網(wǎng)格化社會治理模式的群眾基礎(chǔ)

王卓

黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，強調(diào)在構(gòu)建基層社會治理新格局過程中，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)。發(fā)端于2005年北京市東城區(qū)萬米單元網(wǎng)格的城市管理模式，在不斷完善的過程中，成為地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，展現(xiàn)出較為廣闊的應(yīng)用前景。風(fēng)險社會視角下，不確定性因素增多，不確定性事件突發(fā)，優(yōu)化網(wǎng)格化社會治理模式，對增強政府抗逆力和社會治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)“黨政善治、社會共治、基層自治”具有重要意義。

網(wǎng)格化社會治理模式的兩種邏輯取向

在中國傳統(tǒng)社會，通過保甲制的方式，即以家戶為管理單位，十戶為甲，十甲為保，以此管理社會。不同的是，傳統(tǒng)保甲制以管制為主，現(xiàn)代網(wǎng)格化社會治理以服務(wù)為主;傳統(tǒng)保甲制的家戶統(tǒng)計口徑人口數(shù)量多，比如以門牌號內(nèi)的所有家戶為單位，現(xiàn)代網(wǎng)格化社會治理以核心家庭為單位，一個網(wǎng)格員服務(wù)的家戶約三四百戶;傳統(tǒng)保甲制以管理對象的歸順為要，現(xiàn)代網(wǎng)格化社會治理以滿足民生需求為本。可見，網(wǎng)格化社會治理方式有歷史性，但前后本質(zhì)有所不同。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要改進社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。自此，網(wǎng)格化在國家政策的鼓勵下大范圍推行。近年來，隨著單位制消解、社區(qū)制建立，網(wǎng)格化社會治理的內(nèi)涵和外延逐步深化，在城鄉(xiāng)社區(qū)行政、公共服務(wù)、勞動保障、就業(yè)幫扶、消防安全、信息采集等多領(lǐng)域得到拓展，呈現(xiàn)出“無網(wǎng)格，不治理”的發(fā)展趨勢。

網(wǎng)格化社會治理的主要做法是對應(yīng)城鄉(xiāng)實體空間建立網(wǎng)格化電子地圖，并在上面把城鄉(xiāng)社區(qū)劃分成細密的網(wǎng)格，然后按照一定的管理幅度劃定若干控制區(qū)。區(qū)內(nèi)的公共部件和事件，均按其地理位置編碼標定在電子地圖上。每個管理區(qū)都配備網(wǎng)格員輪班巡查，對區(qū)內(nèi)所轄公共設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、治安狀況等進行全時段監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即通報指揮中心，指揮中心核實后再發(fā)往相關(guān)職能部門并限時解決，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)管理的主動化、動態(tài)化和精細化。

現(xiàn)代社會治理單元自社區(qū)延伸至網(wǎng)格，以及依托網(wǎng)格信息平臺建立的新型社會治理模式，解構(gòu)了我國傳統(tǒng)的社會管理雙軸體制，其意在使網(wǎng)格居民參與社區(qū)權(quán)力運行和社區(qū)事務(wù)管理，獲得及時有效的公共服務(wù)。實踐中，網(wǎng)格化社會治理推行的是一種“橫向到邊，縱向到底”的無縫隙精準化治理模式。從本質(zhì)上看，網(wǎng)格化社會治理是在不改變既有行政體制下，吸收多元社會主體，運用現(xiàn)代信息技術(shù)化手段提升治理效率與質(zhì)量，調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)以重建公共秩序。

