司法改革背景下檢察官助理制度的現(xiàn)狀與完善

桂少鋒　肖之云

關鍵詞 檢察官助理 權責劃分 職業(yè)規(guī)劃 考核機制

作者簡介：桂少鋒、肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.027

一、 現(xiàn)狀：檢察官助理制度改革存在的問題

檢察官助理制度的建立對檢察官員額制改革、檢察官辦案的專業(yè)化和職業(yè)化能夠起到良好的促進作用。檢察官助理對檢察官工作的協(xié)助與分擔能夠確保檢察官專注高質量的檢察業(yè)務，提升辦案質量和效率，助力司法責任制改革的全面落實。然而，隨著改革的深入推進，檢察官助理制度也出現(xiàn)了分類不明、職責不清等問題。

（一）檢察輔助人員體系內部的分類問題

1.檢察官助理與書記員、司法警察等人員混同管理，職業(yè)定位混亂。導致檢察官助理對自己的身份定位認識不清，缺乏職業(yè)認同感和歸屬感。很多未入員額的檢察官助理離職的原因之一就是感覺被邊緣化，缺乏職業(yè)歸屬感和尊榮感。

2.新老檢察官助理混同管理，打擊“老檢察官助理”的工作積極性。檢察官員額制改革后，相當大一部分改革前已任命的檢察員和助理檢察員因未能進入員額而轉崗為檢察官助理，即“老檢察官助理”?！袄蠙z察官助理”在遴選入額中“落敗”，難免產(chǎn)生挫敗感，將其與“新進檢察官助理”，甚至與自己培養(yǎng)的檢察官助理劃歸同一序列，無疑將對其心理造成雙重打擊，導致“老檢案官助理”隊伍的職業(yè)尊榮感、認同感、歸屬感急速下滑，從而使檢察官助理隊伍內部發(fā)展缺乏活力與動力。

（二）檢案官與檢察官助理的待遇和職權劃分問題

1.職權待遇對比不平衡，打擊檢察官助理的工作積極性。檢察官助理制度的初衷是確保員額檢察官能夠集中精力于每個案件，把好質量關，落實責任制。依據(jù)最高人民檢察院明確了檢察官、檢察官助理職權劃分原則，各省檢察機關列出了員額檢察官的權力清單，但大多未對二者的具體權力范圍和關系進行明確界分。從實踐來看，某些地方是檢察官助理不僅要做好員額檢察官的輔助工作，還和員額檢察官行使同樣的檢察權，但在行政級別上卻與員額檢察官存在高低差異，這嚴重打擊了檢察官助理的工作積極性。

2.檢察事務分解不合理，影響檢察官助理的工作成效。目前我國沒有相關法律或配套制度合理分解現(xiàn)有的檢察事務，也并沒有創(chuàng)造條件確保檢察官專注于高質量的檢察業(yè)務，提升辦案質量和效率。在員額檢察官與檢察官助理的職權運行中存在以下問題：（1）職權行使混亂。檢察官助理事實上代行員額檢察官行使職權，引發(fā)檢察官助理對級別待遇的不滿，也造成基層檢察院存有增加員額的訴求。（2）權力關系不明。員額檢察官和檢察官助理關于檢察事務的分工不明確，既使得輔助制度的設置初衷大打折扣，也導致檢察輔助制度互相監(jiān)督、互相制約的機制缺乏應有的法律依據(jù)和制度基礎。

（三）檢察官助理培養(yǎng)機制不當，“師徒制”傳統(tǒng)漸失

1.員額檢察官案件多精力少，培養(yǎng)新人陷兩難窘境。新進檢察官助理多為近幾年通過公務員招考的檢察人員，對檢察官助理的招錄多從學歷、專業(yè)上加以要求，對從事法律工作年限基本無限制，實踐中出現(xiàn)很多從家門、校門到院門無縫對接的“三門”檢察官助理。傳統(tǒng)的檢察官助理培養(yǎng)模式為師徒式“傳幫帶”，但經(jīng)驗豐富的老檢察官成為員額制檢察官之后，個人辦案量攀升，責任壓力增大，辦案精力非常有限，無暇悉心指導和幫助新人。

