習(xí)近平海洋生態(tài)文明建設(shè)重要論述及實(shí)踐研究

沈 滿 洪 毛 狄

海洋生態(tài)文明建設(shè)是海洋強(qiáng)國建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，也是生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。 習(xí)近平總書記高度重視海洋強(qiáng)國建設(shè)，也高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并就海洋生態(tài)文明建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述。 而學(xué)習(xí)研究習(xí)近平海洋生態(tài)文明重要論述對于推進(jìn)以海洋環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ)的海洋強(qiáng)國建設(shè)和以美麗中國為目標(biāo)的生態(tài)文明建設(shè)均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價值。

一、習(xí)近平海洋生態(tài)文明建設(shè)重要論述的主要內(nèi)容

（一）海洋生態(tài)系統(tǒng)論

2003 年5 月，習(xí)近平在加快浙江省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展座談會上指出，“治理修復(fù)海洋環(huán)境是一項(xiàng)造福子孫后代的大事，各級各地要高度重視這項(xiàng)工作，正確處理發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，高度重視海洋環(huán)境綜合治理，加強(qiáng)陸域污染源的治理和控制，加強(qiáng)對海上生產(chǎn)經(jīng)營活動的環(huán)境監(jiān)管，加強(qiáng)對重大海洋、海岸工程的環(huán)境評估，實(shí)施海洋生物資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程”〔1〕。 可見，習(xí)近平高度重視海洋環(huán)境保護(hù)，并且強(qiáng)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系處理。 這些論斷充分體現(xiàn)了習(xí)近平對海洋生態(tài)系統(tǒng)與其它生態(tài)系統(tǒng)廣泛聯(lián)系以及海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對立統(tǒng)一的深刻認(rèn)識。

（二）陸海統(tǒng)籌治理論

2013 年 7 月，習(xí)近平總書記指出，“要著眼于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展全局，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，堅(jiān)持走依海富國、以海強(qiáng)國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路，通過和平、發(fā)展、合作、共贏的方式，扎實(shí)推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)”〔2〕。 黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確提出，要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制?！笆濉?規(guī)劃綱要第41 章中也提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國” 〔3〕。這標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境保護(hù)從根本上打破了重陸輕海的思維定式。 2017 年10 月，習(xí)近平親自主持起草的黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌”。 海洋環(huán)境問題表面上看問題在海洋，實(shí)質(zhì)上講根源在陸上。 因此，必須堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌。 正是在習(xí)近平陸海統(tǒng)籌論斷的指導(dǎo)下，我國開始出臺了控制陸源污染總量、控制圍涂圍海造地等制度。

（三）海洋生態(tài)紅線論

2013 年5 月，習(xí)近平在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出，“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能。 生態(tài)紅線的觀念一定要牢固樹立起來” 〔4〕。 習(xí)近平還指出，“生態(tài)紅線，就是國家生態(tài)安全的底線和生命線，這個紅線不能突破，一旦突破必將危及生態(tài)安全、人民生產(chǎn)生活和國家可持續(xù)發(fā)展。 對于生態(tài)保護(hù)紅線，全黨全國要一體遵行，決不能逾越，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變” 〔5〕。 隨后，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》 提出“嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線” 〔6〕。 海洋生態(tài)紅線制度依據(jù)海洋特有的生態(tài)功能與環(huán)境特征，劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的管理控制邊界線，維護(hù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與生態(tài)環(huán)境安全，實(shí)現(xiàn)人—海生態(tài)系統(tǒng)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（四）海洋生態(tài)制度論

2013 年5 月，習(xí)近平在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時提出，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。 只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障” 〔7〕。2013 年7 月，習(xí)近平在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時指出，“要下決心采取措施，全力遏制海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢，讓我國海洋生態(tài)環(huán)境有一個明顯改觀。 要建立入海污染總量控制制度，從源頭上有效控制陸源污染物入海排放。 要完善海洋工程環(huán)境影響評價制度，堅(jiān)決把好環(huán)評關(guān)口，杜絕嚴(yán)重?fù)p害海洋環(huán)境的項(xiàng)目上馬。 要盡快制定海岸線保護(hù)利用規(guī)劃，從嚴(yán)控制圍填海項(xiàng)目，保護(hù)濱海濕地，嚴(yán)肅查處邊申請、邊審批、邊施工的 ‘三邊工程’ 以及化整為零、越權(quán)審批的做法。要加快建立海洋生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償制度，開展海洋修復(fù)工程，推進(jìn)海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，完善海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制” 〔8〕。 習(xí)近平不僅重視海洋生態(tài)文明制度建設(shè)，而且就具體制度作出了謀劃，這些制度均有現(xiàn)實(shí)可操作性。

