青海省天然林資源保護(hù)工程社會(huì)效益評(píng)價(jià)

梁沛軒

摘要? ? 青海省天然林資源保護(hù)工程的實(shí)施較大程度改變了工程區(qū)森林資源保護(hù)與利用關(guān)系，工程區(qū)民生狀況、社會(huì)環(huán)境持續(xù)改善?？茖W(xué)評(píng)價(jià)天保工程實(shí)施社會(huì)效益，確定天保工程在社會(huì)發(fā)展中的地位，對(duì)促進(jìn)全省天保工程區(qū)資源保護(hù)利用與社會(huì)和諧發(fā)展意義重大。本文對(duì)青海省天然林資源保護(hù)工程的社會(huì)效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)，提出了相關(guān)建議，以期為工程區(qū)內(nèi)資源保護(hù)與利用的可持續(xù)性提供參考。

關(guān)鍵詞? ? 天然林資源保護(hù)工程;社會(huì)效益;評(píng)價(jià);建議;青海省

中圖分類號(hào)? ? F326.27? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼? ? A

文章編號(hào)? ?1007-5739（2020）14-0141-02

青海省天保工程的實(shí)施較大程度改變了工程區(qū)森林資源保護(hù)與利用關(guān)系。長(zhǎng)期來(lái)看，有利于工程區(qū)各縣（區(qū)）社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)為工程實(shí)施使工程區(qū)的國(guó)有林區(qū)實(shí)現(xiàn)了從木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變;完成國(guó)有林場(chǎng)體制改革，國(guó)有職工全部得到妥善安置和就業(yè);工程區(qū)國(guó)民自覺(jué)保護(hù)森林資源意識(shí)普遍增強(qiáng)，主動(dòng)參與森林資源保護(hù)人員日趨增多，林區(qū)社會(huì)環(huán)境更趨穩(wěn)定;工程區(qū)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)向城鎮(zhèn)流動(dòng)的趨勢(shì)，緩解林區(qū)人口對(duì)森林資源的壓力;通過(guò)參與森林管護(hù)、中幼林撫育、森林旅游等產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，工程區(qū)農(nóng)牧民及林業(yè)職工就業(yè)狀況顯著改善，直接受益人群日益擴(kuò)大，收益農(nóng)戶（含公益林補(bǔ)償）年均收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，為工程區(qū)農(nóng)牧民精準(zhǔn)扶貧做出應(yīng)有貢獻(xiàn);當(dāng)然，工程項(xiàng)目的實(shí)施也帶來(lái)了少許負(fù)面影響，如階段性出現(xiàn)區(qū)域木材供求緊張、林牧矛盾加劇等。

1? ? 工程區(qū)概況與評(píng)價(jià)方法

1.1? ? 工程區(qū)概況

青海省天然林資源保護(hù)工程（以下簡(jiǎn)稱為天保工程）涉及西寧、海東、海北、海南、黃南、果洛、玉樹(shù)等7個(gè)州（市）的39個(gè)縣（局）級(jí)實(shí)施單位，總面積39.13萬(wàn)km2，占全省面積的54.3%。林地面積僅占總面積的14.2%，森林覆蓋率只占7.21%。森林面積中喬木林面積小，以灌木林地為主;活立木總蓄積量低;按照林種劃分，99.9%為生態(tài)防護(hù)林，生態(tài)防護(hù)功能十分重要。

1.2? ? 工程實(shí)施概況

1.2.1? ? 公益林建設(shè)。2000—2015年，天保工程建設(shè)共投入中央資金285 714.0萬(wàn)元;地方財(cái)政36 854.6萬(wàn)元;至2015年（全國(guó)營(yíng)造林綜合核查）累計(jì)完成人工造林面積1.87萬(wàn)hm2，封山育林面積27.07萬(wàn)hm2，飛播造林面積0.59萬(wàn)hm2;森林撫育5.06萬(wàn)hm2;累計(jì)調(diào)減商品材積量129.0萬(wàn)m3;森林管護(hù)面積快速擴(kuò)張，2000—2015年森林管護(hù)由198.33萬(wàn)hm2擴(kuò)大到367.82萬(wàn)hm2，增幅85.47%。

