建設(shè)工程監(jiān)理行業(yè)法律定位、制度設(shè)計(jì)分析與改革發(fā)展道路的思考

韓立斌（上海建通工程建設(shè)有限公司， 上海 200233）

0 引 言

工程建設(shè)監(jiān)理自 1988 年開(kāi)始試行。1995 年 12 月 15日建設(shè)部發(fā)布了《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》，1997 年《中華人民共和國(guó)建筑法》以法律制度的形式對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理制度做出規(guī)定。在發(fā)展初期，監(jiān)理公司多由各地或各行業(yè)建設(shè)主管部門(mén)、有能力的專業(yè)設(shè)計(jì)院、勘察院、建筑施工單位建立，在發(fā)展過(guò)程中被逐步推向市場(chǎng)，形成了以有限責(zé)任股份制為主的組織形式，和以行業(yè)協(xié)會(huì)為主的管理體制。其中，具備合法條件和合格資質(zhì)的公司是監(jiān)理責(zé)任承擔(dān)的主體，受公司委托的總監(jiān)理工程師是代表公司承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任的自然人。

監(jiān)理工作實(shí)踐中，常常存在著很多困難和風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，這些困難多源于參與建設(shè)的三方（監(jiān)理方、建設(shè)方和施工方）存在著復(fù)雜的矛盾，而矛盾產(chǎn)生又是由于三方的利益差異導(dǎo)致的，筆者曾在《監(jiān)理工作風(fēng)險(xiǎn)管理分析與對(duì)策研究》[1]一文中對(duì)比作過(guò)詳細(xì)的分析。

理論上來(lái)說(shuō)，只有建筑工程最終建成，才能使各方的利益最終實(shí)現(xiàn)。參與建設(shè)的三方都有將工程以合格質(zhì)量、合理工期、合理價(jià)格建成的一致期望，但又為什么在實(shí)踐中，無(wú)論建設(shè)方、施工方，還是建設(shè)主管部門(mén)，往往對(duì)監(jiān)理提供的服務(wù)很難有較高的評(píng)價(jià)，就連監(jiān)理行業(yè)從業(yè)者，也經(jīng)常缺乏職業(yè)榮譽(yù)感和成就感呢？這恐怕與監(jiān)理在建設(shè)管理中定位的矛盾，以及監(jiān)理在執(zhí)業(yè)過(guò)程中責(zé)任與權(quán)利的不對(duì)等有很大關(guān)系。因此，筆者就監(jiān)理的法律定位、監(jiān)理被賦予的責(zé)任與權(quán)利進(jìn)行分析，從更深層次找到監(jiān)理行業(yè)存在問(wèn)題的根源。

1 對(duì)《中華人民共和國(guó)建筑法》（2019 年修正）有關(guān)條款的分析

《中華人民共和國(guó)建筑法》（2019 年修正）（以下簡(jiǎn)稱“《建筑法》”）第四章“建筑工程監(jiān)理”中第三十二條規(guī)定：“建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑規(guī)模承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督；工程監(jiān)理人員認(rèn)為工程施工不符合工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正；工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告建設(shè)單位要求設(shè)計(jì)單位改正?！边@條規(guī)定明確了監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員的應(yīng)履行監(jiān)理職責(zé)，體現(xiàn)了工程監(jiān)理人員對(duì)工程質(zhì)量應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任，該責(zé)任與施工方從業(yè)人員對(duì)工程質(zhì)量的直接責(zé)任是有區(qū)別的。

