高效能治理的邏輯、困境與出路

申建林

在當代中國的國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)中，基層治理處于基礎(chǔ)性地位，它往往成為社會整體轉(zhuǎn)型的切入路徑和改革發(fā)展的突破口。無論是將基層治理作為“推進某項政策的手段”，還是將基層治理作為中國特色社會主義民主發(fā)展的優(yōu)選路徑①，基層治理都具有特殊的意義。然而，中國社會的加速轉(zhuǎn)型使更多的繁雜社會事務(wù)和難解的社會矛盾累積于基層，而科層體制下基層的權(quán)力資源與財政能力相對短缺，基層治理的這種責權(quán)不平衡嚴重影響基層治理的有效性，該問題已引起中央領(lǐng)導層的高度關(guān)注，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求切實解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題，解決“文山會海反彈回潮的問題”，嚴控“層層發(fā)文、層層開會”，確保發(fā)給縣級以下的文件、召開的會議減少30%-50%，發(fā)揚“短實新”文風。這些用心和舉措無不是為了給基層“松綁減負”，以提高基層的社會治理能力。

破除形式主義和官僚主義的重大決策和專項整治行動無疑有助于基層治理的改善，但形式主義和官僚主義只是基層治理實踐中表現(xiàn)出來的不良工作方法與作風，我們還需要從國家社會結(jié)構(gòu)、科層化治理的深層現(xiàn)實基礎(chǔ)來理解基層治理現(xiàn)狀，把握基層治理運行的深層邏輯，分析基層治理實踐面臨的困境，探討推進基層高效治理的對策和出路。

基層高效治理的理想邏輯與現(xiàn)實邏輯

基層高效治理的實現(xiàn)取決于國家基本治理結(jié)構(gòu)的合理化和基層治理活力的激發(fā)，這一切構(gòu)成了基層高效治理的理想邏輯，這種理想邏輯的基本脈絡(luò)可概括如下：

推動基層治理轉(zhuǎn)型需使基層從被動治理走向自主治理?；鶎又卫碇荒茉谔囟ǖ闹贫瓤蚣芎驼谓Y(jié)構(gòu)中展開，如果要通過和平、穩(wěn)定而有序的方式實現(xiàn)垂直的基層管控向基層社會的自治轉(zhuǎn)型，其轉(zhuǎn)型的啟動與推動力量只能來自政治權(quán)威，2019年中央一號文件強調(diào)，推動“基層自治、法治和德治”，需要建立健全黨組織的領(lǐng)導體制。為了增強基層社會的自我治理能力，基層黨組織的領(lǐng)導能力應(yīng)同時轉(zhuǎn)化為對基層活力的激發(fā)和對基層自主管理能力的提升，實現(xiàn)黨組織的政治自主性與基層社會的自治性之間的對接與融合，是解決基層高效治理問題的關(guān)鍵。

政治的意識形態(tài)化與基層民眾價值的趨利化多元化之間的整合。改革開放以來的市場經(jīng)濟激發(fā)了民眾的個體意識，競爭與創(chuàng)新、民主與參與等現(xiàn)代觀念逐漸深入人心，“讓一部分人先富起來”的方針認可了個人的利益意識，個人主義、消費主義、利己主義對平均主義和集體主義等傳統(tǒng)價值觀念產(chǎn)生了沖擊，并決定了基層民眾的趨利性和多元化的價值特征。因此，基層的有效治理無法通過政治的意識形態(tài)化而消除民眾的趨利性和多元化價值，而是要通過利益的協(xié)調(diào)與整合來解決基層面臨的種種現(xiàn)實難題。

治理資源的下沉與治理重心的下移相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)責權(quán)結(jié)構(gòu)的平衡。社會治理重心的下移進一步加深了基層治理的責權(quán)不平衡，一方面，基層需要處理更多的復雜事務(wù)、解決更多的社會矛盾;另一方面，基層治理所必要的資源極度缺乏，其社會動員能力受到扁平化基層社會結(jié)構(gòu)的消解。要實現(xiàn)基層的高效治理，在治理重心下移的同時，必須調(diào)整權(quán)力資源配置，實現(xiàn)治理資源的下沉?；鶎诱苯用嫦驈V大人民群眾，凡可有效實施管理的事項及其管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)應(yīng)盡量下沉到基層政府，以增強基層的治理能力。

以上這些理論邏輯作為實現(xiàn)基層有效治理的理想條件在現(xiàn)實中并未成熟，實際上，基層治理實踐中所反映的卻是另一套現(xiàn)實邏輯：

既有結(jié)構(gòu)體系之下基層治理的依附性和疲憊性。任何權(quán)力結(jié)構(gòu)都具有自我強化而實現(xiàn)自身意志的內(nèi)在需要，為了擴大權(quán)威的社會基礎(chǔ)，權(quán)力結(jié)構(gòu)往往會吸納其他政治力量、社會組織和基層組織的參與，由此也擴大了社會管理的附加職能，而承擔繁重復雜的社會管理職能的基層治理組織在一元主導結(jié)構(gòu)中只能處于附屬地位，它不僅缺乏必要的治理力量，而且背負政策推行和監(jiān)督執(zhí)行帶來的壓力，使得基層治理組織在進退兩難之際疲憊不堪。