1.2.2? ? 民生保障。天保工程分流安置國(guó)有企業(yè)職工45人，混崗職工636人;工程區(qū)（2015年抽查16個(gè)單位）林業(yè)職工年平均工資為7 1378.23元，較同期全省城鎮(zhèn)職工年平均工資（61 090.0元）高10 288.23元，為全省水平的116.8%;從漲幅來(lái)看，2004—2015年工程區(qū)林業(yè)職工同期增長(zhǎng)率超過(guò)40.0%（2000年職工年平均工資為8 532.0元），超全國(guó)平均速度。

1.2.3? ? 國(guó)有林場(chǎng)體制改革及職工社會(huì)保險(xiǎn)。2007年起將全省天保工程區(qū)91個(gè)國(guó)有林場(chǎng)全部由企業(yè)改制為公益類事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算;林業(yè)職工社會(huì)保障制度不斷完善，職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等5項(xiàng)保險(xiǎn)補(bǔ)助政策得到落實(shí)。

1.2.4? ? 森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金兌現(xiàn)。天保工程二期中央財(cái)政對(duì)集體和個(gè)人所屬的國(guó)家級(jí)公益林進(jìn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償，涉及11個(gè)縣級(jí)實(shí)施單位，面積8.39萬(wàn)hm2，全部按相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)償。

1.3? ? 社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

2015年末，青海全省39個(gè)縣（局）級(jí)工程實(shí)施單位中有332個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3 859個(gè)行政村，總?cè)丝?25.5萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口366.7萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9.8%;2000年工程區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為155.5億元，2015年為1 460.71億元;2000年農(nóng)村人均年收入為1 486.0元，2015年為6 196.39元。民族主要以漢族、藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等為主。工程區(qū)交通普及，但國(guó)有林區(qū)交通、供電、供水等基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)生活條件較差。

1.4? ? 評(píng)價(jià)方法

依據(jù)國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評(píng)估規(guī)范》及《青海省“天然林效益監(jiān)測(cè)與評(píng)估規(guī)范”（2016年）》，采用青海省天保工程長(zhǎng)期定位觀測(cè)樣地（典型樣地）的森林資源調(diào)查及社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)等，對(duì)工程區(qū)天保工程社會(huì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià);評(píng)價(jià)內(nèi)指標(biāo)主要包括評(píng)價(jià)期間工程區(qū)人口、就業(yè)、職工及農(nóng)牧民收入狀況與變化，國(guó)有林場(chǎng)體制改革、職工社會(huì)保障等。

2? ? 社會(huì)效益評(píng)價(jià)

2.1? ? 工程區(qū)人口變化

監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2000—2015年工程區(qū)人的口結(jié)構(gòu)變化不大，人口流動(dòng)的趨勢(shì)不明顯。2015年末，工程區(qū)總?cè)藬?shù)為525.50萬(wàn)人，較2000年（481.24萬(wàn)人）增加44.26萬(wàn)人，增幅9.20%;其中，農(nóng)村人口 366.7萬(wàn)人，較2000年（367.71萬(wàn)人）減少1.01萬(wàn)人，減幅0.3%;城市人口158.8萬(wàn)人，較2000年工程區(qū)城市人口（123.54萬(wàn)人）增加35.26萬(wàn)人，增加幅度28.54%，工程區(qū)人口有向城市集中的趨勢(shì)，與國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)表現(xiàn)一致。

2.2? ? 工程區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化

在林業(yè)職工就業(yè)率方面，天保工程十分注重工程實(shí)施單位富余職工分流安置工作。截至2010年，青海省對(duì)天保工程實(shí)施單位富余人員全部進(jìn)行了妥善安置，其中分流到森林管護(hù)和公益林建設(shè)等崗位4 901人，一次性安置45人;目前，全省天保工程實(shí)施單位39個(gè)縣（局）中的91個(gè)國(guó)有林場(chǎng)全部改制為公益類事業(yè)單位，天保工程實(shí)施單位在崗職工實(shí)現(xiàn)了全員就業(yè)。與2000年相比，工程區(qū)林業(yè)職工就業(yè)率提高到100.0%，就業(yè)率增長(zhǎng)1.33個(gè)百分點(diǎn)。