二、習(xí)近平海洋生態(tài)文明建設(shè)重要論述的成功實(shí)踐

（一）海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)

海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)“旨在引導(dǎo)沿海地區(qū)在生態(tài)文明理念指導(dǎo)下，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，推動沿海地區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和海洋生態(tài)文明建設(shè)”①國家海洋局：《關(guān)于開展“海洋生態(tài)文明示范區(qū)”建設(shè)工作的意見》，2014 年 1 月 13 日，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4a6d 40030102erj7.html，2020 年 1 月 16 日。。 2012 年 9 月，國家海洋局印發(fā)了 《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》 和 《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系 （試行）》①國家海洋局：《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)管理暫行辦法》和《海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，2012 年9 月19日，http：//f.mnr.gov.cn/201806/t20180629_1966105.html，2020 年 1 月 16 日。，對示范區(qū)建設(shè)的規(guī)劃編制、示范區(qū)申報(bào)的材料要求、示范區(qū)建設(shè)的考核指標(biāo)設(shè)置等內(nèi)容進(jìn)行了闡述。 2013 年2 月，國家海洋局公布了首批12 個國家級海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。 2015 年6月，國家海洋局印發(fā)了 《國家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案 （2015—2020 年）》②國家海洋局：《國家海洋局生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案（2015—2020 年）》，《中國環(huán)境管理》2015 年第4 期。，規(guī)劃到 2020年新增40 個國家級海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。2015 年 12 月，國家海洋局新增確定 12 個市（區(qū)）、縣為國家級海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。

沿海各地示范區(qū)通過科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)海洋資源有序開發(fā)、鼓勵現(xiàn)代海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)壯大發(fā)展；通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)強(qiáng)化海洋污染治理、推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)；通過機(jī)制創(chuàng)新加強(qiáng)海洋資源管理、推動海洋文化積極發(fā)展，陸續(xù)開展了許多的實(shí)踐工作。 以浙江省洞頭縣為例，在海洋環(huán)境管理上，洞頭縣通過生態(tài)巡護(hù)員制度開展常態(tài)化的海島巡航執(zhí)法，有效維護(hù)了境內(nèi)168 個大小島嶼的生態(tài)平衡；在生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展上，洞頭縣通過開發(fā)具有當(dāng)?shù)靥厣难驐水a(chǎn)業(yè)“種菜” 海上；在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，洞頭縣通過大量廢舊船木加入現(xiàn)代設(shè)計(jì)理念和加工工藝實(shí)現(xiàn)“變廢為寶”，大力扶持發(fā)展具有百年歷史的洞頭民間貝雕藝術(shù)產(chǎn)業(yè)；在生態(tài)旅游發(fā)展上，洞頭縣確立了“生態(tài)宜居島” 的發(fā)展戰(zhàn)略，2013—2017 年累計(jì)接待海內(nèi)外游客突破2300 萬人次，社會旅游綜合收入達(dá)100 億元以上。 海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)在提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、改善居民生活質(zhì)量的同時，能顯著改善海洋生態(tài)環(huán)境。

（二）實(shí)施入海污染物總量控制制度

大量入海污染物對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成了很大的威脅，實(shí)施入海污染物總量控制制度迫在眉睫。 中共中央、國務(wù)院2015 年9 月通過的 《生態(tài)文明體制改革總體方案》 明確指出要“建立重點(diǎn)海域污染物排海總量控制制度”。 從全國主要河流污染物排海的實(shí)際情況來看，以最大的排海污染源長江為例，包括化學(xué)需氧量 （COD）、石油類、重金屬和砷等在內(nèi)的主要污染物排放狀況均已越過歷史排污總量峰值。 〔9〕2017 年國家海洋局開始組織對陸源入海污染源開展排查，首次摸清了全國入海污染源的數(shù)量和分布情況，發(fā)現(xiàn)大量入海排污口違法違規(guī)設(shè)置于生態(tài)敏感區(qū)域。 隨后，國家海洋局聯(lián)合其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始對入海排污口強(qiáng)化監(jiān)管，系統(tǒng)推進(jìn)近海海域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作，明確了入海污染物總量控制的路線圖和時間表。 圖1 顯示，2013—2017 年全國入海排污口達(dá)標(biāo)排放率有所提高，每年3 月、5 月、8 月和 10 月監(jiān)測的入海排污口達(dá)標(biāo)排放比率分別上升了2%、3%、5%和9%，成效初顯。