近年來，網(wǎng)格化社會治理實踐出現(xiàn)了兩種不同的邏輯取向：一種是強調(diào)政府行政權(quán)力在網(wǎng)格化社會治理過程中的落地落實，城鄉(xiāng)社區(qū)的網(wǎng)格成為政府行政權(quán)力的延伸，在強化行政吸納社會的同時，導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化，社區(qū)自治空間萎縮;另一種是強調(diào)政社分工合作，以社區(qū)為本的網(wǎng)格化治理，強調(diào)政府與社會互動，在重構(gòu)國家與社會關(guān)系的過程中，呈現(xiàn)出以下特點：一是主動作為，通過網(wǎng)格化信息平臺實現(xiàn)實時更新和動態(tài)監(jiān)管，主動發(fā)現(xiàn)基層社區(qū)的問題并及時解決;二是精細化，細化社區(qū)治理各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，布局合理的“全能型”網(wǎng)格員，綜合政府各條條線線的職責(zé)，以“上面千條線，網(wǎng)格多根針”的樣式，形成細致、簡單、方便、快捷的社區(qū)治理格局;三是人性化，以網(wǎng)格內(nèi)群眾需求為導(dǎo)向，以群眾滿意為目標，創(chuàng)新公共服務(wù)。概言之，網(wǎng)格化社會治理適應(yīng)新時代社會發(fā)展和人民群眾對美好生活的需求，在凝聚群眾智慧、動員社會力量、化解社會矛盾基礎(chǔ)上，保障人民群眾安居樂業(yè)，提高了政府治理社會的能力。

網(wǎng)格化社會治理是群眾路線的生動實踐

黨的十九屆四中全會強調(diào)堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，為多元共治的社會治理勾畫了清晰的藍圖。網(wǎng)格化社會治理的實質(zhì)是體現(xiàn)人民群眾的價值屬性，努力使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民群眾。

網(wǎng)格化社會治理是國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，需要明確制度與治理的關(guān)系，基層治理現(xiàn)代化是與人民群眾利益密切相關(guān)的重大問題，涉及“協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定”等諸多重要議題。習(xí)近平總書記指出：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業(yè)的重要法寶?！奔詈捅Ｕ先嗣袢罕妳⑴c維護社會利益，是社會主義制度的本質(zhì)屬性。國家治理涉及內(nèi)政外交，頭緒紛繁復(fù)雜?！懊駷榘畋?，本固邦寧”，人民群眾日常生活的社區(qū)是國家治理的基本單元，只有基層社區(qū)治理有序，國家治理才能穩(wěn)定有序。

網(wǎng)格化社會治理是新時代群眾路線的生動實踐。群眾路線是以毛澤東為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在長期革命和建設(shè)中形成的“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的根本工作路線。在新的歷史時期，創(chuàng)新群眾路線，帶領(lǐng)群眾發(fā)展致富是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，諸多問題和矛盾致使黨與人民群眾聯(lián)系不暢甚至“梗阻”，群眾路線也出現(xiàn)脫離群眾的情況。為此，網(wǎng)格化社會治理應(yīng)運而生，其致力于加強各級黨政機關(guān)與人民群眾的溝通聯(lián)系，重新調(diào)適優(yōu)化群眾路線的方式方法，通過共建共治共享社會治理共同體，把黨的正確主張轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，把新型群眾路線的優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)格化社會治理的效能。

網(wǎng)格化社會治理模式中存在政社邊界模糊、容易忽視城鄉(xiāng)異質(zhì)性的問題

網(wǎng)格化的應(yīng)用和創(chuàng)新表現(xiàn)出強大的社會治理功效，在一定程度上克服了運動式治理的缺陷。對科層治理體系進行再造，較為有效地適應(yīng)了新時代社會治理的形勢，是中國特色社會治理體制的創(chuàng)新，但也應(yīng)該理性看到網(wǎng)格化社會治理模式存在的不足。

我國社會治理的機制建設(shè)尚處于初級階段，難以適應(yīng)社會發(fā)展的形勢要求。實事求是的講，我國社會治理共同體建設(shè)和社會共治還處于起步階段，“重政府、輕社會”的傳統(tǒng)政府管理的路徑依賴依然存在。一方面，政府掌控著社會管理的大多數(shù)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，政府關(guān)注的重點與人民群眾的需求存在一定程度和一定范圍的缺口與脫節(jié);另一方面，人民群眾的社會參與處于初級和輔助的層面，主體作用尚未很好體現(xiàn)和發(fā)揮。縱向權(quán)力強化的力度大于橫向權(quán)力的擴展與參與，以致“權(quán)威依賴型社會治理”帶來社會空間擠壓、技術(shù)凌駕于價值以及治理目標抵牾等風(fēng)險，造成社會治理體制內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性緊張。