2.新老檢察官助理“傳幫帶”陷兩面尷尬。員額檢察官在幫助新人成長方面結力有限，力不從心，而新進檢察官助理被招錄進檢察院后雖然接受了系列專業(yè)培訓，但法學理論與實踐案例的結合運用、法律人辦案技能的培養(yǎng)仍需要時間積累，只能寄希望于“老檢察官助理”幫助。但新進檢察官助理的學歷越來地高，多為90后的年輕人，個性觀念比較強，少數(shù)與“老檢察官助理”存在一定隔閡和間隙，漸漸產(chǎn)生“老檢察官助理”不愿意教、“新檢案官助理”不愿意學的尷尬局面，以致于傳統(tǒng)的“傳幫帶”理念逐步缺失，傳統(tǒng)的“老帶新”師徒關系名存實亡。

（四）檢察官助理考核機側不健全

1.考核辦法較簡單。某些檢察院未就檢察官助理單獨制定考核規(guī)則，僅適用全院總體的考核方案?？己朔桨敢?guī)定是所有人員按照所在部門進行綜合考核，沒有體現(xiàn)不同人員各自專業(yè)方向不同，評價標準差異更大的特體，簡單適用統(tǒng)一辦法及標準。

2.考核內容不具體。某些檢察機關沒有將檢察官助理、技術人員、司法警察的不同序列對協(xié)助辦理案件的難易程度進行測算，具體工作量的測算、工作成效的核定等難以判定，簡單規(guī)則易造成考核工作的隨意性，不利于充分發(fā)揮考核結果的倒逼、激勵效用。

二、溯源：檢察官助理制度改革出現(xiàn)問題的原因

檢察機關人員分類管理基本完成，但近年來檢察官助理制度的改革漸入瓶頸，一些制度性問題逐步暴露。亟須探尋其問題核心，對癥下藥，打破僵局。

（一）檢察官助理制度立法疏漏，導致管理制度混亂

檢察官助理制度的立法規(guī)范仍有不足。我國現(xiàn)有的《人民檢察院組織法》《檢察官法》以及三大訴訟法均未對檢察官助理制度作出明確規(guī)定，檢察院人員的分類管理只涉及檢察官、聘任制書記員、司法警察等。檢察官助理的職責定位、選任、管理等事項無法律明文規(guī)定，立法缺位使其自身定位缺乏基本法依據(jù)。檢察官助理的管理制度仍不盡科學，雖然各地基層檢察機關各自確定了一些檢察官助理管理規(guī)范，但由于缺乏統(tǒng)領性、協(xié)調性，實踐操作中容易引發(fā)混亂，使檢察官助理管理、考評的規(guī)范性不足。

（二）檢察官助理獲得感缺失，引發(fā)個人消極情緒

在職責壓力倍增的實務工作中，相較員額檢察官而言，檢察官助理獲得的職業(yè)尊榮感較少，工作待遇較低，易形成消極情緒。在基層檢察機關普遍存在案多人少矛盾的背景下，檢察官和檢察官助理的工作壓力、心理壓力激增，處于疲于奔命的工作狀態(tài)。然而，在工作內容和工作壓力等同的情況下，二者的待遇差別懸殊。目前我國很多地方員額檢察官的配套待遇已經(jīng)落實到位，但檢察官助理的待遇制度卻一直沒有明確，“同工不同酬”的處理嚴重打擊了檢察官助理的工作積極性。

（三）檢察官助理職業(yè)規(guī)劃不明，激勵效應削弱

人員分類管理制度改革后，盡管檢察官助理可遴選為員額檢察官，但員額檢察官制度對檢察官總量子以控制，劃定員額檢察官比例不超過39%。通過三輪檢察官遴選后，員額檢察官名額極為有限，需要出現(xiàn)退休、調離等退額情況，檢察官助理才能遴選充實到員額檢察官隊伍中去。在激烈的檢察官遴選背景下，大部分檢察官助理暫時難以進入員額檢察官序列。檢察官助理職業(yè)發(fā)展通道的狹隘化嚴重制約了優(yōu)秀檢察官助理的個人成長，不僅影響其工作主動性積極性、隊伍活力動力，也將影響檢察官助理隊伍的穩(wěn)定與發(fā)展，進而影響整個檢察隊伍的長遠建設。