2017 年5 月國家海洋局印發(fā)的 《國家海洋局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》③原國家海洋局：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》，2017 年5 月19 日，https：//www.askci.com/news/chanye/20170519/11425198472_2.shtml，2020 年 1 月 16 日。要求在入海污染物總量控制上要加強(qiáng)海陸聯(lián)動，全面開展入海排污口、入海河流等污染源排查工作，提出入海排污口 （河）的清理整頓清單，推動實(shí)施整改。 圖2 顯示，從相對變化上來看，2013—2017年枯水期、豐水期和平水期主要河流入海監(jiān)測斷面水質(zhì)劣V 類地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的比例五年來分別下降了24%、2%和15%，成效十分明顯。 但從絕對值現(xiàn)狀上來說，入海排污口鄰近海域環(huán)境質(zhì)量仍總體較差，90%以上無法滿足所在海域海洋功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求，仍需深入推進(jìn)違法違規(guī)入海排污口的清理整頓工作，加大對主要入海污染源、重點(diǎn)海灣、海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的監(jiān)控管制力度。

（三）實(shí)施用海空間管制制度

2006 年5 月，習(xí)近平在浙江省第七次環(huán)境保護(hù)大會上指出，要根據(jù)資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況等要素，明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，并根據(jù)環(huán)境容量、自然資源要素稟賦分別進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)。 〔10〕考慮到海洋資源分布的時空異質(zhì)性和海洋開發(fā)的現(xiàn)實(shí)需求，很有必要通過用海空間管制以合理統(tǒng)籌海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)。

圖1 2013-2017 年全國入海排污口達(dá)標(biāo)排放率①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國自然資源部：《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》（2013-2017 年），2018 年 6 月 6 日，http：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyhjzlgb/，2019 年 10 月 22 日。

圖2 2013-2017 年全國主要入海河流斷面劣V 類水比例②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國自然資源部：《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》（2013-2017 年），2018 年 6 月 6 日，http：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyhjzlgb/，2019 年 10 月 22 日。

2015 年8 月，國務(wù)院印發(fā) 《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》③國務(wù)院：《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，2018 年 10 月 1 日，https：//wenku.baidu.com/view/bc04f0cd68dc5022aaea998fcc22bcd 127ff422a.html，2020 年 1 月 30 日。依據(jù)主體功能將海洋空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。 隨后各沿海省份按 《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》 的決策部署，合理確定了省域內(nèi)不同區(qū)域海洋主體功能，探索建立大陸自然海岸線保有率、圍填海規(guī)模、海岸帶整治修復(fù)等各項(xiàng)用?？刂浦笜?biāo)。在海洋主體功能區(qū)劃實(shí)踐基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過海洋紅線劃定重要的海洋生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)敏感區(qū)和海洋生態(tài)脆弱區(qū)，強(qiáng)化海洋生態(tài)保護(hù)與整治修復(fù)力度。 2016 年4 月，國家海洋局印發(fā)了 《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》 和 《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》④原國家海洋局：《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》 和 《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》，2016 年4 月，https：//wenku.baidu.com/view/6df4b0b82e3f5727a4e962b2.html，2020 年 1 月 30 日。，明確了海洋生態(tài)紅線“國家指導(dǎo)監(jiān)督、地方劃定執(zhí)行” 的原則，提出了海洋生態(tài)紅線區(qū)面積、大陸自然岸線保有率、海島自然岸線保有率和海水質(zhì)量等控制指標(biāo)。

