對于銀行消費者權(quán)益保護工作的思考

張松

[摘要]近幾年，我國銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)展迅速，有關(guān)銀行消費者權(quán)益保護的問題也日益突出。目前，銀行消費者權(quán)益保護還存在立法不足、銀行業(yè)機構(gòu)缺乏相應的自律機制、監(jiān)管部門的監(jiān)管目標和措施缺位以及銀行消費者自身的金融法律知識、風險防范和維權(quán)意識薄弱等問題。有關(guān)部門開展銀行消費者權(quán)益保護工作的途徑在于完善監(jiān)管機制，加強行業(yè)協(xié)會自律體制職能的發(fā)揮，構(gòu)建信息披露制度，積極設(shè)計教育保障體制，以有效保護銀行消費者的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]銀行消費者；權(quán)益保護工作；思考

[中圖分類號]F230 [文獻標識碼]B

根據(jù)我們關(guān)于銀行消費者權(quán)益保護的難點、熱點問題，依據(jù)目前的金融業(yè)相關(guān)的法律框架進行由淺入深的思考，運用辯證思維的方法，對我國銀行消費者權(quán)益保護現(xiàn)狀進行總結(jié)分析；立足于我國現(xiàn)階段基本國情、金融行業(yè)發(fā)展狀況。提出了銀行消費者權(quán)益保護體系的相關(guān)設(shè)計與完善措施，力圖使本文能夠在同行業(yè)開展消費者權(quán)益保護工作的開展中具有實踐性、指導性、前瞻性。

對于我國銀行業(yè)來說，近年來，伴隨著產(chǎn)品和服務(wù)的多元化、個性化、專屬化，圍繞著銀行服務(wù)收費、理財產(chǎn)品等各類金融消費糾紛不斷攀升，行業(yè)內(nèi)如何有效地維護銀行消費者合法權(quán)益的問題日漸突出，有關(guān)銀行消費者權(quán)益保護的話題更是變得炙手可熱。銀行消費者作為直接介入金融服務(wù)活動的參與者，越來越受到包括中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會以及中國銀行業(yè)協(xié)會等方面的重視。由此，開展銀行消費者權(quán)益保護工作面臨哪些問題、如何高效開展工作；銀行作為提供金融服務(wù)和產(chǎn)品的專門機構(gòu)，怎樣履行自身義務(wù)，保護銀行消費者合法權(quán)益的問題顯得日益突。

一、銀行消費者權(quán)利保護的現(xiàn)實狀況

（一）立法方面不足的現(xiàn)狀

銀行消費者這一概念本應是普通消費者在金融業(yè)這一專業(yè)領(lǐng)域的具體延伸，但并未存在任何形式，特別是來自具有強制約束力的法律法規(guī)方面的確認。

現(xiàn)階段我國銀行業(yè)消費者權(quán)益保護的主體法律依據(jù)就是目前實行的《消費者權(quán)益保護法》，但是消費者權(quán)益保護法適用于銀行業(yè)消費者權(quán)益的保護方面有其局限性；一是該法頒布實施于1994年，至今已經(jīng)有19年的歷史，顯然已經(jīng)不適應我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀。比如對新興的電子商務(wù)領(lǐng)域的消費者。二是從該法第2條來看，原文表述如下：“第二條消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)，其權(quán)益受本法保護；本法未作規(guī)定的，受其他有關(guān)法律、法規(guī)保護?！睂φ{(diào)整主體稱呼為“消費者”，本身就很模糊，沒有對主體的身份性質(zhì)給予明確的定義，經(jīng)過十幾年的司法實踐，已經(jīng)形成了將自然人歸為《消法》領(lǐng)域保護對象的通行做法，但這僅僅是一種通行做法或者說習慣成自然。僅從這點上也可以看出我們現(xiàn)行消法的局限性。三是用定義中“生活消費”的這個消費目的來定性顯得過于狹隘，無法適應金融行業(yè)的消費交易特點，比如，就我們銀行業(yè)來說，基金理財、代理國債以及一些中間業(yè)務(wù)的開展已經(jīng)遠遠超出了一般意義上的生活消費這個范疇.這還不涉及我們銀行業(yè)所提供產(chǎn)品和服務(wù)的復雜程度這個方向上來認識這個局限性。