《建筑法》第五章“建筑安全生產(chǎn)管理”中規(guī)定了作為建筑行為主體的施工單位應(yīng)履行的責(zé)任和義務(wù)，以及具體施工管理人員、作業(yè)人員的職責(zé)。針對(duì)建設(shè)單位的有兩條，第四十條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建筑施工企業(yè)提供與施工現(xiàn)場(chǎng)相關(guān)的地下管線資料?！钡谒氖艞l規(guī)定：“涉及建筑主體和承重結(jié)構(gòu)變動(dòng)的裝修工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在施工前委托原設(shè)計(jì)單位或者具有相應(yīng)資質(zhì)條件的設(shè)計(jì)單位提出設(shè)計(jì)方案?！笨梢钥闯?，建設(shè)單位對(duì)具體施工行為的安全不承擔(dān)責(zé)任，而針對(duì)監(jiān)理的安全生產(chǎn)管理責(zé)任未作規(guī)定。

2 對(duì)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（2014 年修改）有關(guān)條款的分析

《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（2014 年修改）（以下簡(jiǎn)稱“《安全生產(chǎn)法》”）的規(guī)范對(duì)象主要是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的工程施工方，材料設(shè)備的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、運(yùn)輸，儲(chǔ)存者。在實(shí)踐中，有關(guān)主管部門(mén)或建設(shè)方，往往把監(jiān)理單位也看作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，將監(jiān)理單位的安全生產(chǎn)責(zé)任等同于施工單位。筆者認(rèn)為，這樣是不合理的，下面作一個(gè)簡(jiǎn)要的分析。

《安全生產(chǎn)法》第二章“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障”中第十八條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作負(fù)有下列職責(zé)：

（1）建立、健全本單位安全生產(chǎn)責(zé)任制；

（2）組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；

（3）組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃；

（4）保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施；

（5）督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除生產(chǎn)安全事故隱患；

（6）組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；

（7）及時(shí)、如實(shí)報(bào)告生產(chǎn)安全事故。

第二十二條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員履行下列職責(zé)：

（1）組織或者參與擬訂本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度、操作規(guī)程和生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；

（2）組織或者參與本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，如實(shí)記錄安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)情況；

（3）督促落實(shí)本單位重大危險(xiǎn)源的安全管理措施；

（4）組織或者參與本單位應(yīng)急救援演練；

（5）檢查本單位的安全生產(chǎn)狀況，及時(shí)排查生產(chǎn)安全事故隱患，提出改進(jìn)安全生產(chǎn)管理的建議；

（6）制止和糾正違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)、違反操作規(guī)程的行為；

（7）督促落實(shí)本單位安全生產(chǎn)整改措施。

很顯然，上述條款中生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員的主要工作對(duì)象是“本單位”的安全工作。監(jiān)理工作人員雖然也經(jīng)常處于危險(xiǎn)的工作環(huán)境之中，但他們主要是進(jìn)行巡視、檢查、驗(yàn)收等管理工作，并不從事危險(xiǎn)作業(yè)。監(jiān)理單位的主要負(fù)責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員對(duì)“本單位”安全生產(chǎn)工作的責(zé)任要比施工單位輕，也不需要對(duì)作為監(jiān)理對(duì)象的施工單位的安全生產(chǎn)工作承擔(dān)責(zé)任。

從《安全生產(chǎn)法》第三章“從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)”規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，其也是針對(duì)進(jìn)行有危險(xiǎn)性的作業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定。監(jiān)理人員對(duì)施工安全進(jìn)行監(jiān)督，顯然不是作業(yè)人員，除了做好自身安全防護(hù)工作以外，也不應(yīng)承擔(dān)所監(jiān)理項(xiàng)目的安全生產(chǎn)責(zé)任。

而從《安全生產(chǎn)法》第四章“安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理”的有關(guān)規(guī)定內(nèi)容來(lái)看，其規(guī)范的是政府有關(guān)部門(mén)和社會(huì)組織對(duì)管理范圍內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位（不限于施工單位和建設(shè)工程項(xiàng)目）的管理權(quán)力和義務(wù)。監(jiān)理單位和項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)不屬于該條款的管理范疇。

因此，監(jiān)理企業(yè)不屬于《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。作為對(duì)施工方建設(shè)行為進(jìn)行管理、為建設(shè)方提供第三方管理和咨詢服務(wù)的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)，在《安全生產(chǎn)法》中并未規(guī)定其安全責(zé)任。

