國(guó)土空間規(guī)劃為“雙城記”謀篇布局

呂曉蓓

習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議上的重要講話，深刻闡明了推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重大意義、總體思路、基本要求和重點(diǎn)任務(wù)。唱好“雙城記”，四川省委十一屆七次全會(huì)、成都市委十三屆七次全會(huì)都明確提出，要推動(dòng)空間布局整體優(yōu)化、功能體系整體完善、發(fā)展能級(jí)整體提升。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是國(guó)家國(guó)土空間格局中的重要支點(diǎn)

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是中央提出建立“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)布局”以來首推的城市群發(fā)展戰(zhàn)略。這是因?yàn)槌捎宓貐^(qū)無論在戰(zhàn)略區(qū)位、資源本底、發(fā)展條件還是城鎮(zhèn)化格局上，都是國(guó)土空間格局中的重要支點(diǎn)，是支撐國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的“第四極”，也是能夠集中體現(xiàn)國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型理念的地區(qū)。

從戰(zhàn)略區(qū)位來看，成渝是我國(guó)向西、向南開放的重要門戶，也是“一帶一路”倡議中西部陸海新通道與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要聯(lián)結(jié)點(diǎn)，既能面向廣闊的亞歐大陸和印度洋地區(qū)全面開放，更有西部?jī)?nèi)陸地區(qū)巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)腹地，具有形成“國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展格局”的有利機(jī)遇。

從資源本底看，兼顧大保護(hù)與大發(fā)展的雙重使命，城鎮(zhèn)密集地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)空間分異明顯，是實(shí)施優(yōu)勢(shì)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，生態(tài)地區(qū)集中保護(hù)的重要區(qū)域。

從發(fā)展條件看，成渝地區(qū)近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速，人口集聚的動(dòng)力明顯，但相較沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)育不足，產(chǎn)業(yè)生態(tài)和營(yíng)商環(huán)境都有較大的改善空間。在全球化的新趨勢(shì)下，成渝已經(jīng)難以簡(jiǎn)單復(fù)制沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的道路，而需要主動(dòng)探索創(chuàng)新引領(lǐng)，綠色發(fā)展的新道路。

從城鎮(zhèn)格局看，成渝兩市均為國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的典范地區(qū)，又有公園城市、山水城市的典型特征，是引領(lǐng)探索新型城鎮(zhèn)化道路和實(shí)踐國(guó)家城市發(fā)展新理念的最佳實(shí)踐地區(qū)。

優(yōu)化國(guó)土空間格局是建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的重大舉措

由于在國(guó)家國(guó)土空間格局中的重要地位，成渝地區(qū)一直以來是國(guó)家空間治理的重要環(huán)節(jié)，是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃投放的重點(diǎn)地。

2007年，川渝簽署了《關(guān)于推進(jìn)川渝合作共建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)議》，宣告雙方將攜手打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第四極”。同年，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃編制工作，標(biāo)志著成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2011年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。2016年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，并由國(guó)家發(fā)改委、住建部聯(lián)合印發(fā)，引領(lǐng)西部新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)成渝地區(qū)的再次謀劃，同樣將以頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃統(tǒng)籌為引領(lǐng)，并將“優(yōu)化國(guó)土空間格局”作為建設(shè)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的重大舉措之一。

但與以往多輪成渝規(guī)劃不同的是，本輪成渝地區(qū)區(qū)域戰(zhàn)略正值我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的關(guān)鍵時(shí)期。國(guó)土空間規(guī)劃是空間發(fā)展的指南，是謀劃可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。編制區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃是引領(lǐng)國(guó)土空間格局優(yōu)化的首要一步。如果說區(qū)域戰(zhàn)略是一場(chǎng)對(duì)弈，不僅需要發(fā)展規(guī)劃“落棋子”，更需要國(guó)土空間規(guī)劃“謀棋局”。只有通過空間規(guī)劃全面評(píng)估資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，在國(guó)土空間上合理布局和統(tǒng)籌安排各類資源要素，才能更高效地利用資源，加快形成綠色發(fā)展的生產(chǎn)生活方式，才能推動(dòng)成渝在西部形成高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

成渝地區(qū)國(guó)土空間格局優(yōu)化面臨的重要機(jī)遇

成渝城市群自然稟賦優(yōu)良，綜合承載力較強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)體系健全，能源保障充足，長(zhǎng)期以來在國(guó)家區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了“壓艙石”的重要戰(zhàn)略作用。在國(guó)家空間發(fā)展逐漸由沿海開放走向全面開放，國(guó)土空間開發(fā)格局更加平衡的趨向下，成渝地區(qū)的發(fā)展對(duì)于平衡國(guó)土空間格局、統(tǒng)籌陸海聯(lián)動(dòng)、拓展開放縱深和提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重大意義越發(fā)凸顯。