《中華人民共和國商業(yè)銀行法》雖然設(shè)有“對存款人的保護”一章，但僅僅停留在存款安全與存款保密的問題上，對存款人的隱私權(quán)、知情權(quán)等沒有進行規(guī)定；對除辦理儲蓄類業(yè)務(wù)以外的，辦理或者接受其他銀行服務(wù)和產(chǎn)品的消費行為的保護沒有具體涉及。

《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》沒有將銀行消費者權(quán)益保護作為監(jiān)管目標，僅僅是提出了原則性規(guī)定；在監(jiān)管職責條目中也沒有任何關(guān)于銀行消費者權(quán)益保護的條文。

以上的涉及銀行業(yè)監(jiān)管的法律法規(guī)更多的是使用“存款人”、“客戶”、“儲戶”等主體稱謂的傳統(tǒng)行業(yè)理念來進行相關(guān)權(quán)益保護的表述。然而，依據(jù)《消法》的規(guī)定，銀行消費者所持有的法定權(quán)利與金融監(jiān)管一貫重視的存款人權(quán)利存在著顯著差異；后者所關(guān)注的主要是傳統(tǒng)民法中債權(quán)的概念，而銀行消費者權(quán)利則是九大法定基本權(quán)利，其立意更加貼近“消費者”這個主體，內(nèi)涵更豐富、外延更廣泛。行業(yè)法律制度將立法目的僅僅局限于“存款人”等主體，顯然沒有突出“銀行消費者”這個主體概念在行業(yè)法律構(gòu)建中的重要性，十分不利于銀行消費者權(quán)益保護理念在銀行領(lǐng)域的貫徹執(zhí)行、宣傳推進，相關(guān)實踐工作也難以順利過渡到九大法定權(quán)利層面來，進而對銀行消費者提供全面有效的法律保障。

（二）銀行業(yè)機構(gòu)缺乏相應的自律機制

歷史地看，我國銀行業(yè)憑借法律法規(guī)一定程度的形成了行業(yè)壟斷，使市場競爭機制難以發(fā)揮；加之銀行業(yè)對外開放漸進式的進程，造成了行業(yè)服務(wù)、競爭意識不強，營銷觀念落后的局面。銀行機構(gòu)往往為完成存款、貸款、利潤等指標進搶占市場而大傷腦筋，有意無意的夸大其商品和服務(wù)的優(yōu)點，、而忽視了對其提供的商品和服務(wù)的內(nèi)在風險進行必要的揭示，造成了誤導銀行消費者、忽視其合法權(quán)益的現(xiàn)象普遍存在。這種狀況，使得大多數(shù)銀行消費者根本未意識到自身權(quán)利受損的情況已經(jīng)發(fā)生。

由于銀行機構(gòu)對消費者權(quán)益保護問題缺乏統(tǒng)一的認識，使得各家銀行內(nèi)部處理消費者維權(quán)投訴的處理途徑和方式的不盡相同。這也在一定程度上損害了廣大銀行消費者的合法權(quán)益的實現(xiàn)。

借鑒國際化銀行的成功經(jīng)驗均表明，銀行內(nèi)部不僅在銀行消費者保護問題上應主動地設(shè)置各種事前的預防機制，而且應該設(shè)置有高效率的解決方式。

（三）銀行監(jiān)管部門的監(jiān)管目標和措施缺位

所謂銀行監(jiān)管，是指銀行主管機關(guān)根據(jù)法律賦予的權(quán)力，依法對銀行及其運營情況實施監(jiān)督管理，以維護正常金融秩序，保護存款人和投資者的利益，保障金融體系安全、健康、高效運行。