3 對(duì)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中有關(guān)規(guī)定的分析

關(guān)于建設(shè)、施工、監(jiān)理三方在建設(shè)過(guò)程中的、與現(xiàn)場(chǎng)管理直接有關(guān)的規(guī)定非常明確、具體。

針對(duì)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《質(zhì)量管理?xiàng)l例》”）第二章“建設(shè)單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)”，我們分析其第十三、十四、十五條（略），概括如下：

（1）必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)；

（2）應(yīng)當(dāng)保證提供“合格”的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備；

（3）不得明示或者暗示施工單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備；

（4）不得擅自變動(dòng)建筑主體和承重結(jié)構(gòu)，變更設(shè)計(jì)應(yīng)委托設(shè)計(jì)單位提出設(shè)計(jì)方案。

其中：（1）是對(duì)建設(shè)程序的要求，也是唯一必須由建設(shè)方承擔(dān)的責(zé)任，如建設(shè)方“不作為”，即為“有責(zé)任”；（2）是針對(duì)“甲供”材料的，材料不合格的最終責(zé)任由材料生產(chǎn)商、供應(yīng)商承擔(dān)，建設(shè)方是“受害者”，有關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任也要在有證據(jù)證明其違法違規(guī)時(shí)才能夠確定；（3）和（4）是對(duì)“禁止性”行為的規(guī)定，建設(shè)方“無(wú)行為”，就“無(wú)責(zé)任”。除了第（1）條，其他條款對(duì)建設(shè)方采用“無(wú)責(zé)任推定”，只要沒(méi)有證據(jù)證明有責(zé)任，建設(shè)方就不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。

《質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四章“施工單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)”的第二十六條規(guī)定：施工單位對(duì)建設(shè)工程的施工質(zhì)量負(fù)責(zé)。這一規(guī)定體現(xiàn)了施工方對(duì)工程質(zhì)量承擔(dān)全面的、無(wú)前提的責(zé)任，即“誰(shuí)施工，誰(shuí)負(fù)責(zé)”。其他規(guī)定第二十七條至第三十三條都是對(duì)第二十六條規(guī)定的具體化。

在《質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五章“工程監(jiān)理單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)”中，我們分析其第三十六、三十七、三十八、三十九條（略），概括如下：

（1）實(shí)施監(jiān)理執(zhí)業(yè)行為的依據(jù)包括法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和承包合同；

（2）監(jiān)理人員應(yīng)具備相應(yīng)資格、資質(zhì)，監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是“簽字”；

（3）監(jiān)理人員執(zhí)業(yè)行為的形式包括旁站、巡視和平行檢驗(yàn)等。

可以看出，這些條款都是針對(duì)“監(jiān)理行為”的，監(jiān)理承擔(dān)責(zé)任以其執(zhí)業(yè)行為的合法性、合規(guī)性為依據(jù)，行為合法、合規(guī)、合理就不承擔(dān)責(zé)任，行為不當(dāng)、不作為都要承擔(dān)責(zé)任。對(duì)監(jiān)理采用“有責(zé)任推定”，只要沒(méi)有證據(jù)證明監(jiān)理行為“充分且得當(dāng)”，監(jiān)理就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。在實(shí)踐中，對(duì)監(jiān)理行為的判定又存在很大的主觀性，一般只要發(fā)生質(zhì)量問(wèn)題或事故，對(duì)監(jiān)理行為的認(rèn)定就會(huì)傾向于不當(dāng)或不足。有時(shí)監(jiān)理行為的不足或不作為，又與建設(shè)方的不當(dāng)行為有關(guān)，而建設(shè)方的不當(dāng)行為往往又在事后無(wú)法證明，監(jiān)理就會(huì)成為“背鍋俠”，承擔(dān)責(zé)任就會(huì)覺(jué)得“冤枉”。