科層制治理體系下基層治理的被動和扭曲?？茖又埔蟾鶕?jù)職能和職位進行分工，按照職級劃分上下等級關(guān)系，并通過權(quán)力的層層節(jié)制和對規(guī)章流程的嚴格遵守而實現(xiàn)專業(yè)化管理。現(xiàn)代科層制作為一種組織結(jié)構(gòu)和管理方式，為行政系統(tǒng)的日常管理提供了規(guī)范、提高了效率。當科層體系延伸到基層治理領(lǐng)域時，卻引起了治理不適，因為基層事務(wù)“往往具有偶發(fā)性、不規(guī)則性”“模糊性、非原則性”，運用自上而下的科層制的規(guī)則化治理“解決本來不規(guī)則的事務(wù)”“用精準的辦法解決本來模糊的事務(wù)”②，是對基層治理的某種扭曲。以職務(wù)晉升和業(yè)績考評與獎懲為調(diào)控方式的壓力型體制，對于完成管理目標和任務(wù)具有良好的效果，但壓力型體制使基層政府不得不被動承接上級政府的壓力，從而成為上級政策目標的工具而無暇顧及基層社會自身的事務(wù)。

只有推動基層治理變革的政治權(quán)威力量能夠成功地實現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型，開辟基層治理的自主空間，通過治理資源的重新配置實現(xiàn)基層治理的責權(quán)平衡，從而有效地協(xié)調(diào)和整合多元利益，才能實現(xiàn)基層的高效治理。但是，當前基層治理實踐中更多地表現(xiàn)為：被動與扭曲式治理，依附性和疲憊性的治理，當治理的現(xiàn)實邏輯背離了理想邏輯時，治理困境也就無法避免。

當前基層治理面臨不少難題和困境

中國經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型過程中積累的種種問題集中地反映在基層，由此，社會治理的重心也下移到基層。然而，當前基層治理面臨不少難題和困境。

治理結(jié)構(gòu)困境：非均衡性治理結(jié)構(gòu)與基層多元共治之間的緊張。鑒于基層治理的復雜性和艱巨性，為了提高治理效率，近年來基層黨組織的政治功能和社會治理功能相融合并得到進一步強化，形成了黨政合一的治理結(jié)構(gòu)，并以制度化與行政化的方式深入基層，以消除社會不穩(wěn)定因素與社會風險。然而基層社會卻是一個分工多樣、利益群體復雜、價值多元的社會，具有分散化和差異化的特征。解決基層治理中難解的悖論，既要通過行政力量提升社會治理的能力，以克服多元治理的不確定性和不可控性，又要尊重并適應(yīng)基層社會的多元需要，加強基層治理的民眾參與和多元共治。

運行機制困境：科層化冶理與基層社會結(jié)構(gòu)的脫嵌?？茖又七\行機制強調(diào)的是，以政策文件和上級政令為依據(jù)，嚴格遵守辦事的規(guī)章流程，在整個流程的每一個環(huán)節(jié)注重通過文字、表格、圖片、視頻等方式對所做的工作進行留痕處理。留痕管理有助于查驗工作過程的正當性和完整性。但處于整個行政體系末梢的基層管理組織，不得不承接和實施來自“條”“塊”等不同方向的上級政策與命令，而無暇顧及服務(wù)民眾的基層社會事務(wù)，在這種治理壓力下，科層制所要求的流程管理和留痕處理難免淪為形式主義的重“痕”不重“績”。

治理手段困境：動員式治理和項目制治理一定程度上束縛了基層社會發(fā)展活力。改革開放之前，因常規(guī)性治理的制度資源供給不足而經(jīng)常運用動員式治理手段。這種治理手段是通過突破常規(guī)運作過程，而采取自上而下的政治動員方式，以調(diào)動資源、集中力量而達到特定的目標。改革開放后，動員式治理相對減少，但稅費改革造成了基層行政機構(gòu)的“懸浮”和基層治理的困難。于是，在有關(guān)維穩(wěn)、扶貧、食品安全、抗震救災(zāi)等方面，動員式治理大量引入基層，盡管動員式治理被納入壓力型體制而成為制度化的治理模式，但動員式治理手段也沖擊了社會的內(nèi)生秩序和自發(fā)力量。基層的項目制治理則是出現(xiàn)在分稅制改革之后，分稅制改革提高了國家的資源汲取能力和再分配能力，項目制使國家權(quán)力延伸到基層，既鞏固了國家權(quán)威，也動員了基層力量，同時一定程度上釋放了基層自治的活力。基層治理面臨的這些難題不能簡單地歸于基層組織自身的問題，基層治理質(zhì)量與治理成效受制于整個國家治理結(jié)構(gòu)與治理體制，取決于中國社會轉(zhuǎn)型的成熟程度。