網(wǎng)格化社會治理中政府與社會的責(zé)任邊界模糊，尚未形成良性互動的政社關(guān)系。首先，社會治理存在諸多治理主體和利益主體，各自訴求不同，矛盾、沖突以及群體性事件時有發(fā)生，網(wǎng)格化社會治理不具有“有網(wǎng)格，則萬事吉”之功能。其次，網(wǎng)格化社會治理單一維度地強調(diào)政府對社會的無限責(zé)任，以至于形成行政吸納社會的局面。國家治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該包括政府、市場和社會幾個部分的有機聯(lián)系，在強化政府服務(wù)職能、發(fā)揮市場主體作用的同時，應(yīng)注意到中國社會碎片化和原子化的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的長期存在不利于調(diào)動和發(fā)揮社會力量的作用，也不利于國家治理體系現(xiàn)代化。再次，在推進國家治理法治化進程中，政府明文定位城鄉(xiāng)社區(qū)自治主體、范圍、內(nèi)容等，《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確指出，要促進基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接。有效的網(wǎng)格化社會治理基礎(chǔ)是社會自治單元的連接和有效支撐，而不是行政權(quán)力與鏈條的無限延伸。一些地方的網(wǎng)格化社會治理實踐模糊政府職能與社會責(zé)任的邊界，出現(xiàn)基層治理領(lǐng)域社會協(xié)同困難，社區(qū)自治組織行政化與社區(qū)服務(wù)內(nèi)容擴大化，社區(qū)治理體系高成本運轉(zhuǎn)、可持續(xù)性差，社區(qū)居民自治意識薄弱、參與社區(qū)治理意愿嚴重不足等問題。這些問題一方面使基層政府工作人員和網(wǎng)格員不堪重負，另一方面導(dǎo)致社會空間極度萎縮，人民群眾主動或被動地“等靠要”。

城鄉(xiāng)二元格局下，城市網(wǎng)格化社會治理的經(jīng)驗在鄉(xiāng)村落地面臨許多現(xiàn)實困難?，F(xiàn)代網(wǎng)格化社會治理產(chǎn)生于城市社區(qū)，北京東城“萬米網(wǎng)格”模式、北京西城“全響應(yīng)”模式、上海閔行“大聯(lián)動”模式、浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”模式等典型案列，彰顯了城市社區(qū)依托信息技術(shù)平臺，結(jié)合自身行政生態(tài)、地理位置、社會人文環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展狀況等開展網(wǎng)格化社會治理的特征。不可否認，在中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施配置，尤其是城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在較大差距。此外，社會治理的基礎(chǔ)構(gòu)成，如鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、生活方式、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)力水平，鄉(xiāng)村居民的生活態(tài)度、參與社區(qū)治理的行為，農(nóng)村大量流動人口，村組干部的思想觀念、治理理念、信息技術(shù)掌握程度等，與城市社區(qū)相比，都存在一定程度的差異，這些差異性因素直接影響城市社會治理技術(shù)手段在鄉(xiāng)村的推廣應(yīng)用。若生搬硬套城市網(wǎng)格化社會治理模式，必然很難滿足鄉(xiāng)村社會治理的需要，并可能造成資源浪費。

近期課題組進行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，89.6%的公眾認為網(wǎng)格化社會治理模式有應(yīng)用前景，36.8%的公眾認為網(wǎng)格化社會治理模式有廣闊應(yīng)用前景，39.2%的公眾認為網(wǎng)格化社會治理模式的應(yīng)用前景穩(wěn)定，69.6%的公眾認為網(wǎng)格化社會治理模式在城市社區(qū)有廣闊應(yīng)用前景，40%的公眾認為網(wǎng)格化社會治理模式在農(nóng)村社區(qū)有廣闊應(yīng)用前景。如何優(yōu)化網(wǎng)格化社會治理模式，在提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感的基礎(chǔ)上，形成城鄉(xiāng)一體的社會治理共同體呢？