根據(jù)2017 年全國海洋工作會議的總結(jié)，我國已在沿海11 個省 （市、區(qū)）完成海洋紅線劃定工作，將全國30%以上的管理海域和35%以上的大陸岸線納入紅線管控范圍。 〔11〕以浙江省為例，《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》⑤浙江省發(fā)展和改革委員會、浙江省海洋與漁業(yè)局：《浙江省海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，2017 年5 月29 日，https：//max.book118.com/html/2017/0529/110029618.shtm，2019 年 12 月 30 日。劃定優(yōu)化開發(fā)區(qū)域面積3.13 萬平方千米，占70.31%；限制開發(fā)區(qū)域面積1.12 萬平方千米，占25.25%；禁止開發(fā)區(qū)域面積0.20 萬平方千米，占4.44%。 《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》⑥《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》，2017 年 9 月 4 日，http：//www.zj.gov.cn/art/2018/11/29/art_37173_299213.html，2020 年 1月 16 日。劃定生態(tài)紅線區(qū)105 片，總面積約14084 平方公里，占31.72%；劃入生態(tài)紅線管理的全省大陸自然岸線總長約748 公里，保有率為35.03%；劃入生態(tài)紅線管理的全省海島自然岸線總長約3509 公里，保有率為78.05%。 通過一系列海洋主體功能區(qū)劃與海洋生態(tài)紅線劃定進(jìn)行用海空間管制約束，海域空間開發(fā)利用上存在的“使用無序、開發(fā)無度” 問題基本得到解決，但海域空間開發(fā)與保護(hù)的各項(xiàng)規(guī)劃仍待“多規(guī)融合”。

（四）實(shí)施生態(tài)保護(hù)的陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

由于在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中只是單純針對海洋制定措施不能有效解決海洋生態(tài)環(huán)境問題，必須從陸海全局出發(fā)，尊重生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)性與整體性的客觀規(guī)律，實(shí)施陸海聯(lián)動、統(tǒng)籌治理的海洋生態(tài)保護(hù)機(jī)制，才能根本解決海洋生態(tài)保護(hù)問題。

全國層面陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的生態(tài)保護(hù)工作已經(jīng)鋪開，積極推廣“流域—河口—海灣” 綜合整治修復(fù)新模式，以區(qū)域生態(tài)治理推進(jìn)跨部門、跨行政區(qū)的陸海聯(lián)動和協(xié)調(diào)合作。 2015 年4 月國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計(jì)劃》①國務(wù)院：《水污染防治行動計(jì)劃》，2018 年 3 月 19 日，https：//www.360kuai.com/pc/93856a392651949ac?cota=4&kuai_so=1&tj_url=so_rec&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1，2019 年 12 月 30 日。明確提出“地表與地下、陸上和海洋污染同治理”，要求打破區(qū)域、流域和陸海界限，實(shí)行要素綜合、職能綜合、手段綜合，加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌和區(qū)域聯(lián)動，建立與生態(tài)系統(tǒng)完整性相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。 2017 年，全國通過“灣長制” 試點(diǎn)工作的開展，在海洋生態(tài)陸海統(tǒng)籌治理機(jī)制方面做出了重大探索。 圖3 顯示，2002—2017 年夏季全國管轄海域劣于四類海水水質(zhì)的海域面積呈現(xiàn)出明顯的倒U 形變化趨勢，在2012 年達(dá)到峰值后進(jìn)入逐年下降趨勢，以“灣長制” 為平臺銜接“河長制” 實(shí)現(xiàn)河海銜接、陸海統(tǒng)籌協(xié)同治理新思路，切實(shí)加強(qiáng)陸上污染物源頭治理，實(shí)行治海先治河、治河先治污、河海共治新模式，有效推動了我國海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善。

