完善貴州省建設(shè)項目使用林地管理的思路分析

楊婷 韓鄲

摘要? ? 本文介紹了我國建設(shè)項目使用林地管理政策的建立情況，分析了貴州省建設(shè)項目使用林地管理制度的發(fā)展現(xiàn)狀，并提出了完善貴州省林地管理的思路及建議，如提升建設(shè)單位和基層林業(yè)部門林地保護(hù)知識水平、建立林地審核審批聯(lián)席機(jī)制、適當(dāng)放寬使用林地審核審批條件、加大林地審核審批權(quán)限下放、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等，以供行業(yè)管理人員參考。

關(guān)鍵詞? ? 林地管理;現(xiàn)狀;發(fā)展建議;貴州省

中圖分類號? ? F326.2? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2020）14-0133-01

林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基。林地管理是森林資源管理的重要組成部分，加強(qiáng)林地保護(hù)管理是林業(yè)部門的首要職能，林地管理的核心制度是建設(shè)項目使用林地審核審批制度[1]。近年來，貴州省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度不斷加快，取得了令人矚目的成就，交通、水利、勘探、開采礦藏、電網(wǎng)、通信、城市開發(fā)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目數(shù)量急劇增加，建設(shè)規(guī)模越來越大，建設(shè)項目使用林地處于高峰階段。如何在社會高速發(fā)展的新背景下，緊抓國家建設(shè)項目使用林地政策，切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)項目使用林地管理，保護(hù)森林資源，防止違法占用林地行為發(fā)生，同時加快項目建設(shè)使用林地手續(xù)的辦理，落實(shí)監(jiān)管監(jiān)督體系，保障建設(shè)項目的順利實(shí)施，提高林地審核審批效率，構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)、合理、長效的使用林地審核審批管理體系是林業(yè)主管部門重要而緊迫的研究內(nèi)容。

1? ? 我國建設(shè)項目使用林地管理政策的建立

國家高度重視林地資源的保護(hù)和建設(shè)，始終對有限的林地資源進(jìn)行集約化使用和管理，杜絕一切形式的浪費(fèi)，最優(yōu)配置林地資源，最大程度發(fā)揮其資源屬性效能。林地政策中征占用地林地審核審批及定額管理是林地管理的核心內(nèi)容，需在定額使用林地資源時以保護(hù)為前提、以集約節(jié)約使用林地為根本任務(wù)[2]。

1986年，我國首次在《中華人民共和國森林法實(shí)施細(xì)則》中提出了建設(shè)項目占用國有林地和征用集體林地的相關(guān)規(guī)定。1988年，原國家林業(yè)部與國家土地管理局聯(lián)合下文提出建設(shè)單位用地須征得林業(yè)主管部門的書面意見。1992年，國辦轉(zhuǎn)發(fā)林業(yè)、土地等四部門聯(lián)合下發(fā)的通知，要求對征用占用林地征收各項補(bǔ)償費(fèi)用。2001年，為規(guī)范建設(shè)單位使用林地，完善林地使用管理制度，國家林業(yè)局出臺《占用征用林地審核審批管理辦法》，并于2003年出臺了《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》，從法律法規(guī)的層面嚴(yán)格規(guī)范了使用林地審核審批的權(quán)利范圍和程序流程，占用征收林地審核審批制度得以確立，林地審核審批管理工作逐漸步入正軌。2010年，《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過并印發(fā)，要求堅持嚴(yán)格保護(hù)、積極發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用的方針，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林地保護(hù)與利用的關(guān)系。2015年，國家林業(yè)局修改出臺《建設(shè)項目使用林地審核審批管理辦法》和《建設(shè)項目使用林地審核審批管理規(guī)定》，根據(jù)建設(shè)項目的性質(zhì)確定可以使用的林地保護(hù)等級，實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的林地分級管理。

2? ? 貴州省使用林地管理制度的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1? ? 規(guī)范法律操作，完善林地管理規(guī)定

