2020年后我國(guó)反貧困政策轉(zhuǎn)型及展望

李曉嘉

自改革開放以來(lái)，我國(guó)系統(tǒng)化的扶貧工作已經(jīng)走過(guò)四十多年，貧困發(fā)生率從1978年的97.5%降至2018年的1.7%。2020年是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝年，即使新冠肺炎疫情給我國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大影響，但黨和政府仍堅(jiān)守承諾，出臺(tái)數(shù)項(xiàng)政策，通過(guò)掛牌督戰(zhàn)、增加專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模等方式確保貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽。不僅如此，消除極端貧困也是聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展計(jì)劃的目標(biāo)之一，黨和政府提出的全面脫貧承諾體現(xiàn)了大國(guó)擔(dān)當(dāng)。按照世界銀行的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)為全球減貧事業(yè)作出的貢獻(xiàn)超過(guò)了70%（以百分比來(lái)衡量），是世界上已經(jīng)完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展計(jì)劃中反貧困目標(biāo)的國(guó)家之一。

我國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得決定性成就

改革開放后，我國(guó)的扶貧工作經(jīng)歷了開發(fā)式扶貧、綜合式扶貧、精準(zhǔn)扶貧三個(gè)階段，扶貧政策不斷完善，扶貧體系趨于全面，扶貧理念不斷升級(jí)。1978年，我國(guó)在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大量農(nóng)民依靠政策紅利及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的溢出效應(yīng)實(shí)現(xiàn)脫貧致富。此后，隨著綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，我國(guó)反貧困工作不斷升級(jí)，開始了有重點(diǎn)的扶貧，即扶貧工作瞄準(zhǔn)點(diǎn)從縣縮小到村，最后縮小到人。

第一，區(qū)域性整體貧困基本得到解決，進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝年。縱向?qū)Ρ?，貧困人口大?guī)模減少，貧困發(fā)生率大幅度降低。以現(xiàn)在的貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，改革開放初期的貧困人口數(shù)量為7.7億，貧困發(fā)生率接近100%。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)，2019年末全國(guó)農(nóng)村貧困人口已降至551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率離“0”僅有一步之遙。不僅如此，我國(guó)也從初期的整體性貧困轉(zhuǎn)向特點(diǎn)區(qū)域貧困，東部地區(qū)已經(jīng)率先實(shí)現(xiàn)基本脫貧。

第二，貧困群眾收入水平大幅度提高，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件大大改善，自主脫貧能力得到提升。縱向看，從1997年到2019年，貧困人口人均收入增長(zhǎng)近十倍。橫向看，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入、人均消費(fèi)支出與全國(guó)農(nóng)村平均水平的差距逐漸縮小。不僅如此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施也有了顯著改善。截至2018年，在“村村通”基本實(shí)現(xiàn)的情況下，電力也基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，絕大部分貧困地區(qū)的自然村都能使用電話，有線電視、寬帶的配備率也超過(guò)80%。貧困地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)一步追趕非貧困地區(qū)，差距不斷縮小。

第三，貧困地區(qū)的公共服務(wù)水平不斷提升，貧困人口的福利水平得到極大改善。提升貧困人口的人力資本水平，是增強(qiáng)自主脫貧能力、阻斷貧困代際傳遞的重要手段。為進(jìn)一步提升貧困地區(qū)的教育水平，我國(guó)實(shí)施義務(wù)教育“全面改薄”工程，不斷增加貧困地區(qū)教育資金投入。同時(shí)，為了緩解因病致貧問(wèn)題，我國(guó)開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，設(shè)立醫(yī)療救濟(jì)基金，對(duì)醫(yī)療保障死角或力度不夠的地方進(jìn)行補(bǔ)充保障，擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍和程度。

第四，對(duì)貧困的理解逐漸深化，扶貧理念不斷升級(jí)，中國(guó)特色反貧困理論應(yīng)運(yùn)而生。首先，反貧困工作的關(guān)注點(diǎn)從單維拓展到多維。在扶貧工作開始初期，生存性貧困是需要解決的重點(diǎn)，收入是貧困治理的唯一目標(biāo)。隨著扶貧工作的深入開展，收入不再是貧困人口的唯一追求。貧困人口對(duì)美好生活的向往得到黨和政府的重視，教育、醫(yī)療、就業(yè)成為扶貧重點(diǎn)。其次，扶貧方式從“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”。扶貧的焦點(diǎn)從貧困縣一步步縮小到貧困村再到貧困人口，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”。隨著“幫扶誰(shuí)”“誰(shuí)來(lái)扶”“怎么扶”等問(wèn)題得到深刻回答，我國(guó)扶貧思想逐漸走向成熟。