（五）促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)綠色化發(fā)展

海洋經(jīng)濟(jì)的綠色化發(fā)展實(shí)踐主要通過統(tǒng)籌循環(huán)發(fā)展、制定綠色標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施綠色管制三方面推進(jìn)。在統(tǒng)籌循環(huán)發(fā)展實(shí)踐方面，2013 年7 月，習(xí)近平在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)：“要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變?！薄?2〕沿海地區(qū)通過構(gòu)筑規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化的生態(tài)型和集約型循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)企業(yè)間建立原料、動力綜合利用的產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，集聚發(fā)展實(shí)現(xiàn)“要素資源低投入、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高產(chǎn)出、污染廢物低排放” 的綠色發(fā)展新模式。 在制定綠色標(biāo)準(zhǔn)制度實(shí)踐方面，2016 年9 月工業(yè)和信息化部會同國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會共同組織制定并印發(fā)了 《綠色制造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》②工業(yè)和信息化部、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會：《綠色制造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，2016 年9 月30 日，http：//mp.ofweek.com/emc/a345653326616，2020 年 1 月 10 日。，推動建立高效、清潔、低碳、循環(huán)的綠色制造體系，促進(jìn)我國沿海地區(qū)制造業(yè)綠色轉(zhuǎn)型升級。 2018 年5 月，工業(yè)和信息化部節(jié)能與綜合利用司牽頭編制的GBT36132-2018 綠色工廠評價通則國家標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布。 這是我國首次制定發(fā)布綠色工廠相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，為推動海工企業(yè)綠色發(fā)展提供了重要依據(jù)。 在實(shí)施綠色管制實(shí)踐方面，進(jìn)一步拓寬了海洋綠色養(yǎng)殖空間，發(fā)展現(xiàn)代綠色海洋漁業(yè)。 2017 年1 月農(nóng)業(yè)部印發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》③農(nóng)業(yè)部：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，2017 年3 月29 日，https：//www.tuliu.com/read-53489.html，2019 年 12 月 20 日。通過制定相關(guān)管制指標(biāo)，明確要將漁船捕撈能力和漁獲物捕撈量控制在合理范圍內(nèi)。 相關(guān)政策的執(zhí)行顯著加大了海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)力度，逐步實(shí)現(xiàn)海洋捕撈強(qiáng)度與資源可捕量相適應(yīng)，助力海洋漁業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展。

習(xí)近平海洋生態(tài)文明建設(shè)重要論述的成功實(shí)踐啟示我們：首先，通過發(fā)揮海洋生態(tài)文明示范區(qū)先行的作用，可以實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)及面全面推進(jìn)的目標(biāo)。 通過在具有稟賦優(yōu)勢的地區(qū)開展高績效的專項(xiàng)示范工程，激勵多元主體投入海洋生態(tài)文明建設(shè)。 其次，遵循陸海統(tǒng)籌原則，海洋生態(tài)環(huán)境治理可以實(shí)現(xiàn)從濃度控制到總量控制，再到功能控制的循序漸進(jìn)。立足山水林田湖草是一個生命共同體，開展生態(tài)系統(tǒng)綜合治理，進(jìn)行污染物控制、污染源監(jiān)測和污染主體規(guī)制時必須遵循客觀自然規(guī)律。 再次，海洋生態(tài)文明建設(shè)也要保障環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)一致，走既具有經(jīng)濟(jì)效益又具有環(huán)境效益的綠色化發(fā)展道路。 通過綠色標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策和資金投向的科學(xué)引導(dǎo)，不斷推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、循環(huán)化轉(zhuǎn)型升級，新興海洋綠色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地沿海地區(qū)。

三、進(jìn)一步完善海洋生態(tài)文明治理體系的對策建議

（一）加快推進(jìn)美麗海洋建設(shè)

黨的十九大報(bào)告指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。 2018 年全國人民代表大會通過的憲法修正案將建設(shè)“美麗中國” 寫入憲法。 黨的十九大報(bào)告和全國生態(tài)環(huán)境工作會議明確了“美麗中國” 建設(shè)的時間表和路線圖，即到2035 年基本建成美麗中國，到本世紀(jì)中葉建成美麗中國。〔13〕相對來說，美麗中國建設(shè)中，陸域建設(shè)走在前列，最大的短板仍在海洋，加快推進(jìn)美麗海洋建設(shè)是美麗中國建設(shè)不可或缺的一部分。

圖3 2002-2017 年夏季全國管轄海域劣四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國自然資源部：《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》（2013—2017 年）、《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》（2000—2001 年），2018 年 6 月 6 日，http：//www.mnr.gov.cn/sj/sjfw/hy/gbgg/zghyhjzlgb/，2019 年 10 月 22 日。