另一方面，監(jiān)理責(zé)任與工程質(zhì)量不是直接關(guān)系，兩者之間的橋梁就是“監(jiān)理行為”。理論上講，只要監(jiān)理行為充分、得當(dāng)，監(jiān)理就不承擔(dān)責(zé)任。雖然在工程建設(shè)實(shí)踐中，監(jiān)理工作很難做到這種水平。

筆者認(rèn)為，《質(zhì)量管理?xiàng)l例》對(duì)監(jiān)理責(zé)任的原則規(guī)定還是比較明確的。但在監(jiān)理責(zé)任認(rèn)定時(shí)，對(duì)“監(jiān)理行為”的裁量權(quán)較大，主觀性較強(qiáng)，實(shí)際中有加重監(jiān)理責(zé)任的傾向，與監(jiān)理工作中實(shí)際能夠行使的“權(quán)利”不對(duì)等，不利于監(jiān)理工作的開(kāi)展和監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。

4 對(duì)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中有關(guān)規(guī)定的分析

關(guān)于建設(shè)、施工、監(jiān)理三方在建設(shè)過(guò)程中的、與現(xiàn)場(chǎng)管理直接有關(guān)的規(guī)定更加詳細(xì)。

在《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》”）第二章“建設(shè)單位的安全責(zé)任”中有以下要點(diǎn)：

（1）提供基礎(chǔ)資料，包括地下管線、氣象和水文觀測(cè)，相鄰建構(gòu)筑物、地下工程等有關(guān)資料；

（2）不得提出不符合法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，不得壓縮工期；

（3）支付安全施工措施所需費(fèi)用；

（4）不得明示或者暗示施工單位購(gòu)買(mǎi)、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護(hù)用具、機(jī)械設(shè)備、施工機(jī)具及配件、消防設(shè)施和器材；

（5）特別規(guī)定了拆除工程發(fā)包的要求。

建設(shè)方必須做的工作就是提供必需的資料和資金，只要不去干涉生產(chǎn)過(guò)程，沒(méi)有影響施工安全的行為，不提出影響安全生產(chǎn)的要求，對(duì)發(fā)生的安全事故就不承擔(dān)責(zé)任，即“建設(shè)方不對(duì)工程建設(shè)施工過(guò)程承擔(dān)安全責(zé)任”。

有關(guān)監(jiān)理安全責(zé)任規(guī)定的只有《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第三章第十四條，包含以下三個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）審查施工組織設(shè)計(jì)中的安全技術(shù)措施或者專項(xiàng)施工方案；

（2）在實(shí)施監(jiān)理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)事故隱患，要求施工單位整改，向建設(shè)單位和有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告；

（3）按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)理，承擔(dān)監(jiān)理責(zé)任。

其中，（1）和（2）是對(duì)監(jiān)理應(yīng)做工作的要求，尤其是第（2）條的規(guī)定，監(jiān)理未發(fā)現(xiàn)隱患、未要求整改和報(bào)告，都是未盡監(jiān)理責(zé)任，在實(shí)踐中如果發(fā)生安全事故，比較容易認(rèn)定監(jiān)理未履行或“未充分”履行職責(zé)，都會(huì)被認(rèn)定為有責(zé)任，使監(jiān)理成為“高?！甭殬I(yè)；（3）則將落實(shí)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任概括地賦予給監(jiān)理，只要現(xiàn)場(chǎng)存在安全問(wèn)題或發(fā)生事故，監(jiān)理都會(huì)承擔(dān)責(zé)任。

需要著重指出的是，對(duì)監(jiān)理報(bào)告制度的設(shè)計(jì)，是防止重大質(zhì)量、安全事故發(fā)生的“最后一關(guān)”，能起到制止事故發(fā)生的重要作用。但是，這一制度與現(xiàn)存的監(jiān)理利益格局存在矛盾，這一點(diǎn)將在下文對(duì)《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》的分析中詳細(xì)論述。