2.3? ? 推進(jìn)國(guó)有森工企業(yè)和國(guó)有林場(chǎng)管理體制改革

2007年末，全面完成了森林公安、教育、醫(yī)療等政府職能剝離并移交地方政府的工作，徹底擺脫了工程區(qū)林業(yè)企業(yè)長(zhǎng)期背負(fù)的沉重社會(huì)負(fù)擔(dān)，為理順國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)制以及更好實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.4? ? 國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有職工是工程建設(shè)的主體

從青海省天保工程一期以及二期的實(shí)施方案來(lái)看，截至2015年底，青海省天保工程具體實(shí)施單位為工程區(qū)39個(gè)縣（局）級(jí)單位的91個(gè)國(guó)有林場(chǎng)（局），全省天保工程森林管護(hù)、公益林建設(shè)等主要任務(wù)由工程區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)承擔(dān)完成，39個(gè)縣（局）級(jí)工程實(shí)施單位的國(guó)有林場(chǎng)和林業(yè)職工成為當(dāng)?shù)靥毂９こ讨饕慕M織者、管理者和參與者，國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有職工成為青海省天保工程建設(shè)的主要力量。

2.5? ? 提供就業(yè)機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)脫貧致富

2006—2013年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)表明，提供就業(yè)機(jī)會(huì)多，有效轉(zhuǎn)移了農(nóng)村勞動(dòng)力。一是森林管護(hù)任務(wù)，工程區(qū)年實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期和短期農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)3 541～6 699個(gè)，按每年人均管護(hù)費(fèi)22 800元（1 900元/月）計(jì)算，年支付管護(hù)費(fèi)8 073.5萬(wàn)～15 273.7萬(wàn)元;二是公益林建設(shè)任務(wù)，期間平均每年公益林建設(shè)1.53萬(wàn)～2.80萬(wàn)hm2，可提供季節(jié)性崗位折算為全年就業(yè)崗位451～739個(gè)，按80元/工日計(jì)算，支付勞動(dòng)報(bào)酬3.6萬(wàn)～5.9萬(wàn)元;三是中幼林撫育，2011—2013年每年實(shí)施中幼林撫育1.69萬(wàn)hm2，可提供季節(jié)性崗位折算為全年就業(yè)崗位1 417個(gè)，年支付勞動(dòng)報(bào)酬11.3萬(wàn)元;四是每年省級(jí)、縣級(jí)統(tǒng)籌中央財(cái)政專項(xiàng)資金安排人工造林5 866.67～7 400.00 hm2、封山育林6 346.67 hm2，提供季節(jié)性崗位折算為全年就業(yè)崗位734～1 986個(gè)，支付勞動(dòng)報(bào)酬5.9萬(wàn)～15.9萬(wàn)元。總計(jì)可吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由2006年的4 694人增加到2013年的8 371人（含公益林建設(shè)），增幅78.33%;林區(qū)參與天保工程建設(shè)的農(nóng)牧民年收入由9 677.6萬(wàn)元增加至13 110.5萬(wàn)元，增幅達(dá)35.47%。

2.6? ? 工程區(qū)農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施得到改善

與2000年相比，2015年工程區(qū)以薪材為主要能源的戶數(shù)減少85%以上（尤其是民和、化隆、循化等地區(qū)人們傳統(tǒng)采樵燒材為主，人口較多的地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了液化氣、電等替代能源）。工程區(qū)生活能源對(duì)薪材的依賴程度明顯降低。能源利用的多元化既改善了工程區(qū)群眾生活條件，又節(jié)約了森林資源。