成渝兩地山水相連、文化同源、人文相親，共同肩負(fù)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的重大使命。近年來成渝城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)加速勢(shì)頭明顯，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升，人才回流趨勢(shì)明顯，區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日趨完善，為成渝地區(qū)加快區(qū)域協(xié)調(diào)，推動(dòng)一體化發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前，成渝兩市正處于從區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)走向區(qū)域協(xié)同的關(guān)鍵階段。受制于環(huán)境容量、地理空間、設(shè)施支撐等因素，特大城市邊際效應(yīng)開始顯現(xiàn)，傳統(tǒng)功能不斷外溢，成都、重慶主城占區(qū)域經(jīng)濟(jì)比重將逐漸下降，大都市外圍成為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的區(qū)域。在成都、重慶產(chǎn)業(yè)功能外溢，傳統(tǒng)生產(chǎn)地區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)下，成渝腹地的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)將進(jìn)入新一輪的結(jié)構(gòu)性調(diào)整期。圍繞兩大核心城市的都市圈、中部丘陵地區(qū)的城鎮(zhèn)都具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，成渝地區(qū)正在由雙核獨(dú)大且外圍地區(qū)低水平均質(zhì)發(fā)展的格局，逐步走向雙核引領(lǐng)下的多中心、多層級(jí)、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的新格局。

在新的區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)下，優(yōu)化調(diào)整區(qū)域國(guó)土空間格局尤為重要，只有順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)展的需求，并有針對(duì)性地投放空間資源和配套設(shè)施，補(bǔ)齊短板、做強(qiáng)長(zhǎng)項(xiàng)，才能更有效地推動(dòng)資源要素的自由流動(dòng)并向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚。

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)土空間規(guī)劃的幾項(xiàng)重要議題

要抓住當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大機(jī)遇，克服自身發(fā)展問題，成渝地區(qū)還需要借鑒學(xué)習(xí)成熟的世界級(jí)城市群建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，包括以共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提升整體競(jìng)爭(zhēng)力，共同承擔(dān)國(guó)家責(zé)任和全球職能，營(yíng)造世界級(jí)的產(chǎn)業(yè)集群和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，提升全球性資源配置能力和文化影響力，形成依托錯(cuò)位發(fā)展、分工合作的城鎮(zhèn)體系，構(gòu)建機(jī)場(chǎng)群、港口群和軌道網(wǎng)等世界級(jí)的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)，建立現(xiàn)代化的區(qū)域治理平臺(tái)和治理機(jī)制等等。具體來說，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈國(guó)土空間規(guī)劃迫切需要在以下幾個(gè)重要領(lǐng)域?qū)で笸黄啤?/p>

一是共建區(qū)域生態(tài)安全格局。成渝地區(qū)是我國(guó)西部自然資源最為富集，環(huán)境承載力最高的地區(qū)，兩地還共同擔(dān)負(fù)著筑牢長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障的國(guó)家責(zé)任。但近年來，成渝地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，部分城市大氣環(huán)境面臨超載風(fēng)險(xiǎn);部分地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害和水土流失嚴(yán)重;長(zhǎng)江流域的中下游地區(qū)仍飽受防不勝防的輸入型污染之痛，城區(qū)及沿江城鎮(zhèn)人口飲用水安全頻頻受到威脅。共保共建區(qū)域生態(tài)安全格局是聯(lián)系區(qū)域中各方利益主體最緊密的紐帶，是區(qū)域協(xié)作最有力的切入點(diǎn)。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境是區(qū)域天然的公共產(chǎn)品，環(huán)境問題也不受任何行政區(qū)劃限制。成渝地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)圍繞長(zhǎng)江上游流域生態(tài)治理，合作加強(qiáng)長(zhǎng)江干流、嘉陵江等跨界流域綜合治理，合作實(shí)施秦巴山區(qū)等區(qū)域共同生態(tài)屏障的生態(tài)修復(fù)，共同建立區(qū)域生態(tài)安全、流域污染、地質(zhì)災(zāi)害等領(lǐng)域的聯(lián)合監(jiān)測(cè)、預(yù)警和防治機(jī)制。

二是優(yōu)化城鎮(zhèn)體系與功能布局。相較于長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，成渝地區(qū)城市間協(xié)調(diào)發(fā)展程度低，城市同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)明顯。核心城市的輻射帶動(dòng)作用還不夠突出，次級(jí)城市的規(guī)模和發(fā)展能級(jí)偏低，縣城和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板明顯。未來成渝地區(qū)通過優(yōu)化國(guó)土空間布局，可以進(jìn)一步統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系、功能體系和產(chǎn)業(yè)集群的空間布局，引導(dǎo)區(qū)域性乃至國(guó)家級(jí)功能在成渝地區(qū)的精確投放，優(yōu)化完善公共資源在各類各級(jí)城市的合理配置，才能更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)空間對(duì)于區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用。