2000年，貴州省人民政府頒布《貴州省征占用林地補(bǔ)償費(fèi)用管理辦法》，對建設(shè)項目征占用林地相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用作出規(guī)定。2003年，為加強(qiáng)貴州林地的保護(hù)和管理，合理利用林地資源，出臺了《貴州省林地管理條例》。2008年，為規(guī)范貴州省建設(shè)項目占用征用林地的審核審批工作，出臺《貴州省占用征用林地審核審批管理規(guī)范》。2016年，修訂出臺《貴州省建設(shè)項目使用林地審核審批管理規(guī)定》。

2.2? ? 深化“放管服”改革，簡化項目審批流程

使用林地審核審批的主旨，既要服務(wù)辦事單位（個人）、保障建設(shè)項目的順利實(shí)施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，又要對森林資源的節(jié)約集約使用和保護(hù)性利用實(shí)行林地定額管理[3]。自2011年起，為了簡化審批流程、減少審批成本、提高審批效率，貴州省將部分面積的林地審核審批權(quán)限委托給市、縣級單位。2017年，貴州省開展“農(nóng)村‘組組通硬化路三年大決戰(zhàn)”，出臺了《省林業(yè)廳關(guān)于委托息烽林業(yè)局等98個單位辦理“組組通”公路等建設(shè)項目使用林地審核審批事項的通知》等系列政策措施，將“組組通”硬化路審核審批事項全面委托到縣級林業(yè)主管部門辦理，進(jìn)一步簡化了項目林地占用和林木采伐辦理流程，提高了審核效率，有力保障了項目的推進(jìn)，支撐了貴州交通的快速發(fā)展。

2.3? ? 加強(qiáng)主動服務(wù)意識，推進(jìn)項目進(jìn)程

“十三五”期間是貴州省自中華人民共和國成立后發(fā)展速度最快的5年，工程項目建設(shè)數(shù)量多、規(guī)模大，征占用林地審批項目逐年遞增，特別是國家級、省級重點(diǎn)項目顯著增加，貴州省林業(yè)主管部門成立建設(shè)項目林業(yè)手續(xù)辦理工作專班，主動與交通、水利、能源、電網(wǎng)等相關(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，普及建設(shè)項目辦理使用林地手續(xù)，加快申報材料審核速度。同時，對急于開工建設(shè)的國家或省級重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以先辦理控制性單體工程和配套工程先行使用林地手續(xù)，有效地推進(jìn)了項目進(jìn)程。對于深度貧困地區(qū)，經(jīng)省級林業(yè)主管部門備案后，可以邊建邊辦。

3? ? 完善貴州省使用林地管理的思路及建議

3.1? ? 提升建設(shè)單位和基層林業(yè)部門林地保護(hù)知識水平

針對占用林地較頻繁的行業(yè)應(yīng)定期舉辦使用林地手續(xù)培訓(xùn)班，使貴州省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域干部職工能夠了解林業(yè)法律法規(guī)知識，認(rèn)清當(dāng)前林業(yè)保護(hù)發(fā)展形勢，結(jié)合項目建設(shè)推進(jìn)過程中存在的問題，更好地在法律許可范圍內(nèi)完善林地手續(xù)，加快項目建設(shè)的推進(jìn)速度。在培訓(xùn)中要切實(shí)提高對林業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的理解深度、運(yùn)用能力和水平;要強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)林地保護(hù)，正確處理好項目建設(shè)與加強(qiáng)林地保護(hù)利用的關(guān)系，增強(qiáng)依法保護(hù)林地的責(zé)任感，強(qiáng)化依法使用林地的意識。審核部門工作人員要落實(shí)現(xiàn)場查驗制度，提高業(yè)務(wù)能力，掌握專業(yè)技術(shù)，保證使用林地情況與審核審批情況相符[4]。各建設(shè)單位要主動與當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門溝通協(xié)調(diào)，邀請當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門參與項目論證、方案審查，充分征求林業(yè)部門意見。另外，在省林業(yè)局每年組織1次林地審批管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，市、縣級同時組織針對相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和個人以及相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高使用林地現(xiàn)狀調(diào)查報告（調(diào)查表）質(zhì)量和審批服務(wù)質(zhì)量[5]。