在基本方略上，美麗海洋建設(shè)要堅(jiān)持人與自然和諧共生的原則，并明確到2035 年基本建成美麗海洋，到21 世紀(jì)中葉建成美麗海洋的目標(biāo)意識。美麗海洋是滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要和維護(hù)人民群眾海洋生態(tài)權(quán)益的根本保障，必須堅(jiān)持富強(qiáng)與美麗的和諧辯證統(tǒng)一觀。 在總體布局上，美麗海洋建設(shè)要系統(tǒng)性構(gòu)建五大文明體系，分別從物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明整體進(jìn)步的高度統(tǒng)籌推進(jìn)，協(xié)同部署，徹底解決現(xiàn)存的各自制定目標(biāo)規(guī)劃的狀態(tài)。 在重點(diǎn)任務(wù)上，首先，推進(jìn)綠色發(fā)展是建設(shè)美麗海洋的重要基礎(chǔ)，要統(tǒng)籌好海洋資源節(jié)約、海洋環(huán)境保護(hù)與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。 其次，著力解決突出的海洋環(huán)境問題是人民群眾最關(guān)心的問題，需要加大投入實(shí)施海洋污染治理和環(huán)境修復(fù)工程。 此外，加大海洋生態(tài)保護(hù)力度是建設(shè)美麗海洋的長遠(yuǎn)大計(jì)，需要嚴(yán)守海洋生態(tài)紅線，加強(qiáng)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理。 最后，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制是建設(shè)美麗海洋的體制保障，通過進(jìn)一步推動中央環(huán)保督察在海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮作用，讓治理污染、保護(hù)環(huán)境的壓力層層傳導(dǎo)，促使基層主體環(huán)保責(zé)任落實(shí)到位。

（二）完善海洋生態(tài)文明制度頂層設(shè)計(jì)

海洋生態(tài)文明建設(shè)要把海洋生態(tài)文明理念融入國家“五位一體” 總布局中，從完善管制性制度、選擇性制度和引領(lǐng)性制度三方面出發(fā)，搞好海洋生態(tài)文明制度的頂層設(shè)計(jì)與推進(jìn)。 在管制性制度建設(shè)上，要總結(jié)“灣長制” 試點(diǎn)多級組織設(shè)立經(jīng)驗(yàn)，逐步在全國沿海地區(qū)全面實(shí)施，以此加強(qiáng)入海污染物聯(lián)防聯(lián)控，加大入海排污口的聯(lián)合排查整治執(zhí)法力度，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境河海統(tǒng)籌治理；要更嚴(yán)格地按照海域的時空分異特征科學(xué)劃定相應(yīng)的功能區(qū)域與生態(tài)紅線，并在未來的海域管理中處理好不同區(qū)劃間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”；要細(xì)化陸源排海污染物的指標(biāo)種類、指標(biāo)分解和濃度標(biāo)準(zhǔn)，使得污染物防治全面有標(biāo)可依。 在選擇性制度建設(shè)上，要推動落實(shí)海洋資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行機(jī)制，要全面推進(jìn)海域資源市場化配置，完善海洋資源有償使用制度；要持續(xù)推進(jìn)發(fā)展綠色金融體系，為海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)、陸源污水處理、清潔及可再生能源利用等領(lǐng)域綠色項(xiàng)目提供資金扶持；要加大海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與生態(tài)損害賠償金額，使得海洋生態(tài)保護(hù)者獲得合理的補(bǔ)償，海洋生態(tài)損害者支付合理的代價；要在涉海地區(qū)把生態(tài)資源增益、生態(tài)資源損失等生態(tài)屬性指標(biāo)深度納入官員考核制度，擴(kuò)大考核的時空范圍，建立海洋生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。 在引領(lǐng)性制度建設(shè)上，推動多元主體常態(tài)化開展面向公眾的海洋生態(tài)科普活動，有效促進(jìn)公眾形成海洋生態(tài)文明理念并志愿投入到海洋生態(tài)文明建設(shè)中。

（三）科學(xué)推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)

2018 年政府工作報(bào)告提出：“抓好決勝全面建成小康社會三大攻堅(jiān)戰(zhàn)?！?其中之一就是要通過污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。 我國海洋生態(tài)環(huán)境雖然整體有所改善，但整體海洋生態(tài)環(huán)境治理形勢依然嚴(yán)峻，仍需從保護(hù)修復(fù)、項(xiàng)目整治和評價體系等方面出發(fā)，科學(xué)推進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)。