全面建成小康社會(huì)后的反貧困新命題

在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)即將完成之際，新冠肺炎疫情的出現(xiàn)帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，例如貧困勞動(dòng)力外出務(wù)工受阻、扶貧產(chǎn)品銷售受阻、扶貧項(xiàng)目開工受阻等。若這些問(wèn)題得不到及時(shí)解決，貧困人口的收入將減少，為減貧工作帶來(lái)困難。同時(shí)需要明確，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)全面完成并不意味著貧困被徹底消滅，而是反貧困工作進(jìn)入全新階段，面臨新挑戰(zhàn)和新命題。

首先，城鎮(zhèn)化不僅帶來(lái)勞動(dòng)力的流轉(zhuǎn)，還可能帶來(lái)貧困的流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，流動(dòng)人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)民工因?yàn)槌青l(xiāng)差距成為潛在的貧困人口，而戶籍制度門檻又使其難以獲得保障。流動(dòng)人口在農(nóng)村時(shí)可以依靠耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)下并非貧困人口，但流轉(zhuǎn)到城市后，失去土地這項(xiàng)生產(chǎn)資料，又受教育水平限制，能獲取的勞動(dòng)報(bào)酬低于城市中位數(shù)。不僅如此，城市生活成本高于農(nóng)村，使得進(jìn)城務(wù)工人員容易成為城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口。目前我國(guó)的扶貧工作分為城鄉(xiāng)兩線展開，城市的扶貧工作主要由社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)，農(nóng)村則是由各級(jí)各地的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。城鄉(xiāng)扶貧工作雖然并行，但并不統(tǒng)一，城市低保標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。收入處于兩者差額間的進(jìn)城務(wù)工人員，因?yàn)槭杖敫哂谵r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法得到農(nóng)村扶貧系統(tǒng)的幫扶，又由于戶籍限制，無(wú)法領(lǐng)取城鎮(zhèn)最低生活保障。同時(shí)，青壯年外出務(wù)工所導(dǎo)致的農(nóng)村老齡化、農(nóng)村空心化，也會(huì)造成留守家中的老人與子女脫貧難度增加。

其次，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)即將取得勝利的時(shí)刻，現(xiàn)有以滿足溫飽為主要目標(biāo)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所改變。過(guò)去四十多年，我國(guó)扶貧工作瞄準(zhǔn)的主要是絕對(duì)貧困，農(nóng)村貧困人口是扶貧工作的主要對(duì)象，判斷貧困的依據(jù)為人均純收入這一指標(biāo)。聯(lián)合國(guó)開發(fā)署已經(jīng)著手構(gòu)建多維貧困指數(shù)，從自然條件、精神條件、個(gè)人能力等角度來(lái)考察貧困的形成原因，從健康、教育和生活水平等來(lái)衡量貧困的程度。雖然我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)將非收入維度納入貧困治理中，“兩不愁、三保障”的扶貧目標(biāo)體現(xiàn)了反貧困從單維視角向多維視角的轉(zhuǎn)變，但貧困標(biāo)準(zhǔn)尚未完成從收入單一維度向涵蓋收入、教育、健康等多種維度的轉(zhuǎn)變。扶貧目標(biāo)與貧困標(biāo)準(zhǔn)的不匹配，不利于扶貧實(shí)踐的深入?？茖W(xué)制定貧困標(biāo)準(zhǔn)是緩解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的分配不公的措施之一，是建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然要求。只有從多個(gè)角度全面理解貧困，在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)貧困并賦予貧困合理內(nèi)涵，制定合適的貧困標(biāo)準(zhǔn)，才能讓反貧困工作跟上時(shí)代步伐。

