農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革背景下德州市執(zhí)法人員素質(zhì)提升研究

李文燕

摘要? ? 農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，執(zhí)法范圍更加廣泛，面對的執(zhí)法問題更加復(fù)雜多樣，需要高素質(zhì)的執(zhí)法人員開展工作;而執(zhí)法人員能力素質(zhì)的高低也是執(zhí)法改革成功與否的直接體現(xiàn)，關(guān)系政府形象。本文以德州市為例，探討綜合執(zhí)法改革背景下農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員面臨的問題，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞? ? 綜合執(zhí)法;農(nóng)業(yè)執(zhí)法;素質(zhì)提升;山東德州

中圖分類號? ? F542? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）14-0248-02

1? ? 德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法發(fā)展情況

德州市農(nóng)業(yè)執(zhí)法經(jīng)歷了從單一執(zhí)法、多頭執(zhí)法到綜合執(zhí)法、減少層級、統(tǒng)一對外的階段，近年來發(fā)展迅速，取得了一些成績。2017年3月，德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊被農(nóng)業(yè)部評為“全國農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法示范窗口”，2020年3月，德州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局被評為“全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法示范單位”。德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的發(fā)展歷程也是全國農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作發(fā)展演變的縮影。

1.1? ? 一法一機(jī)構(gòu)，多頭對外階段

2006年前，德州市農(nóng)業(yè)執(zhí)法權(quán)都由相關(guān)監(jiān)管科室行使，如種子管理站既是種子監(jiān)管部門，也是行政處罰部門，其對應(yīng)的處罰依據(jù)是《中華人民共和國種子法》;相應(yīng)的，農(nóng)藥、肥料、轉(zhuǎn)基因作物等也由各監(jiān)管科室行使行政處罰權(quán)。但實際情況是，作為行政相對人的農(nóng)資經(jīng)營門市來說，其經(jīng)營范圍不會局限于單一農(nóng)資產(chǎn)品，多數(shù)都是同時經(jīng)營種子、農(nóng)藥、肥料等多種農(nóng)資產(chǎn)品，對農(nóng)業(yè)局內(nèi)部而言，一法一機(jī)構(gòu)，多頭對外;對外而言，行政相對人面臨同一農(nóng)業(yè)部門的多個監(jiān)管科室重復(fù)執(zhí)法檢查，疲于應(yīng)付，突出表現(xiàn)為執(zhí)法成本高，但執(zhí)法效率低下。

1.2? ? 農(nóng)業(yè)局機(jī)關(guān)內(nèi)部綜合執(zhí)法階段

此階段農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革伴隨《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的修訂實施進(jìn)行，2002年，我國農(nóng)業(yè)法重新修訂實施，其中第八十七條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊伍，實行綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率和水平?！贝艘?guī)定為農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革提供了法律依據(jù)。

2006年1月，德州市政府編制委員會批復(fù)（德編[2006]5號）組建市農(nóng)業(yè)局綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，此時名稱為“德州市農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊”，屬于正科級公益一類全額預(yù)算管理事業(yè)單位，隸屬于德州市農(nóng)業(yè)局，綜合執(zhí)法權(quán)限為本市農(nóng)藥、種子、肥料、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市場監(jiān)管與執(zhí)法檢查，農(nóng)作物轉(zhuǎn)基因安全、植物檢疫領(lǐng)域內(nèi)的行政執(zhí)法。人員構(gòu)成為農(nóng)業(yè)局內(nèi)部抽調(diào)組成，成立初期編制15人，在崗11人，平均年齡40歲左右，無法律專業(yè)人員。2003—2009年，德州市所轄11個縣（市、區(qū)）分別建立了縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊，成立模式及職能與市支隊相對應(yīng)，屬于副科級公益一類事業(yè)單位。但由于縣級農(nóng)業(yè)部門本身工作人員較少，執(zhí)法部門實際工作人員更少，有的甚至只有2～3人，只能滿足基本執(zhí)法需要。這一時期的綜合執(zhí)法解決了前期存在的一法一機(jī)構(gòu)、多頭對外問題，將農(nóng)業(yè)局內(nèi)部執(zhí)法權(quán)限予以集中，監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離，行政執(zhí)法專業(yè)性及執(zhí)法效率明顯提高。但綜合執(zhí)法局限于農(nóng)業(yè)局機(jī)關(guān)內(nèi)部，對于同屬農(nóng)業(yè)部門的如畜牧局、農(nóng)機(jī)局、水產(chǎn)局的執(zhí)法權(quán)未與合并。