由全國人大起草并發(fā)布實施的《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等行業(yè)“基本法”中，幾乎都忽視了“消費者”保護層面的立法目的構(gòu)建。雖然存在少許涉及保護銀行消費者權(quán)益的文字表述，但僅僅針對在局部環(huán)節(jié)，并且表述過于原則，并未提出明確要求、措施等。這就直接導致了我國銀行業(yè)監(jiān)管部門對保護消費者權(quán)益問題認識的不足；使得銀行業(yè)監(jiān)管部門側(cè)重于對金融機構(gòu)的規(guī)范性、風險性進行監(jiān)管，而忽略了銀行消費者權(quán)益的保護工作。endprint

近年來，雖然有關(guān)的監(jiān)管部門建立了保護消費者權(quán)益的專門部門，但由于缺乏對保護銀行消費者制度與法律方面的整體頂層設(shè)計，致使銀行業(yè)機構(gòu)、監(jiān)管部門以及傳統(tǒng)上開展保護消費者權(quán)益工作的工商行政管理部門僅能在局部地區(qū)或者較淺層次上進行構(gòu)建保護消費者權(quán)益工作的協(xié)調(diào)機制的嘗試性探索活動。

（四）銀行消費者自身缺少必要的金融法律知識、風險防范以及維權(quán)意識

從外因角度來看，筆者對在開展銀行消費者權(quán)益保護工作以來所遇到的問題以及所接到的來自消費者有效投訴進行分析后認為，銀行消費者應積極提升自身素質(zhì)，掌握必要的金融以及法律常識，從而增強防范風險的能力。

二、在保護銀行消費者方面還值得關(guān)注和改進的方面

（一）金融法律知識亟待補充與更新

大多數(shù)銀行消費者對法律法規(guī)和金融常識了解的不全面、不準確，甚至是根本不知道。一般情況下，銀行消費者很少會積極主動地關(guān)注銀行業(yè)法律法規(guī)的出臺以及行業(yè)本身的發(fā)展動態(tài)；另一方面，在接受商品和服務(wù)時未能向銀行工作人員咨詢內(nèi)在的法律關(guān)系和風險程度。由此，往往做出盲目性選擇，導致糾紛、自身利益受損的情況時有發(fā)生。

隨著我國銀行業(yè)改革和開放程度的深入，銀行業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展變化日新月異，競爭逐漸進入白熱化，服務(wù)的理念、產(chǎn)品、渠道、手段、流程都在發(fā)生著深刻的變化，這就要求因銀行消費者應積極主動地掌握相關(guān)信息，實現(xiàn)自身利益最大化，更好的維護自己的合法權(quán)益。

（二）金融風險意識以及維權(quán)意識有待于進一步加強

銀行業(yè)的一些消費本身具有高杠桿性、高風險性。一旦案發(fā)，往往會造成銀行消費者巨大的經(jīng)濟損失。究其原因，不乏與銀行消費者對金融產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)在風險認識不足，導致其風險防范意識缺乏有關(guān)。

由于銀行業(yè)務(wù)操作的專業(yè)性和復雜性都很強的特點，在業(yè)務(wù)操作、盈利模式、潛在風險都與銀行消費者存在著信息的不對稱性，加強了本來就對產(chǎn)品和服務(wù)認識有限的銀行消費者其所處的弱勢地位；此外，少數(shù)從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)不高，唯“指標、利潤”論的思想根深蒂固，有意或無意間做出侵害銀行消費者權(quán)益的行為。這樣，銀行消費者不僅會對銀行產(chǎn)生不信任的情緒，還會失去維護自身合法權(quán)益積極性。加之對應有的合法權(quán)力認識不清，這就造成了銀行消費者維權(quán)意識的淡薄。