最后，全面脫貧的實(shí)現(xiàn)離不開返貧現(xiàn)象的根除。返貧問(wèn)題出現(xiàn)的本質(zhì)在于貧困的脆弱性。對(duì)于剛剛脫貧成功的貧困人口而言，任何外部的沖擊，乃至政策傾斜的消失都會(huì)造成返貧。比如，對(duì)于剛脫貧不久的家庭而言，新冠肺炎疫情是一次巨大災(zāi)難。雖然大部分貧困縣都屬于低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，但疫情導(dǎo)致多數(shù)在外務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)法返工，而許多農(nóng)產(chǎn)品又因?yàn)槲锪鲉?wèn)題滯留產(chǎn)地，極大地影響了農(nóng)村脫貧人口的營(yíng)收，使其返貧。需要注意的是，頻繁的返貧還會(huì)損害脫貧的內(nèi)生動(dòng)力?！胺鲐殹撠殹地殹钡墓秩?huì)極大地挫傷貧困人口擺脫貧困的積極性，帶來(lái)消極的心理暗示?！暗瓤恳钡人枷胍坏┬纬?，將大大增加反貧困工作的難度。因此，應(yīng)通過(guò)建立返貧預(yù)警機(jī)制、設(shè)立脫貧觀察期等措施降低返貧率。

2020年后我國(guó)反貧困政策的轉(zhuǎn)型及展望

第一，努力克服疫情影響，在做好疫情防控的同時(shí)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。要做到分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)施策，對(duì)于疫情較輕的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r，在保證疫情不反彈的情況下，加快推進(jìn)全面脫貧工作;在疫情較重的地區(qū)，在做好疫情防控的同時(shí)，創(chuàng)新反貧困的工作方式（可以借助互聯(lián)網(wǎng)），開辟扶貧新道路。要盡快恢復(fù)貧困地區(qū)的物流運(yùn)輸，解決農(nóng)產(chǎn)品滯銷問(wèn)題，為扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。要優(yōu)先支持貧困人口外出務(wù)工，鼓勵(lì)企業(yè)多招用貧困人口;對(duì)于難以外出務(wù)工的貧困人口，可以設(shè)立專項(xiàng)資金支持其在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要重點(diǎn)關(guān)注因疫致貧返貧人口，密切跟蹤受疫情影響的貧困人口，落實(shí)兜底保障等幫扶措施，確保其基本生活不受影響。

第二，在絕對(duì)貧困治理已近尾聲、未來(lái)貧困性質(zhì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的情況下，需要改變?cè)械某青l(xiāng)二元扶貧框架，建立城鄉(xiāng)一體化的扶貧體制，制定統(tǒng)一的政策。首先，新的貧困格局需要新的扶貧戰(zhàn)略，應(yīng)構(gòu)建與其相適應(yīng)的新體制。各地各級(jí)政府需將城鄉(xiāng)各自的扶貧部門統(tǒng)一起來(lái)，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、統(tǒng)一制定政策，實(shí)現(xiàn)真正的互聯(lián)互通。同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的貧困救助體系，積極解決進(jìn)城務(wù)工人員的貧困問(wèn)題。其次，隨著貧困問(wèn)題突破經(jīng)濟(jì)層面，擴(kuò)展到教育、醫(yī)療等多個(gè)層面，以往碎片化的扶貧管理與整體推進(jìn)扶貧工作的要求之間的矛盾日益凸顯，綜合性的貧困治理機(jī)制亟待建立。對(duì)此，應(yīng)將現(xiàn)有的碎片化的社會(huì)保障中分立的多種制度體系整合，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)一”：保障對(duì)象的統(tǒng)一、保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、待遇水平的統(tǒng)一、管理體系的統(tǒng)一以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源的統(tǒng)一。需要強(qiáng)調(diào)的是，扶貧體系做到一體化并不意味著城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)統(tǒng)一。城鄉(xiāng)貧困線的劃定應(yīng)由地區(qū)實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況、人民群眾生活狀況決定，城鄉(xiāng)差距的客觀性決定了短期內(nèi)城鄉(xiāng)貧困線的差異性。當(dāng)然，從長(zhǎng)期來(lái)看，城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的一致化是必然趨勢(shì)。但在當(dāng)下，不應(yīng)該為了實(shí)現(xiàn)扶貧體系一體化強(qiáng)行統(tǒng)一城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)。