3.2? ? 建立項目審核審批聯(lián)席機(jī)制

林地征占涉及的管理部門較多，要加強(qiáng)各個政府職能部門的協(xié)調(diào)溝通和配合，互通信息，建立聯(lián)合工作機(jī)制[6]。一是對外與發(fā)改、交通、水利、能源等有關(guān)行業(yè)建立聯(lián)席會議機(jī)制，不定期召開聯(lián)席會議，就項目建設(shè)中遇到的突出問題加強(qiáng)聯(lián)動，力爭在聯(lián)席會議層面及時溝通、及時解決。二是對內(nèi)針對建設(shè)項目涉及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地、森林公園等涉林重要生態(tài)區(qū)位，內(nèi)部實(shí)行聯(lián)合審查、并聯(lián)審批，避免業(yè)主單位多次申請、申報資料重復(fù)提交，達(dá)到涉林手續(xù)一次性辦理的目的。

3.3? ? 適當(dāng)放寬使用林地審核審批條件

對于小型的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、為助推脫貧攻堅的小型養(yǎng)殖業(yè)等涉及民生的工程，應(yīng)適當(dāng)放寬審核審批條件，降低立項批準(zhǔn)文件要求，只要是行業(yè)主管部門或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）批準(zhǔn)都可作為項目立項批準(zhǔn)文件。對符合自然保護(hù)地規(guī)劃的建設(shè)項目的證明材料，由林業(yè)部門主管的，不應(yīng)要求申請人提供，通過部門之間征求意見解決。對省級重大項目配套工程先行使用林地、深度貧困縣允許邊建邊辦等，政策雖好，由于申報材料要求與正常項目幾乎無異，申報的項目較少，尤其是后者，應(yīng)從程序和要求上放寬條件，真正把便民、惠民政策用好。

3.4? ? 加大林地審核審批權(quán)限下放

按照現(xiàn)行林地審核審批權(quán)限規(guī)定，長期使用林地實(shí)行兩級（國家和省級）審核制度，臨時占用林地實(shí)行三級（省、市、縣）審批制度。2016—2019年，貴州審批臨時用地項目共1 174個，其中由市、縣2級審批的項目為289個，占總項目數(shù)量的25%，所占比例較小。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，林地項目逐漸增多，在簡政放權(quán)的大背景下，主管部門要做好“裁判員”角色，給予下級部門更多管理、審核權(quán)限[7]。這樣一方面能加快林地手續(xù)的辦理，提高審批效率，另一方面有利于避免項目分拆報批、未批先占行為發(fā)生。特別是在農(nóng)村范圍內(nèi)，對用于村間及林地上，以服務(wù)于農(nóng)村農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)為主要用途的農(nóng)村道路不再納入林地審批范圍，切實(shí)將簡政放權(quán)落到實(shí)處[8]。

3.5? ? 加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

目前，貴州省林地審核審批主要監(jiān)管方式有每年開展的森林保護(hù)“六個嚴(yán)禁”執(zhí)行專項行動、“雙隨機(jī)、一公開”以及全省林業(yè)資源保護(hù)和造林綠化工作檢查等，雖取得一定的成效，但建設(shè)單位違法使用林地的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，要強(qiáng)化林地審核審批事前準(zhǔn)入與事中事后監(jiān)管機(jī)制，在林地報批使用及監(jiān)管過程中需要設(shè)計單位、林地主管部門及施工單位密切合作、嚴(yán)格把關(guān)，防止在建設(shè)用地過程中出現(xiàn)違規(guī)使用林地的現(xiàn)象[9]。對既有的監(jiān)管方式應(yīng)整合優(yōu)化，互為補(bǔ)充，形成監(jiān)管合力，更應(yīng)積極聯(lián)合其他監(jiān)管部門，健全完善聯(lián)合懲戒機(jī)制。

4? ? 參考文獻(xiàn)

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