很顯然，與《建筑法》《安全生產(chǎn)法》相比，《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》有關(guān)監(jiān)理的安全責(zé)任的規(guī)定非常明確，但又非常籠統(tǒng)，實(shí)際上將其責(zé)任范圍擴(kuò)展到了同施工單位幾乎一樣，與監(jiān)理單位實(shí)際擁有的權(quán)利和能力嚴(yán)重不相符。關(guān)于這一點(diǎn)，還要在下面作詳細(xì)分析。

在《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第四章“施工單位的安全責(zé)任”中，有第二十條至第三十八條共 19 條規(guī)定，全面細(xì)致地規(guī)定了工程建設(shè)中施工方應(yīng)盡的職責(zé)，必需和禁止的行為。在實(shí)踐中體現(xiàn)了“有事故一定有違章，有違章一定有責(zé)任”的認(rèn)識(shí)。

5 對(duì) GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》有關(guān)規(guī)定的分析

GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱“《監(jiān)理規(guī)范》”）第 2.0.2 條規(guī)定：“工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計(jì)文件及合同，在施工階段對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度進(jìn)行控制，對(duì)合同、信息進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)的服務(wù)活動(dòng)?！?/p>

“在施工階段對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量、造價(jià)、進(jìn)度進(jìn)行控制，對(duì)合同、信息進(jìn)行管理，對(duì)工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)”，就是常說(shuō)的“三控兩管一協(xié)調(diào)”。但監(jiān)理人員在實(shí)踐中往往難以做到對(duì)三大目標(biāo)有效控制，這僅僅是因?yàn)楸O(jiān)理工作力度不足、施工單位執(zhí)行不力，還是有其他更深層次的原因呢？

我們用 PDCA 管理循環(huán)（戴明環(huán)）來(lái)分析目前在工程實(shí)踐中的一般情況。

（1）計(jì)劃（P）。主要的工程總計(jì)劃往往是由建設(shè)方確定，并安排建設(shè)資金投入；施工方按照總建設(shè)計(jì)劃，根據(jù)施工企業(yè)的施工能力制定控制性施工計(jì)劃，為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的資源（人工、材料、機(jī)械設(shè)備、資金）都是根據(jù)施工計(jì)劃進(jìn)行安排?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員只是對(duì)施工計(jì)劃制定的程序性、合理性進(jìn)行審查，對(duì)資源投入沒(méi)有決定權(quán)，甚至無(wú)法詳細(xì)掌握施工計(jì)劃編制中的資源準(zhǔn)備情況，因此對(duì)施工計(jì)劃的針對(duì)性審查就難以落實(shí)，甚至對(duì)其合理性的判斷也不一定正確和準(zhǔn)確。

（2）執(zhí)行（D）、糾正（A）。執(zhí)行就是按照計(jì)劃投入資源實(shí)施計(jì)劃的過(guò)程，糾正實(shí)際上是在檢查后調(diào)整計(jì)劃投入資源的過(guò)程，二者在實(shí)踐中的形式是一樣的。這是形成建筑產(chǎn)品的過(guò)程，即使再深入細(xì)致的監(jiān)理工作，也只能將執(zhí)行過(guò)程盡量細(xì)分，對(duì)每一執(zhí)行步驟的結(jié)果進(jìn)行檢查，提出整改要求，無(wú)權(quán)對(duì)資源的投入進(jìn)行干涉。否則，就會(huì)逾越“誰(shuí)施工、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的界限。

（3）檢查（C）。最終，監(jiān)理人員真正能夠做的就是檢查。檢查的依據(jù)是規(guī)范、設(shè)計(jì)、施工方案，但這些依據(jù)都不是由監(jiān)理提出和確定的。監(jiān)理手段除了檢查、驗(yàn)收、旁站、巡視等管理手段外，技術(shù)手段也不高于施工方，由此可見(jiàn)，監(jiān)理的“技術(shù)權(quán)威性”不足。因此，在實(shí)踐中監(jiān)理人員只能著力于“程序性”。