三、徑路：檢察官助理制度之完善

加快檢察官助理制度立法，鞏固改革成果，明確界定檢察官助理的職權與責任范圍，厘清其身份定位，在當前具有迫切現(xiàn)實需求和重大司法意義。

（一）細化工作權責劃分，落實公正待遇

檢察官助理的配置模式和職能定位較為重要，在檢察官員額制改革和檢察權運行機制改革中起著承上啟下的重要作用。只有明確了檢察官助理的角色定位，才能更好地劃分職責，避免檢察官助理和檢察官職責不分，權力、義務不對等。檢察官助理的辦案權限和事務范圍，應結合具體情況予以分類，并適當授予部分辦案職權。這既有利于充分發(fā)揮檢察官助理的作用，也能夠使其能力得到有效鍛煉和提高。

構建檢察官（助理）群體差異合理的工資、獎金福利、退休待遇等薪酬體系，應主要依據(jù)工齡工資和業(yè)務績效獎金。其中，工齡工資主要依其從事檢察業(yè)務的工作年限確定，每一個檢察官和檢察官助理都應當公平享有;績效獎金則根據(jù)檢察官和檢察官助理日常從事檢察業(yè)務的工作表現(xiàn)量化分配，以確保每一個檢察官助理通過自我工作能力的提升和有效規(guī)劃獲得認可。

（二）厘清檢察輔助人員結構，進行分向培養(yǎng)

現(xiàn)有檢察輔助人員包括檢察官助理、書記員等。其中，設立編制內書記員的初衷是協(xié)助檢察官從事辦案調查記錄、文書整理等事務性工作，以緩解檢察官的工作壓力。近年來各地基層檢察院大量招聘聘用制書記員，協(xié)助檢察官處理相關事務性工作，實質上代管了編制內書記員的職責，就工作內容而言，前后二者并無區(qū)別。現(xiàn)有的編制內書記員，在符合檢察官助理條件時可以轉任檢察官助理，不符合檢察官助理任職條件的，可以考慮遂步向司法行政人員轉變。建議對編制內檢察官助理和書記員進行整合，取消編制內書記員設置：對檢察系統(tǒng)外聘用的檢察輔助人員統(tǒng)一稱為“書記員”，而將檢察官助理限于編制內具有法律專業(yè)素養(yǎng)、在辦案一線工作的檢察輔助人員。如此便把檢察官助理和書記員兩類人員徹底區(qū)別開來，有利于兩類人員的針對性培養(yǎng)和發(fā)用。

（三）完善檢察官助理分級制度，加強職業(yè)規(guī)劃引導

對于檢察官助理的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，除理順檢察官助理的晉升系列外，還應當盡量暢通檢察官助理遴選為檢察官的渠道。實行一年一晉升。為激發(fā)檢察官助理的積極性和上進心，可以參照員額檢察官職務系列劃分等級。新招錄檢察官助理符合條件的即按照五個等級逐級晉升。應制定公開公平公正的這選考核標準，避免“論資排輩”和其他主觀因素影響遴選，把真正優(yōu)秀的人才逸選出來，為建設高素質檢察隊伍打下良好基礎。

（四）完善檢察官助理獨立考核機制，發(fā)揮制度優(yōu)勢

一是健全考核內容。除最高人民檢察院確定的檢察官助理工作職責外，各基層檢察機關可根據(jù)具體情況，分類制定檢察官助理的工作職權，考核時對相應工作職權進行遂項考察。

業(yè)務部門側重對協(xié)助司法辦案情況進行考核;對協(xié)辦案件難易程度的測算，可參考員額檢察官辦案量計算方式進行。檢察機關綜合部門側重對全院性綜合工作（信息、調研、宣傳工作等）、具體事務性工作（法治宜傳、法律咨詢、信訪接待工作等）進行考核，盡量將工作量化評價;不宜量化評價的，可以按照效率效果定性評價。

二是完善考核方式?？己私Y果對檢察官助理工作具有正向激勵和倒逼推動作用，有必要對平時考核、年度考核進行細化，采用日常分期考核和年終一次性考核相結合的方式。日常分期考核分為月度、季度、年度等周期;年終一次性考核一般為一個自然年度，即1月至12月，可在下一年1月份進行。日常分期考核在年終一次性考核結果中所占權重應在50%以上，以突出日常考核的重要性，防止年終的“突擊表現(xiàn)”“臨時公關”等不良因素影響。