2.7? ? 職工社會(huì)保障日趨健全

2004年起對(duì)符合條件的60個(gè)國(guó)有林場(chǎng)職工2 113人給予了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌補(bǔ)助，符合改制后應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的林業(yè)職工參保率達(dá)100.0%，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率達(dá)100.0%;截至2010年，全省又一次性安置混崗職工636人。截至目前，工程區(qū)91個(gè)林場(chǎng)（局）符合條件的國(guó)有職工全部參加了基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，林業(yè)職工社會(huì)保障日益健全。

2.8? ? 森林資源安全性增強(qiáng)

通過(guò)10多年天保工程的實(shí)施，工程區(qū)人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)普遍增強(qiáng)，自覺(jué)參與森林資源保護(hù)人數(shù)不斷增加。當(dāng)?shù)厝藗儗?duì)天保工程建設(shè)、森林資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)的認(rèn)知越來(lái)越深，愛(ài)林護(hù)林的自覺(jué)性明顯提高，工程區(qū)濫墾亂挖、偷砍盜伐、亂捕濫獵等現(xiàn)象基本杜絕，倡導(dǎo)生態(tài)文明、建成綠色家園的觀念逐步形成，工程區(qū)人與自然和諧相處，經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)秩序日趨穩(wěn)定。

3? ? 建議

3.1? ? 明確國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)責(zé)任和保護(hù)方式，健全監(jiān)管體制

2016年底《青海省國(guó)有林場(chǎng)改革實(shí)施方案》明確指出，青海省國(guó)有林場(chǎng)下一步改革重點(diǎn)為 “明確功能定位、合理核定編制、解決權(quán)屬糾紛。在功能定位方面，進(jìn)一步明確要保護(hù)培育森林資源，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全;編制核定方面，重點(diǎn)核定天保工程實(shí)施以來(lái)新成立林場(chǎng)無(wú)編制問(wèn)題;解決權(quán)屬糾紛方面，重點(diǎn)解決新成立林場(chǎng)部分灌木林地和宜林地林權(quán)證的頒發(fā)。同時(shí)，要完善國(guó)有林場(chǎng)績(jī)效考評(píng)制度，全面建立崗位目標(biāo)責(zé)任制度，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)”[2]。

3.2? ? 強(qiáng)化地方政府的主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

依據(jù)天保工程效益評(píng)估結(jié)果可知，青海省實(shí)現(xiàn)天保工程建設(shè)目標(biāo)的政策支持力度還需加大。據(jù)青海省2014年、2015年國(guó)家核查和省級(jí)天保工程復(fù)查結(jié)果，青海省天保工程區(qū)各級(jí)地方政府尚未將天保工程國(guó)有林區(qū)的道路、通訊、飲水等基礎(chǔ)設(shè)施納入當(dāng)?shù)亍笆濉薄笆濉敝虚L(zhǎng)期城鄉(xiāng)建設(shè)工程專項(xiàng)規(guī)劃，天保工程國(guó)有林區(qū)的交通、供電、通訊、飲水安全、森林管護(hù)站點(diǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)被排除在當(dāng)?shù)馗鲗ｍ?xiàng)工程建設(shè)項(xiàng)目之外，導(dǎo)致目前天保工程區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏，國(guó)有林區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)等國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目中被邊緣化。加強(qiáng)各級(jí)地方政府對(duì)天保工程實(shí)施的政策扶持力度，積極改善工程區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)值得關(guān)注[3-4]。

3.3? ? 結(jié)合國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，出臺(tái)工程區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策

當(dāng)前，工程區(qū)發(fā)展天保工程后續(xù)產(chǎn)業(yè)主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，鑒于工程區(qū)普遍存在資金缺乏、地域偏僻、交通不便、技術(shù)落后、社會(huì)服務(wù)化體系缺位等因素，需要國(guó)家及青海省各級(jí)政府對(duì)區(qū)域特色林業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要的規(guī)劃引導(dǎo)和政策扶持，形成規(guī)?；l(fā)展格局[5]。

4? ? 參考文獻(xiàn)

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