第三，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，向著城鄉(xiāng)之間社保、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)一體化進(jìn)程邁進(jìn)?；竟卜?wù)均等化與減貧工作在內(nèi)在邏輯上有很強(qiáng)的一致性，尤其是在貧困問(wèn)題朝著相對(duì)性、多維性轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)情況下。因此，將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化融入反貧困工作，是一項(xiàng)必然要求。對(duì)此，首先，應(yīng)加大國(guó)家層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以外生力量彌補(bǔ)內(nèi)生不足。在教育上，應(yīng)在貧困地區(qū)普及學(xué)前教育，保障貧困兒童的受教育權(quán)利并著力提高貧困地區(qū)的義務(wù)教育水平。同時(shí)，應(yīng)拓寬教育范圍，增加貧困人口對(duì)職業(yè)教育的認(rèn)知度，并發(fā)展職業(yè)教育。在醫(yī)療上，應(yīng)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站密度，保證其擁有提供基本醫(yī)療服務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)小病小痛在家門口解決。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步提高醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷比例，擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷范圍，真正解決“看病難”“看病貴”等問(wèn)題。其次，應(yīng)創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，加大城鄉(xiāng)之間公共資源的共享程度?？梢越柚F(xiàn)代化通信技術(shù)，讓農(nóng)村人口也享受到城市人口所享受的公共服務(wù)。最后，應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的公共服務(wù)體系。政府可以出臺(tái)政策、提供補(bǔ)貼，引導(dǎo)市場(chǎng)力量進(jìn)入貧困地區(qū)，為貧困人口提供教育、醫(yī)療等方面的服務(wù)，填補(bǔ)先天不足。

第四，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接，為貧困地區(qū)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，體現(xiàn)了黨對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化，為農(nóng)村工作指明了前進(jìn)方向。脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅(jiān)的后續(xù)，不從貧困中走出來(lái)何談?wù)衽d，從貧困走出后停滯不前則容易返貧。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總要求，也是2020年后扶貧工作的主線。要做到產(chǎn)業(yè)興旺，就要因地制宜，幫助貧困地區(qū)打造特色產(chǎn)業(yè)。對(duì)此，首先，要優(yōu)化配置農(nóng)村生產(chǎn)要素。要有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將當(dāng)?shù)赜斜容^優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品作為重點(diǎn)培育對(duì)象，在適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，應(yīng)對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行深度發(fā)展，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值。其次，要促使現(xiàn)代生產(chǎn)要素從農(nóng)村到城市的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向流動(dòng)，引入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的人才、資本以及管理經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。最后，要充分挖掘農(nóng)業(yè)的多種功能，實(shí)現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的深度融合，使鄉(xiāng)村旅游成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的新增長(zhǎng)點(diǎn)，提高農(nóng)業(yè)的增收增效能力。當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”的同時(shí)，也不能忘記“生態(tài)宜居”。山清水秀的風(fēng)景是一筆有形財(cái)富，是鄉(xiāng)村相對(duì)于城市的比較優(yōu)勢(shì)。因此，應(yīng)加強(qiáng)把控農(nóng)業(yè)污染，提升化肥農(nóng)藥利用率，對(duì)廢棄物進(jìn)行合理再利用。只有考慮到環(huán)境與資源承載力的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)“生活富?！钡哪繕?biāo)。

【注：本文系社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“多維貧困視閾下財(cái)政支出減貧的作用機(jī)制和動(dòng)態(tài)效應(yīng)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BJY229）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①?gòu)堯v、藍(lán)志勇、秦強(qiáng)：《中國(guó)改革四十年的扶貧成就與未來(lái)的新挑戰(zhàn)》，《公共管理學(xué)報(bào)》，2018年第4期。

②牛勝?gòu)?qiáng)：《多維視角下貧困內(nèi)涵及我國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2018年第7期。

③葉興慶、殷浩棟：《從消除絕對(duì)貧困到緩解相對(duì)貧困：中國(guó)減貧歷程與2020年后的減貧戰(zhàn)略》，2019年第12期。

④李小云、許漢澤：《2020年后扶貧工作的若干思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第1期。

責(zé)編/孫渴? ? 美編/楊玲玲