如何推進基層高效治理

推進基層治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。中國基層社會關(guān)系的深刻變化決定了基層社會治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，中央權(quán)威性文件也表達了這一轉(zhuǎn)型趨勢，例如：強調(diào)健全“基層群眾自治制度”“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，走“共建共治共享的社會治理”之路。多元主體的協(xié)同共治結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了中國基層治理現(xiàn)代化的趨勢。由于基層社會在利益多樣化和主體多元化凸顯的同時，還未進入自我整合的成熟階段，因此需要中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整合力量提供制度供給，從而推動多元治理結(jié)構(gòu)的成長與轉(zhuǎn)型，基層黨組織的領(lǐng)導是對多元結(jié)構(gòu)的重要引領(lǐng)和推進。黨的十八大以來，基層黨建不斷強化，以基層黨支部為核心的“同心圓”成為基層治理的基本結(jié)構(gòu)，黨的地位與權(quán)威在基層治理中的加強成為基層治理有效性的標尺。由此，基層黨建成為基層治理的重大政績，“黨建+”工作模式成為一種有效的治理方式。事實上，基層黨組織的領(lǐng)導是以基層民意表達、利益協(xié)調(diào)、參與激勵為基礎(chǔ)。我們需要創(chuàng)建“議事會”“懇談會”等平臺吸納民眾和社會組織的參與，促進政府、社會與市場力量的對話與互動，從而推進治理結(jié)構(gòu)向多元化和扁平化的轉(zhuǎn)型。

超越科層化治理而擴大基層治理的彈性空間?？茖踊卫碓邳h政機關(guān)等權(quán)力體系中的運用顯示了權(quán)責清晰和簡潔高效的優(yōu)勢，但在基層社會中則暴露出力不從心的弱點，畢竟基層社會矛盾繁多、成因復雜、演變不確定，尤其是隨著公社制和單位制解體，基層社會更多地回歸關(guān)系社會和人情社會的傳統(tǒng)，非人格化的科層管理因無視治理的便利和情感基礎(chǔ)往往導致治理緊張。由此，基層有效治理必須基于民眾日常生活中情感、利益與道德的多樣性和可變性，針對基層事務(wù)的偶發(fā)性、瑣碎性、連帶性、不規(guī)則性和非原則性等特征，實行彈性治理，重在情感溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)、尊重理解，以民眾滿意為標準。同時，加強民間治理資源的開發(fā)利用，尊重村規(guī)民約和禮俗規(guī)范，并將其整合為民間規(guī)范體系，發(fā)揮基層非正式制度的治理優(yōu)勢。

創(chuàng)新基層治理方式。原則上，凡能激勵多元主體參與、激發(fā)治理活力、有效回應(yīng)基層治理需求的方式都是值得探求與嘗試的。在基層治理中有時也存在著政府投入越大，治理效能越低的悖論，其根本原因在于一些地方政府的包辦式治理和施舍式治理抑制了基層治理活力，增加了治理成本。包辦式治理方式理應(yīng)向社會自主治理方式轉(zhuǎn)變，政府將自己無法有效管理的公共服務(wù)項目通過項目委托方式交給社會組織和社會服務(wù)中心承辦，既提高了公共服務(wù)供給能力，也訓練了社會組織的管理和營運能力。還可通過購買服務(wù)、財政補貼和專項支持等形式，孵化大量從事公共福利、社會救濟和醫(yī)療教育等事務(wù)的社會組織。隨著城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我服務(wù)和自我管理自治空間的擴大，基層法治必須跟進。在基層治理中，無論是治理行為的選擇還是治理沖突的解決，最終都依賴于法律。建立公共法律服務(wù)體系成為基層社會治理有序運行的基本配套設(shè)施，通過整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調(diào)解等法律服務(wù)資源，建立全覆蓋法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進基層法律顧問制度，發(fā)揮依法化解糾紛矛盾、提供法律服務(wù)與法律咨詢的功能，從而為基層高效治理奠定堅實穩(wěn)定的法治基礎(chǔ)。

總之，通過治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型恢復基層社會的內(nèi)生秩序、擴大民眾自我服務(wù)和自我管理的自主空間，基于民意民情和民間規(guī)范實行彈性治理，基于法治處理治理矛盾和糾紛，是實現(xiàn)基層高效治理的根本路徑。

【注釋】

①陳家剛：《基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑》，《學習與探索》，2015年第2期。

②賀雪峰：《農(nóng)村基層治理的精準難題》，《云南行政學院學報》，2017年第3期。

責編/韓拓? ? 美編/李祥峰