩個轉變：從“以物為本”向“以人為本”轉變；從“可回收成本”向“可承受能力”轉變。

農村飲水分量定價就是結合現(xiàn)狀在分區(qū)定性、分段定責基礎上創(chuàng)新的定價制度，其基本思路是按農村居民飲水基本需求和非基本需求兩種情況確定水價?；拘枨蟛糠职串?shù)剞r村居民的可承受力定低價，包括福利水價、運行成本水價、可承受力水價甚至零水價等；而非基本需求部分則按市場原則定價，包括全成本水價、加利潤水價、累進制水價、懲罰性水價等，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與價格的市場調節(jié)作用。

農村飲水分量定價的具體載體就是“階段水價”制度，其制度目標是建立起科學的農村飲水價格機制，破解飲水定價難問題。它與現(xiàn)行“階梯水價”有本質區(qū)別：從定價立場看，階段水價是以人為本，以保障百姓基本需求為先，階梯水價是以物為本，是促進水資源節(jié)約利用為重；從定價主體上看，階段水價是政府定價和市場定價相結合，基本需求部分以政府為主，充分考慮當?shù)剞r村居民的承受能力，非基本需求部分以市場為主，充分考慮當?shù)厮Y源的承載能力，而階梯水價以政府定價為主；從價格關系上看，現(xiàn)行階梯水價制度規(guī)定階梯設置應不少于三級且水價按不低于1∶1.5∶3安排，而階段水價的兩個階段只在水量上劃界，水價上沒有關系，后者完全遵從市場法則，可實現(xiàn)飲水市場內部交叉補貼。

如何確定當?shù)剞r村居民的可承受力水價呢？筆者建議結合當?shù)爻青l(xiāng)居民的可支配收入狀況，探索建立城鄉(xiāng)供水聯(lián)動聯(lián)調定價制度，基本思路是把當?shù)爻青l(xiāng)居民的可支配收入比率作為城鄉(xiāng)水價的價格比，實現(xiàn)聯(lián)動聯(lián)調、同比例升降。其計算方法為：農村水價/農村居民可支配收入=城鎮(zhèn)水價/城鎮(zhèn)居民可支配收入。這樣既解決農村居民的經濟承受能力問題，又解決他們的心理接受能力問題，防止城鄉(xiāng)相互比照產生不滿情緒。

對農村飲水高成本與低水價之間的經費缺口，可通過市場內部交叉補貼制度和需求側補貼制度創(chuàng)新給予破解。其目標是提高補貼效率，破解農村飲水運管補貼低效化和飲水供給質量理想化問題。政府補貼的農村公共服務福利化是發(fā)展趨勢，農村飲水作為農村居民的必需品，也是當前反映最集中、需求最迫切的基礎性服務，應成為下一個財政支農的重點。需求側補貼制度的基本思路是把之前補給企業(yè)的水價變成專用水票直接發(fā)放給農村居民(類似種糧直補)，居民用水票去抵扣水費，企業(yè)收到水票去財政兌換現(xiàn)金補貼。這樣可實現(xiàn)三個轉變：從間接補貼向直接補貼轉變，提高補貼效率；從工程類補貼向市場類補貼轉變，形成穩(wěn)固的供需關系；從局部補貼向全員補貼轉變，擴大受益面和公平性。這個制度的優(yōu)勢比較明顯：一是建立起每戶村民與供水工程之間的市場鏈接機制；二是提高村民參與農村飲水管護的積極性、話語權和自主權，增強獲得感、安全感；三是減輕政府和企業(yè)負擔；四是加快農村水權交易和節(jié)約用水；五是杜絕“供給側補貼”帶來的社會損失；六是可實現(xiàn)農村飲水市場內部交叉補貼。

綜上所述，我們可以構建起一個分工清楚、界限分明、邏輯閉合、體系完備、操作性強的農村飲水有效供給制度體系，如圖1所示，其中數(shù)字1～7為創(chuàng)新的農村飲水有效供給制度，8～15為“雙通道”供給路徑(其中8～11是市場供給路徑，12～15是政府供給路徑)，3、5、6、7、11、15、16、17虛線連接部分為農村飲水價格體系。

圖1 農村飲水有效供給的制度體系

4 結論與討論

制度創(chuàng)新是為實現(xiàn)制度目標服務的，制度創(chuàng)新必須圍繞制度目標進行。當前創(chuàng)新農村飲水制度體系需要全面貫徹黨的根本宗旨、圍繞黨的中心工作、解決新時代社會主要矛盾，滿足農村對高質量發(fā)展和高品質生活的需求。通過實踐調查和理論分析，本文提出的農村飲水供給制度創(chuàng)新可以實現(xiàn)以下制度目標。