將群眾工作與專業(yè)社會工作融入網(wǎng)格化社會治理，促進政社互動

黨的十九屆四中全會對堅持和完善共建共治共享的社會治理制度提出了明確要求，為新時代加強和創(chuàng)新社會治理指明了方向，提出建成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”的要求，指出群眾路線在國家發(fā)展和治理中有顯著制度優(yōu)勢。因此，在網(wǎng)格化社會治理中要強調(diào)群眾參與和履行義務(wù)的能力，強調(diào)群眾的效能感與獲得感，強調(diào)發(fā)揮群眾的聰明才智，不斷創(chuàng)新社會治理模式。網(wǎng)格化社會治理賦予了群眾路線在基層社會治理中的內(nèi)在優(yōu)勢，在網(wǎng)格化社會治理過程中，國家通過“放管服”引導(dǎo)多元主體參與社會事務(wù)，調(diào)動多元主體的參與性、主動性，激發(fā)社會活力，進而推進人民群眾行使民主權(quán)利、參與公共管理，充分發(fā)揮其在基層社區(qū)自治中的重要作用。

走好新時代群眾路線，夯實網(wǎng)格化社會治理模式的群眾基礎(chǔ)。通過新型媒介動員、運用治理理念找回群眾，完善國家政權(quán)體系和基層群眾的制度化聯(lián)系機制就是貫徹落實黨的群眾路線。制度化路徑包括完善城鄉(xiāng)社區(qū)自治制度、健全基層社會組織、健全群眾利益保護機制等，這需要與時俱進創(chuàng)新群眾路線，在落實權(quán)利、推進參與治理、加強協(xié)商與對話的實踐中，提升社會治理能力。群眾路線具有鮮活的生命力，是政黨開展基層治理的重要工作方法，它具有價值取向優(yōu)勢、制度立場優(yōu)勢和效用優(yōu)勢等。通過相信群眾、依靠群眾，為群眾自治組織賦能，進而化解基層社會中的矛盾糾紛與長期積怨，一方面可提升人民群眾的社區(qū)歸屬感，另一方面可為網(wǎng)格化社會治理實踐奠定群眾基礎(chǔ)。雖然群眾路線的制度化費時費力，有可能提高基層行政成本，但從長遠來看，可產(chǎn)生強基固本和事半功倍的政治效用、社會效用和經(jīng)濟效用。

化解網(wǎng)格化社會治理風(fēng)險的關(guān)鍵在于將服務(wù)功能與管理功能統(tǒng)合起來，形成政府主導(dǎo)下多元主體聯(lián)動的共治模式，以社區(qū)協(xié)商促進基層治理公共性增長。網(wǎng)格化社會治理作為社會服務(wù)的手段，提供什么樣的服務(wù)取決于社會的需求。在政府權(quán)力下放，“政社歸位、協(xié)同共治”理念下，創(chuàng)新設(shè)計和培育多元協(xié)同治理體系，完善議事協(xié)商程序，動員廣大群眾充分表達民意。在國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中，至為重要且緊迫的是聚焦于國家與公民相遇的社會領(lǐng)域。邁向結(jié)構(gòu)性與公共性的社會領(lǐng)域，必須發(fā)展健全的社會協(xié)同機制，以解決日漸凸顯和日趨復(fù)雜的社會治理問題。社會治理的對象不僅僅是社會整體，更是一個個鮮活的個體。在推進社會治理機制創(chuàng)新時，要重新認識社會、發(fā)現(xiàn)社會，提升治理末梢的溫度、柔性與活力。同時，將專業(yè)社會工作引入到基層治理中，明確社區(qū)兩委、網(wǎng)格員與專業(yè)社會工作者在社區(qū)治理中的職責(zé)與分工，提高基層社會治理的現(xiàn)代化水平。為此，應(yīng)充分發(fā)揮社會組織、政府購買社會工作服務(wù)項目在社區(qū)治理中的作用，廣泛實施人民群眾需求的社會工作服務(wù)項目，創(chuàng)新服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容，重點服務(wù)老人、兒童、婦女、殘障人士等困難群體，并緩解其貧困;深化發(fā)展性社會工作項目，推動傳統(tǒng)群眾工作與專業(yè)社會工作融合，在工作中發(fā)揮群眾自治組織的基礎(chǔ)作用，形成群眾的事情群眾辦的良性格局;注重發(fā)揮志愿服務(wù)的重要作用，積極整合社會力量，讓志愿服務(wù)常態(tài)化;激活群眾自治意識，拓寬群眾參與治理的渠道，依托基層黨建等平臺，整合包括市場主體在內(nèi)的社會資源，積極為社區(qū)群眾提供所需所急之服務(wù)，形成基層治理多元主體互動局面。