1.3? ? 跨農(nóng)業(yè)部門綜合執(zhí)法階段

本次綜合執(zhí)法改革分為2個階段。第一階段于2015年完成。2014年10月， 黨的十八屆四中全會審議通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確提出建設(shè)社會主義法治國家，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1];主張深化行政執(zhí)法體制改革，“根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”[1]。在此背景下，德州市政府于2015年2月對市級農(nóng)業(yè)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行整合，并以編辦文件（德編[2015]5號）進(jìn)行明確。整合之后名稱為“德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊”，將原有的“農(nóng)業(yè)局”及“行政”二詞去掉。本次調(diào)整是將市農(nóng)機(jī)局農(nóng)業(yè)機(jī)械安全監(jiān)理站、市畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督所（市動物衛(wèi)生監(jiān)督所）、市水產(chǎn)辦和原市農(nóng)業(yè)局農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行合并，成立新的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，為副處級公益一類全額預(yù)算管理事業(yè)單位，仍隸屬于德州市農(nóng)業(yè)局。合并后分為農(nóng)業(yè)大隊、畜牧大隊、水產(chǎn)大隊、農(nóng)機(jī)大隊，分別對應(yīng)原監(jiān)管單位，單位編制28人，2015年7月，所有調(diào)整人員開始集中辦公。然而，此次改革作為原監(jiān)管單位的農(nóng)業(yè)局、畜牧獸醫(yī)局、水產(chǎn)局等仍是獨(dú)立運(yùn)行，同時，縣級整合并非與市級同步進(jìn)行，只有少數(shù)縣進(jìn)行了改革，且只有1個縣真正整合到位并實現(xiàn)集中辦公。上下體制不統(tǒng)一，導(dǎo)致本階段執(zhí)法工作開展并不順暢。

第二階段于2018年在國家機(jī)構(gòu)改革大背景之下進(jìn)行。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，該方案指出：要深化行政執(zhí)法體制改革，整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，將農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法隊伍整合，實行統(tǒng)一執(zhí)法[2]。2018年12月25日，德州市印發(fā)《市委市政府關(guān)于德州市市級機(jī)構(gòu)改革的實施意見》，開啟市級機(jī)構(gòu)改革，作為涉農(nóng)單位的市農(nóng)業(yè)局、市畜牧獸醫(yī)局、市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局等整合組建為德州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。按照“一個部門一支執(zhí)法隊伍的原則”，2019年1月，德州市編辦批復(fù)（德編辦[2019]23號）組建德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊，為市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管理的副處級執(zhí)法隊伍，此次改革之后，執(zhí)法層級進(jìn)一步減少，市轄區(qū)內(nèi)的德城區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊設(shè)為市支隊某區(qū)大隊;除設(shè)立農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)、漁業(yè)、農(nóng)（獸）藥、動物衛(wèi)生監(jiān)督6個執(zhí)法大隊外，還增設(shè)了綜合科、投訴舉報中心，執(zhí)法人員編制調(diào)整為63人，執(zhí)法力量大幅增強(qiáng)。縣級執(zhí)法改革隨之進(jìn)行，并與市級設(shè)置的執(zhí)法范圍相對應(yīng)，體制機(jī)制順暢，極大提高了執(zhí)法效率。

2? ? 現(xiàn)階段德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員存在的問題

綜合執(zhí)法改革后，執(zhí)法人員大多是從業(yè)務(wù)監(jiān)管科室抽調(diào)而來，還存在編制不統(tǒng)一、年齡結(jié)構(gòu)不合理、缺乏法律專業(yè)人才及培訓(xùn)不足等問題，影響執(zhí)法工作的深入開展。

2.1? ? 編制不統(tǒng)一，工作相同待遇不同

現(xiàn)階段，德州市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法支隊及各縣執(zhí)法大隊單位性質(zhì)為事業(yè)單位，而人員構(gòu)成則是既有參照公務(wù)員管理人員又有事業(yè)編制人員，晉升途徑及工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。廣大事業(yè)編制農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員特別是縣級執(zhí)法人員，用于晉升的職稱崗位極少，在承擔(dān)大量一線執(zhí)法工作的同時，少則5年多則十幾年不能晉升崗位提高待遇，而參公執(zhí)法人員目前可依據(jù)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》獲得晉升及提高待遇機(jī)會，工作相同待遇不同，勢必影響部分人員的工作熱情，也不利于留住年輕的執(zhí)法力量。

2.2? ? 專業(yè)法律人才占比低

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法所圍繞的均為專業(yè)技術(shù)強(qiáng)的領(lǐng)域，如動植物檢疫、種子審定、農(nóng)藥登記等，需要運(yùn)用相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識，同時要求執(zhí)法人員通曉法律知識，保障執(zhí)法的全面性[3]。德州市目前共有在職在編行政執(zhí)法人員499人，11個縣（市、區(qū)）只有4個縣有7名法學(xué)專業(yè)執(zhí)法人員，占總執(zhí)法人員的比重不足2%。通過對德州各縣市區(qū)執(zhí)法案卷評查發(fā)現(xiàn)，有法律專業(yè)執(zhí)法人員的縣其對農(nóng)業(yè)法律的運(yùn)用、案件辦理及案卷制作水平明顯高于無法律專業(yè)人員的縣，在處理復(fù)雜執(zhí)法問題上也更精準(zhǔn)高效。