三是推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。近年來，成渝地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，但高等級(jí)對(duì)外交通通道和交通樞紐不足，開放水平、互聯(lián)互通水平和安全保障能力還有待提高，特別是在“行政區(qū)”分割下導(dǎo)致的區(qū)域通道和樞紐建設(shè)相互掣肘的問題亟待解決。國(guó)土空間規(guī)劃的重要目的，就是要統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局，讓區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施充分協(xié)調(diào)與整合進(jìn)而發(fā)揮“1+1>2”的作用。對(duì)于成渝地區(qū)而言，首要的是提升成渝城市群內(nèi)聯(lián)外暢水平，共建國(guó)際性綜合交通樞紐。對(duì)外共同打造鐵公水空多式聯(lián)運(yùn)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江通道、暢通西部陸海新通道，統(tǒng)籌規(guī)劃世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群和共建長(zhǎng)江上游航運(yùn)中心等等。對(duì)內(nèi)建設(shè)軌道上的雙城經(jīng)濟(jì)圈，加強(qiáng)川渝毗鄰地區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)“織網(wǎng)式”縫合，構(gòu)建“樞紐+網(wǎng)絡(luò)”的城市群交通結(jié)構(gòu)，保證城市群內(nèi)核心城市間、核心城市與周邊城市間、相鄰城市間的快速通達(dá)。

四是共建高品質(zhì)的人才宜居地。成渝地區(qū)近年來雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快，但綜合實(shí)力仍然較弱，特別是體現(xiàn)為區(qū)域創(chuàng)新能力不足，市場(chǎng)主體實(shí)力不強(qiáng)，缺乏具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。背后的重要原因之一，在于對(duì)人才的吸引能力不足。如前所述，成渝地區(qū)具有建設(shè)高品質(zhì)宜居宜業(yè)環(huán)境的天然基礎(chǔ)，更需要通過完善公共服務(wù)和創(chuàng)新政策機(jī)制增強(qiáng)對(duì)于人才的吸引力，因此區(qū)域合作仍有很大空間。這其中既包括硬件設(shè)施的建設(shè)，比如統(tǒng)籌區(qū)域重大公共服務(wù)設(shè)施的布局，引導(dǎo)毗鄰地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，合力爭(zhēng)取高等級(jí)的教育醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施資源落地區(qū)域;也包括軟性環(huán)境的營(yíng)造，比如合力塑造巴蜀文化、三峽文化等世界級(jí)的文化旅游品牌，通過創(chuàng)新政策機(jī)制共同打破人才流動(dòng)的壁壘，合力爭(zhēng)取國(guó)際重大活動(dòng)和重要機(jī)構(gòu)落地，合作建設(shè)區(qū)域性的信息平臺(tái)，建立應(yīng)對(duì)區(qū)域性重大安全和危機(jī)事件的合作機(jī)制等等。

總的來說，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的建設(shè)需要國(guó)土空間規(guī)劃的謀篇布局，這不僅依賴某一項(xiàng)國(guó)土空間規(guī)劃，更有賴于從國(guó)家到省、市、縣等各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃的整體支撐和共同發(fā)力。區(qū)域性的國(guó)土空間規(guī)劃，需要將國(guó)家“頂層設(shè)計(jì)”對(duì)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在生態(tài)保護(hù)、交通網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)等方面的統(tǒng)一謀劃和一體部署轉(zhuǎn)化為對(duì)省、市國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)依據(jù)，將目標(biāo)戰(zhàn)略和重大行動(dòng)進(jìn)一步落實(shí)在巴蜀大地上，并將其轉(zhuǎn)化為對(duì)省市各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃的約束和指引條件。承接要求的下位規(guī)劃，則需要準(zhǔn)確把握國(guó)家戰(zhàn)略意圖，精準(zhǔn)定位自身發(fā)展目標(biāo)，全面貫徹實(shí)施區(qū)域國(guó)土空間優(yōu)化布局的戰(zhàn)略行動(dòng)，并為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、交通建設(shè)等專業(yè)領(lǐng)域的區(qū)域戰(zhàn)略提供支撐。更重要的是要與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)各類空間布局，支撐生態(tài)環(huán)境共建共保、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新、交通設(shè)施互聯(lián)互通等。就這一點(diǎn)而言，成渝地區(qū)特別是川渝毗鄰地區(qū)的每一個(gè)城市，都肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)區(qū)域高水平空間治理的時(shí)代重任。

作者

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院西部分院總規(guī)劃師，教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師

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