深化網(wǎng)格化社會治理機制建設(shè)，提高社會治理能力

創(chuàng)新網(wǎng)格化社會治理的“參與式+回應(yīng)式”機制。共建共治共享的社會建設(shè)強調(diào)社會參與，強調(diào)以基層社區(qū)為中心，向社會增權(quán)賦能，以發(fā)揮動員群眾、發(fā)動群眾、組織群眾的作用，增強群眾和社會組織的自我服務(wù)、服務(wù)社會的能力，夯實社會治理的基礎(chǔ)。社會治理應(yīng)根據(jù)不同文化環(huán)境，運用傳統(tǒng)習(xí)俗、道德、社會契約等內(nèi)生機制，引導(dǎo)和規(guī)范民眾的公共生活。以主動回應(yīng)模式推進社會治理，當以民眾自治為關(guān)切，充分利用輿論工具，宣傳人民群眾喜聞樂見的基層故事，將社會治理資源向基層傾斜，切實做到以人民為中心，實現(xiàn)“民有所呼，我有所應(yīng)”。同時，應(yīng)建立健全行政保障機制，制定和出臺相應(yīng)的網(wǎng)格化社會治理法律法規(guī)，保障網(wǎng)格化社會治理有章可循，避免基層行政法制化治理出現(xiàn)偏差，造成新的社會矛盾。

由網(wǎng)格化社會治理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化社會治理。自中央提出“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)解、居民自治良性互動”以來，地方政府在實踐中不斷探索從“網(wǎng)格化管理”到“網(wǎng)絡(luò)化治理”的創(chuàng)新路徑，以構(gòu)建具有中國特色的基層社會治理的政社關(guān)系互動模式。網(wǎng)絡(luò)化治理強調(diào)資源整合，促進網(wǎng)格化治理與社區(qū)自治有機融合，將縱向國家權(quán)力與橫向社會參與有效鏈接，提升基層治理水平，推動社會治理升級。通過多中心、參與式發(fā)展、協(xié)商民主等理論實踐，網(wǎng)絡(luò)化治理重構(gòu)政社合作系統(tǒng)，避免科層組織延伸的弊端和網(wǎng)格化社會治理的困惑，強調(diào)平等、協(xié)商、互助、合作的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮扁平化的組織效能，實現(xiàn)組織溝通互動、增強人民群眾歸屬感，達到資源共享與公共價值增值的目的。與此同時，努力創(chuàng)新城鄉(xiāng)各具特色的社會治理模式。中國城鄉(xiāng)發(fā)展水平、社會治理能力不一，城市社區(qū)的特性與鄉(xiāng)村社區(qū)的特性迥異，城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)治理的著眼點不同。在推進鄉(xiāng)村社會治理能力和治理水平現(xiàn)代化過程中，應(yīng)以協(xié)同促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化為前提，一方面完善傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與現(xiàn)代化銜接，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化;另一方面應(yīng)發(fā)揮新基建的信息化屬性，將現(xiàn)代化的治理技術(shù)“鄉(xiāng)土化”“熟人化”，推動現(xiàn)代信息治理技術(shù)手段與村民自治的融合，在實踐網(wǎng)絡(luò)化社會治理模式同時，真正建成城鄉(xiāng)一體的社會治理共同體。

【注：本文系國家社科基金重大項目“相對貧困的標準、識別與治理機制研究”（項目編號：20ZDA074）的階段性成果】

【參考文獻】

①孫柏瑛、于揚銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會科學(xué)》，2015年第4期。

②渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理：基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2009年第6期。

責(zé)編/周小梨? ? 美編/李祥峰