在保護(hù)修復(fù)上，要通過全面推進(jìn)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)和海洋公園的選劃與建設(shè)工作，逐步形成區(qū)域性海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)網(wǎng)；要加強(qiáng)對現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)的管理和保護(hù)工作，健全管理組織機(jī)構(gòu)，提高保護(hù)區(qū)執(zhí)法力度；要增加保護(hù)投入，解決由于資金投入不到位導(dǎo)致的部分海洋生態(tài)保護(hù)工程進(jìn)展緩慢的情況。 在項(xiàng)目整治上，要積極推進(jìn)“藍(lán)色海灣”“南紅北柳”“生態(tài)島礁” 等重大生態(tài)修復(fù)工程落實(shí)到地方規(guī)劃基礎(chǔ)上，推動更多的專項(xiàng)修復(fù)工程計(jì)劃落實(shí)；要通過海洋督察行動的全面鋪開，解決部分整治修復(fù)項(xiàng)目存在募集資金挪用、使用不規(guī)范的問題；要將各項(xiàng)海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工程納入“灣長制” 試點(diǎn)內(nèi)容，解決部分地方主體責(zé)任落實(shí)不到位的情況；要結(jié)合近岸海域水質(zhì)考核和入海污染源排查整治，開展受損島體、植被、岸線、沙灘及周邊海域等修復(fù)工作。 在評價體系上，推動產(chǎn)出更科學(xué)化的海洋生態(tài)環(huán)境評價成果。 評價指標(biāo)不僅要從無機(jī)氮、活性磷酸鹽等常規(guī)指標(biāo)拓展到海洋酸化、海洋垃圾、海洋油污等新的領(lǐng)域，還要標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一各領(lǐng)域在不同監(jiān)管維度的評價體系，提高針對海洋資源環(huán)境承載力的動態(tài)跟蹤能力。

（四）全面深化海洋環(huán)境綜合治理改革

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革、五中全會確定“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”的發(fā)展理念，為海洋事業(yè)發(fā)展提供了改革方向。通過將海洋環(huán)境綜合管理向海洋環(huán)境綜合治理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理體系，加強(qiáng)了各類主體圍繞海洋生態(tài)環(huán)境治理展開的協(xié)商互動。

在海洋環(huán)境管理行政管理主體上，2018 年3月十三屆全國人大一次會議表決通過的 《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，在國家層面以功能管理為依據(jù)調(diào)整了機(jī)構(gòu)職能，解決了多頭管理弊端。 在國家機(jī)構(gòu)完成職能優(yōu)化重組后，基層執(zhí)行部門可以通過整合多個部門的海洋環(huán)境管理職能，探索成立一個具有更高行政權(quán)力的“大海洋” 綜合行政管理機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)綜合治理能力。 在海洋生態(tài)環(huán)境情況監(jiān)測上，要通過構(gòu)建和優(yōu)化兼顧動態(tài)實(shí)時和多層立體的海洋環(huán)境情況監(jiān)測體系，全面提升海洋環(huán)境情況監(jiān)測能力；要進(jìn)一步強(qiáng)化近岸海域海水、沉積物質(zhì)量監(jiān)測，持續(xù)推動海洋生物多樣性監(jiān)測和赤潮等有害生態(tài)現(xiàn)象監(jiān)測，并在重點(diǎn)海港和海灣增加持久性有機(jī)污染物監(jiān)測和潮間帶環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測；要優(yōu)化流域交界區(qū)域、海陸交界區(qū)域、鄰近省市海域交接斷面水質(zhì)監(jiān)測協(xié)作。 在海洋綜合執(zhí)法上，要進(jìn)一步依法打擊漁業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，全面開展?jié)O船“船證不符” 整治、禁用漁具整治和污染海洋環(huán)境行為整治；要通過全面鋪開“鑄海盾、護(hù)碧海、巡海島” 專項(xiàng)執(zhí)法行動，加強(qiáng)對各類用海項(xiàng)目的動態(tài)跟蹤監(jiān)管，督促用海主體依法、依規(guī)用海；要通過深入推進(jìn)海洋綜合執(zhí)法體制改革，建立全國性海洋督察制度長效機(jī)制，對發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。