三、開展銀行消費者權(quán)益保護工作的途徑選擇

（一）完善監(jiān)管機制，保護銀行消費者合法權(quán)益

修訂相關(guān)立法，明確銀行消費者保護目標，賦予銀監(jiān)會等相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門相應權(quán)力。我國行業(yè)立法較為側(cè)重保持金融發(fā)展穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風險的目標層面，這里應當學習美英等主要國家始終保持的對銀行消費者權(quán)益保護監(jiān)管姿態(tài)和行業(yè)保護機構(gòu)必需性的理念，將保護行業(yè)消費者權(quán)益工作正式納入監(jiān)管法律文件中來，并以此為依據(jù)建立業(yè)內(nèi)消費者保護機構(gòu)，研究制定消費者權(quán)益保護工作的中長期計劃；采取科學方法，調(diào)研銀行消費者權(quán)益保護需求，以便于進一步完善銀行消費者權(quán)益保護的制度設(shè)計方面的工作；在全國范圍內(nèi)，設(shè)置專門統(tǒng)一的處理銀行機構(gòu)與行業(yè)消費者糾紛的部門，以第三方獨立的身份角色處理各種糾紛投訴案件，以保障銀行爭議的公平、合理解決。

（二）加強行業(yè)協(xié)會自律體制職能的發(fā)揮，保護銀行消費者合法權(quán)益

銀行業(yè)協(xié)會章程中其自律職責的要義之一就是要引導和督促會員單位遵守法律法規(guī)，并履行服務(wù)職責與會員單位共同進行金融知識普及宣傳。這與銀行消費者權(quán)益保護工作所追求的促進行業(yè)共同利益的宗旨具有異曲同工之意。應充分利用各類媒體宣傳銀行知識與業(yè)務(wù)答疑，細化銀行消費者權(quán)益保護條款，使得行業(yè)自律協(xié)會組織進一步發(fā)揮其在保護銀行消費者權(quán)益中的重要作用。

（三）銀行業(yè)機構(gòu)應構(gòu)建信息披露制度，從而實現(xiàn)對銀行消費者權(quán)益保護

銀行消費交易中，銀行消費者實現(xiàn)自身利益最大化始終要依賴于相關(guān)信息。向銀行消費者提供必要的有效信息也是銀行機構(gòu)的自身義務(wù)。因此，進行信息披露是關(guān)乎行業(yè)健康發(fā)展、銀行消費者權(quán)利充分保護之關(guān)鍵所在。通過制度構(gòu)建規(guī)范來引導銀行機構(gòu)恰當?shù)门断鄳畔?，充分保障銀行消費者知情權(quán)的目的。

（四）積極設(shè)計教育保障體制，保護銀行消費者合法權(quán)益

加強銀監(jiān)、銀協(xié)間協(xié)調(diào)配合，明確普及銀行消費者權(quán)益教育工作重點，建立銀行機構(gòu)為公眾提供金融消費教育模式。采取如美國“金融普及月”，側(cè)重于對對年輕一代金融知識培養(yǎng)；英國建立專職金融教育單位等手段。

對于銀行業(yè)內(nèi)產(chǎn)品、服務(wù)的投資選擇，我國銀行消費者普遍持有在風險可控前提下，滿足高收益愿望的傳統(tǒng)思維模式，而實際上隨著金融創(chuàng)新進程的向縱深發(fā)展，銀行產(chǎn)品品種日益繁多、內(nèi)容復雜。因此，銀行消費者迫切需要內(nèi)容全面、通俗簡明的教育體系來保障自身金融知識的同步更新。應由監(jiān)管和自律部門協(xié)同工作，如定期開展全國范圍的銀行產(chǎn)品與服務(wù)知識宣傳活動，提供通俗簡明的產(chǎn)品知識、金融維權(quán)之講解期刊并進行相應形式的解答；通過銀行網(wǎng)點配備知識手冊等多種手段積極參與到消費者知識普及體系中來。借鑒美英策略充分利用官方網(wǎng)絡(luò)媒體的廣泛傳播優(yōu)勢，開辟“銀行消費者”專欄提供個人銀行業(yè)務(wù)小帖士、理財技巧與風險提醒等方面的系統(tǒng)講解，并組織成員銀行機構(gòu)積極開展銀行產(chǎn)品與服務(wù)的宣傳與咨詢活動，保持與銀行消費者近距離的溝通與交流。

2006年底，我國銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行金融創(chuàng)新指引》中，首次提出了“買者自負”的市場原則，強調(diào)買者的自我約束。因此，銀行消費者在金融教育體系改革完善的進程中也應處于主動學習的角色和地位。

[責任編輯：劉玉梅]endprint