2.3? ? 培訓(xùn)不足，執(zhí)法能力提升較緩慢

自2004年以來，農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院連續(xù)14年共舉辦全國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法培訓(xùn)班28期，培訓(xùn)基層農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員4 235人，占基層執(zhí)法人員的14%[4]。德州市1年只有1個名額參與農(nóng)業(yè)部組織的執(zhí)法人員培訓(xùn)，省級培訓(xùn)每年每縣也只有1～2人有機(jī)會參加，市縣兩級開展執(zhí)法培訓(xùn)較少，即便有培訓(xùn)也只有少數(shù)執(zhí)法人員能參加;部分縣不能合理安排執(zhí)法人員參與培訓(xùn)，如每年派出同樣的人參與培訓(xùn)，一線年輕執(zhí)法骨干因級別或需脫產(chǎn)影響日常執(zhí)法工作反而不能參與培訓(xùn)。培訓(xùn)課程設(shè)置方面也是傳統(tǒng)講述授課多，實踐操作、案例教學(xué)少，不能完全滿足執(zhí)法人員需求。

2.4? ? 缺少考評及激勵機(jī)制

現(xiàn)階段并無對執(zhí)法人員的考評及激勵機(jī)制。部分執(zhí)法人員由于缺乏農(nóng)業(yè)相關(guān)法律知識或不懂得案件辦理程序及文書制作，為避免行政復(fù)議及行政訴訟發(fā)生，選擇不去執(zhí)法或不深入開展執(zhí)法工作，執(zhí)法檢查浮于表面，有的縣甚至出現(xiàn)1年不辦理1件案件現(xiàn)象;而勤于執(zhí)法，辦理案件較多較好的執(zhí)法人員并無獎勵措施，也未和職稱晉升掛鉤，長此以往，不利于激發(fā)執(zhí)法人員的工作積極性。

3? ? 提升執(zhí)法人員素質(zhì)的對策

3.1? ? 理順編制，統(tǒng)一待遇，提高執(zhí)法人員工作積極性

農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為承擔(dān)行政職能的單位，其事業(yè)單位屬性與目前機(jī)構(gòu)改革總要求中“事業(yè)單位去行政化”的標(biāo)準(zhǔn)不符。應(yīng)逐漸將執(zhí)法人員過渡為公務(wù)員身份，統(tǒng)一編制待遇，確保執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性。

3.2? ? 引進(jìn)年輕力量，增加法律專業(yè)人員比例，提升隊伍活力

農(nóng)業(yè)一線執(zhí)法工作較為辛苦，長期執(zhí)法巡查需要專業(yè)素養(yǎng)的同時也要有良好的體力支撐。目前，執(zhí)法隊伍中年輕人員占比仍較少，法律專業(yè)執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，在下一步引進(jìn)、招錄執(zhí)法人員時應(yīng)相應(yīng)增加，提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍專業(yè)性。

3.3? ?增加執(zhí)法培訓(xùn)人數(shù)與頻次，合理安排執(zhí)法人員參加培訓(xùn)

安排執(zhí)法骨干依次、輪流參與部級、省級開展的執(zhí)法培訓(xùn)，市、縣兩級在農(nóng)資銷售淡季增加對執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)與疑難復(fù)雜案件的交流，以案說法、模擬訓(xùn)練，切實提高其案件處理能力及案卷制作水平。

3.4? ? 注重對執(zhí)法人員工作的考評及激勵

增加對執(zhí)法人員工作的考評，對于執(zhí)法水平較高、案件辦理能力強(qiáng)的執(zhí)法人員予以獎勵，對于執(zhí)法水平低、案件辦理能力差的堅決調(diào)離執(zhí)法崗位，通過獎懲促使執(zhí)法人員更好地學(xué)法、用法[5]。開展執(zhí)法人員技能比武，通過對模擬真實案例的處理及文書制作，考察執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平，表彰先進(jìn)，并與年度考核和晉升相掛鉤，促進(jìn)執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)逐步提高。

4? ? 參考文獻(xiàn)

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[2] 深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案[R].北京：人民出版社，2018.

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[4] 竇晶鑫，趙懿.加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)業(yè)法制教育培訓(xùn)工作研究：以全國農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法培訓(xùn)為例[J].農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報，2018（32）：21-23.

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