沈陽(yáng)市開發(fā)邊界劃定與三線協(xié)同研究

范婷婷 張譯珊

摘要：隨著生態(tài)文明背景下國(guó)土空間規(guī)劃體系的逐步建立，三條控制線是城市落實(shí)現(xiàn)代化治理體系的重要抓手，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是控制線中與城市發(fā)展與土地集約節(jié)約利用最為緊密的一條控制線，本文以沈陽(yáng)市為例，介紹城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以及三線協(xié)同的探索與實(shí)踐，以期為其它市縣級(jí)開發(fā)邊界的劃管提供借鑒。

Abstract： With the gradual establishment of the national land spatial planning system in the context of ecological civilization， the three control lines are important for cities to implement the modern governance system， and the urban development boundary is the control line that is most closely related to urban development and land intensive conservation and utilization. This article takes Shenyang as an example to introduce the delineation of urban development boundaries and the exploration and practice of three-line collaboration， with a view to providing reference for the management of development boundaries in other cities and counties.

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界;三條控制線;沈陽(yáng)市

Key words： urban development boundary;three control lines;Shenyang City

中圖分類號(hào)：TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）20-0063-02

1? 工作背景

1.1 城市發(fā)展概況

沈陽(yáng)是遼寧省省會(huì)，國(guó)家重要的裝備制造業(yè)基地，東北地區(qū)最大的中心城市，東北地區(qū)的交通樞紐，金融、文化和商貿(mào)中心，具有較強(qiáng)的吸納力、輻射力和帶動(dòng)力，對(duì)遼寧、東北地區(qū)乃至全國(guó)的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。

沈陽(yáng)市下轄10區(qū)1市2縣，市域總面積12860平方公里，市區(qū)面積5116平方公里（2016年遼中縣撤縣設(shè)區(qū)，沈陽(yáng)市區(qū)面積由3471平方公里增加到5116平方公里）。

1.2 歷版開發(fā)邊界劃定概況

沈陽(yáng)市自2014年國(guó)土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部開展劃定開發(fā)邊界以來，沈陽(yáng)市按照“多規(guī)合一”思路，逐步推進(jìn)完成由中心城區(qū)、市內(nèi)九區(qū)、全域的開發(fā)邊界示劃，形成了由內(nèi)至外，由形態(tài)到邊界等系列工作。

2014年7月，沈陽(yáng)市作為全國(guó)首批14個(gè)試點(diǎn)城市之一率先開展了中心城區(qū)和沈撫新區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作。

2017年初，沈陽(yáng)市開展多規(guī)合一改革工作，補(bǔ)充劃定了市內(nèi)九區(qū)內(nèi)新城和小城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

2017年9月，沈陽(yáng)市作為住建部新一輪城市總體規(guī)劃試點(diǎn)，補(bǔ)充劃定一區(qū)一市兩縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，形成全市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，占全域面積的12.0%。

2? 指南與相關(guān)概念解讀

2.1 2019年6月《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》（試行，征求意見稿）

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在國(guó)土空間規(guī)劃中劃定的，一定時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)和約束城鎮(zhèn)發(fā)展，在其區(qū)域內(nèi)可以進(jìn)行城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設(shè)，重點(diǎn)完善城鎮(zhèn)功能的區(qū)域邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)：根據(jù)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，為滿足城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活需要，劃定的一定時(shí)期內(nèi)允許開展城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。

城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)：為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外劃定的，滿足特定條件下可以行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。特大城市、超大城市的城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不得超過城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的8%。

特別用途區(qū)：為完善城鎮(zhèn)功能，提升入居環(huán)境品質(zhì)，保持城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的完整性，根據(jù)規(guī)劃管理需劃入開發(fā)邊界內(nèi)的重點(diǎn)地區(qū)，主要包括與城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)密切的生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、防護(hù)隔離、自然和歷史文化保護(hù)等地域空間。

2.2 《市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》（試行，征求意見稿）

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在國(guó)家和省域?qū)用鏋橹笜?biāo)分解，在市級(jí)層面劃示結(jié)構(gòu)線，縣級(jí)層面為劃定控制線，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)層面為劃準(zhǔn)落地線（圖斑線）。

3? 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定層次對(duì)象與方案

3.1 劃定層次

沈陽(yáng)市國(guó)土空間總體規(guī)劃形成1+7+N的劃定層次。

“1”為集中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界：四環(huán)周邊城市集中發(fā)展的區(qū)域。

“7”為3個(gè)近郊新城和4個(gè)遠(yuǎn)郊新城，分別為：沈北新城、佟溝新城、胡臺(tái)新城;遼中新城、康平新城、新民新城和法庫(kù)新城

“N”為市級(jí)以上開發(fā)區(qū)及獨(dú)立功能組團(tuán)開發(fā)邊界：遼寧康平經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（2個(gè)）、遼寧法庫(kù)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（2個(gè)）、遼中近海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（2個(gè)）、沈飛機(jī)場(chǎng)新址（沈陽(yáng)輝山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）、東塔機(jī)場(chǎng)新址。

3.2 技術(shù)路線

按照《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行）》，結(jié)合沈陽(yáng)地方實(shí)際，形成由基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、評(píng)價(jià)研究、邊界初劃、三線協(xié)調(diào)、規(guī)劃管理“五步走”的工作流程開展開發(fā)邊界的劃定（圖1）。