一是建立健全適應新時代要求的農村飲水供給制度體系。從圖1可以看出，農村飲水有效供給的制度體系貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想，充分發(fā)揮政府和市場兩個作用，形成的兩種供給既保障農村居民基本需求、又促進資源節(jié)約，具有以下幾個特點。首先，制度體系突出以人民為中心的發(fā)展思想，滿足農村居民飲水需求。尤其強化政府在滿足農村居民基本飲水需求中的兜底保障責任，從而倒逼政府與企業(yè)改變思維慣性、消除利益剛性、克服行為惰性，摒棄之前存在的以工程建設為中心、以爭取資金為中心、以方便管理為中心、以經濟效益為中心等制度構建意識，擺脫路徑依賴。其次，制度體系具有邏輯性。針對當前農村飲水正在從大建設時期向大管護時期轉變引起的制度缺陷，創(chuàng)新制度予以彌補，形成制度閉環(huán)，杜絕出現(xiàn)制度的“木桶效應”。再次，制度體系遵循農村飲水的本質屬性、階段特征和發(fā)展規(guī)律。農村飲水制度創(chuàng)新既借鑒了農村教育、交通、文化、醫(yī)療等領域的成功經驗，又遵循了農村飲水的自有屬性和基本規(guī)律，包括階段特征，做到科學分析形勢、準確把握趨勢、平衡全局大勢。

二是實現(xiàn)農村飲水供給制度的“卡爾多改進”(2)如果一種變革使受益者所得足以補償受損者的所失，這種變革就叫卡爾多改進。。按照“卡爾多改進”標準，制度創(chuàng)新需按照成本收益原理考察效率，只有當制度改進的收益大于改進制度的成本時，制度才可能被創(chuàng)新。這里的收益不僅僅是經濟效益或資源配置效益最大化，還包括制度的社會效益等。本文考察農村飲水供給制度創(chuàng)新的成本收益情況，可能增加的成本有政府的財政補貼，由中央、省(區(qū)、市)和基層政府分擔。從收益角度看，政府、供給主體和農村居民均受益，同時還有一系列外部溢出效益，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個方面，如促進水權交易、倒逼節(jié)約用水、增加現(xiàn)金收入、減少投訴上訪、增強自治意識等。因此，創(chuàng)新的農村飲水供給制度體系不僅可以增強百姓福祉與全社會總福利，而且有助于實現(xiàn)行為者的集體目標和參與者的個體目標。

三是打破農村飲水供給三方博弈中政府面臨的“兩難”困境。政府、供給主體(即供水企業(yè))和消費者(即農村居民)，在農村飲水供給中互相制約、相互影響，彼此之間形成三方博弈的力量關系。在這個博弈過程中，政府一方面是農村居民委托權力的執(zhí)行者、福祉的提供者，又是國有供水企業(yè)的投資人、管護者。當供給主體和需求主體發(fā)生矛盾或沖突時，政府常常陷入左右為難的境地，如農村居民飲水優(yōu)先和供給企業(yè)利益優(yōu)先的兩難選擇、農村居民經濟負擔和企業(yè)回收成本的兩難選擇、鼓勵節(jié)約和刺激消費的兩難選擇、降低成本和提高水質的兩難選擇、規(guī)模效益和規(guī)模不經濟的兩難選擇、經濟效益和社會效益的兩難選擇、不交費就停水和保障居民飲水的兩難困境等。創(chuàng)新的制度體系有助于消除產生這些矛盾的制度根源，讓政府擺脫困境，更好、更公平、更有效地為農村提供飲水。

由于研究能力、研究精力和篇幅限制，本文創(chuàng)新的制度體系雖然可能有利于破除當前制約農村飲水有效供給的部分主要問題，但還有一些重要問題值得探討與回答。首先，雖然本文在農村飲水的基本需求和非基本需求間劃了一條分界線(實質是政府職責和市場職責的分界線)，但基本水量究竟多少合適，僅僅滿足農村居民飲水基本需求供給的農村飲水工程是否能達到供需平衡點，不同地域之間如何區(qū)別，這些問題確實是需要繼續(xù)研究的。其次，雖然本文在農村水價繳納中給農村居民支付和政府補貼間劃了一條分界線，但究竟如何計算才更加科學合理，補貼制度會不會給本身有效的農村飲水市場帶來負面影響，政府會不會因此背上更加沉重的包袱，這些問題如果不解決，仍然會影響農村飲水的有效供給。再次，雖然本文在農村飲水責任體系中給中央和地方政府間劃了一條分界線，但各級政府責任如何具體劃分，經費該如何籌集，智能管理背景下成本如何變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下標準如何設置，鄉(xiāng)村振興進程中農村飲水工程的使用與管護又將如何變化，這些問題牽涉面廣，有的是經濟學問題，有的是社會學問題，有的是政治學問題，有的是公共管理學問題，需要接下來繼續(xù)研究和完善。

特別需要說明的是，本文的研究結果和政策建議不一定完全適用于各個地方的具體實踐，只是為決策者提供一種解決問題的思路?？傊?，我們需要形成一種共識：創(chuàng)新農村飲水供給制度體系是時代所需、百姓所盼、發(fā)展所向，當前正逢其時，需要政府迎難而上、順勢而為，既解決全面建成小康社會中的中國農村飲水問題，又為世界提供可資借鑒的中國經驗、中國方案與中國智慧。