3.3 劃定原則

先約束底線，后引導(dǎo)形態(tài)：首先，盡量避開生態(tài)紅線、大規(guī)模集中的基本農(nóng)田保護(hù)線;其次，以永久性邊界為基礎(chǔ)向內(nèi)劃定，引導(dǎo)空間形態(tài)。

先規(guī)模預(yù)測(cè)，后空間落線：首先，在科學(xué)預(yù)測(cè)人口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，將人口規(guī)模轉(zhuǎn)化為用地需求。其次，結(jié)合用地適宜性評(píng)價(jià)、空間發(fā)展方向分析進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的空間落線。

先分散劃界，后整合連線：首先，在城市空間結(jié)構(gòu)指引下，從局部方案的規(guī)模、方案合理性角度，分散局部劃定邊界;其次，在規(guī)模允許的條件下，盡可能集中連線，形成具有功能綜合性、布局合理性、形態(tài)規(guī)整性和管控簡(jiǎn)明性的空間邊界。

3.4 劃定思路

首先，全面摸清現(xiàn)狀底數(shù)，根據(jù)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地分布情況，以及規(guī)劃新增建設(shè)用地分配，避讓底線劃定城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。

其次依托雙評(píng)價(jià)關(guān)于城鎮(zhèn)發(fā)展主導(dǎo)方向的判斷，結(jié)合土地價(jià)值潛力判斷，劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)。

最后落實(shí)沈陽(yáng)戰(zhàn)略規(guī)劃關(guān)于“三環(huán)、三帶、四楔”的生態(tài)結(jié)構(gòu)及中心城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃，劃定特別用途區(qū)。

3.5 方案試劃

劃定中心城區(qū)總面積約為1358km2，考慮城市形態(tài)結(jié)構(gòu)，集中建設(shè)區(qū)劃定總面積約為979km2;考慮重大項(xiàng)目落位及城市未來發(fā)展方向，重點(diǎn)在城市西部、南部和一河兩岸周邊彈性發(fā)展區(qū)進(jìn)行預(yù)留，彈性發(fā)展區(qū)總面積63km2，為集中建設(shè)區(qū)面積的6.5%;側(cè)重考慮體現(xiàn)城市一河兩岸、一主三副的空間結(jié)構(gòu)，結(jié)合“三環(huán)、三帶、四楔”生態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃定，總面積316km2（圖2）。

4? 三線協(xié)同

4.1 生態(tài)保護(hù)紅線劃定情況

按照省自然資源廳要求，結(jié)合最新的第三次國(guó)土資源現(xiàn)狀調(diào)查，對(duì)與沈陽(yáng)市現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線產(chǎn)生沖突矛盾的基本農(nóng)田，采礦權(quán)等15個(gè)方面人為活動(dòng)類型進(jìn)行核查調(diào)整，目前上報(bào)省廳的保護(hù)紅線面積881平方公里，占市域比例6.85%。

共計(jì)20處，7種類型。即各類保護(hù)地紅線10處; 生態(tài)功能與敏感脆弱紅線區(qū)10處（林地、河流及其防護(hù)帶）。

4.2 基本農(nóng)田紅線劃定情況

遼寧省是我國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)之一，沈陽(yáng)市作為遼寧省糧食主產(chǎn)區(qū)，承擔(dān)著保障全省乃至全國(guó)糧食安全的重要職責(zé)。

沈陽(yáng)市耕地保護(hù)考核責(zé)任目標(biāo)為7160平方公里，占現(xiàn)狀可保護(hù)耕地的93.5%?；巨r(nóng)田保護(hù)任務(wù)6060平方公里，按照現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，沈陽(yáng)市劃定面積永久基本農(nóng)田保護(hù)面積6068平方公里，占全市域總面積的47%，占現(xiàn)有耕地面積的80%。

按國(guó)家對(duì)于永久基本農(nóng)田管理的相關(guān)要求，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，不得隨意進(jìn)行調(diào)整。按照《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（自然資規(guī)〔2019〕1號(hào)）文件要求，重大建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和劃定不實(shí)3類情況可進(jìn)行永久基本農(nóng)田調(diào)整并補(bǔ)劃，按目前掌握3類情況分析，調(diào)整需求總量為390平方公里。

沈陽(yáng)市根據(jù)永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定初步成果，進(jìn)行補(bǔ)劃，并形成永久基本農(nóng)田布局調(diào)整方案。城市發(fā)展建設(shè)等進(jìn)行永久基本農(nóng)田布局調(diào)整，需進(jìn)一步與國(guó)家、省相關(guān)管理部門溝通爭(zhēng)取。

4.3 三線協(xié)同

目前，城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)包含21km2城基本農(nóng)田建議調(diào)整，城市彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)包含33km2基本農(nóng)田，建議結(jié)合各區(qū)發(fā)展需求視情況調(diào)整，特別用途區(qū)包含105km2基本農(nóng)田，建議結(jié)合國(guó)土大面積綠化方案及中心城區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃，進(jìn)行基本農(nóng)田的調(diào)整。

5? 結(jié)語(yǔ)

結(jié)合開發(fā)邊界劃定工作完善各類規(guī)劃的深化和調(diào)整、審批工作，推進(jìn)各類規(guī)劃的融合統(tǒng)一，健全城市空間規(guī)劃體系，有效引導(dǎo)城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]自然資源部.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南（試行，送審稿）[S].2019，7.

[2]自然資源部.市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（送審稿）[S].2019，10.

[3]浙江省自然資源廳.浙江省國(guó)土空間總體規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換及審定辦法（試行）[S].2019，10.