這樣再看“三控兩管一協(xié)調(diào)”，其實(shí)際就是施工方的管理職能?！侗O(jiān)理規(guī)范》沒(méi)有將監(jiān)理工作的“監(jiān)理”職責(zé)與施工方的“管理”職責(zé)進(jìn)行有效區(qū)分，這對(duì)監(jiān)理工作的職責(zé)定位是不準(zhǔn)確的。

圖 1 PDCA 管理循環(huán)示意圖

工程監(jiān)理單位承擔(dān)安全監(jiān)理責(zé)任，雖然也是受建設(shè)單位委托，但這是“履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)”，與質(zhì)量監(jiān)理責(zé)任有著本質(zhì)的不同。

與《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》一樣，《監(jiān)理規(guī)范》中的一些規(guī)定其實(shí)使監(jiān)理與施工的質(zhì)量和安全責(zé)任基本一樣，這對(duì)不直接管理生產(chǎn)、對(duì)資源投入沒(méi)有決定權(quán)的監(jiān)理來(lái)說(shuō)并不恰當(dāng)。再與委托監(jiān)理責(zé)任的建設(shè)方安全責(zé)任相比，監(jiān)理的安全責(zé)任被擴(kuò)大化了。

還要指出，《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的“報(bào)告”要求，在《監(jiān)理規(guī)范》中沒(méi)有被列入“術(shù)語(yǔ)”的范疇。也就是說(shuō)，“報(bào)告”不是監(jiān)理工作的手段。如果發(fā)生安全事故，而監(jiān)理事先沒(méi)有報(bào)告，監(jiān)理就有“不作為”的嫌疑。但是，監(jiān)理是受建設(shè)方委托進(jìn)行工作的，理應(yīng)代表建設(shè)方的利益，否則將無(wú)法在市場(chǎng)上生存。在實(shí)踐中，不規(guī)范和存在風(fēng)險(xiǎn)的行為，很大一部分是建設(shè)方做出的或?qū)ㄔO(shè)方有利的，從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理角度來(lái)看，建設(shè)方、施工方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)也有一定的合理性（詳見(jiàn)《監(jiān)理工作風(fēng)險(xiǎn)管理分析與對(duì)策研究》）。但是，監(jiān)理方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)只有損失，沒(méi)有收益，目前監(jiān)理報(bào)告制度的要求使建設(shè)方、施工方與監(jiān)理方的利益存在矛盾，影響了可操作性，也不合理地增加了監(jiān)理方的責(zé)任。

6 有關(guān)監(jiān)理工作的改進(jìn)手段和監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展方向的幾點(diǎn)思考

指出法律法規(guī)對(duì)監(jiān)理有關(guān)規(guī)定的缺陷和矛盾，不是為了推卸監(jiān)理責(zé)任或否定監(jiān)理行業(yè)存在的意義，只是從理論角度解釋了監(jiān)理工作困難的客觀原因，監(jiān)理工作無(wú)力和被動(dòng)的責(zé)任并不完全是監(jiān)理本身的問(wèn)題。

由于建筑工程屬于公共產(chǎn)品，建設(shè)過(guò)程是否安全、產(chǎn)品質(zhì)量是否合格，關(guān)系到重大的公共利益和公共安全。設(shè)立建設(shè)工程監(jiān)理制度就是要從社會(huì)管理的角度加強(qiáng)對(duì)建筑產(chǎn)品質(zhì)量的管理，這是與一般工業(yè)產(chǎn)品（如汽車(chē)、機(jī)械制造）的質(zhì)量管理完全不同的，也是監(jiān)理行業(yè)存在的意義。同時(shí)，建筑產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程的復(fù)雜性和危險(xiǎn)性遠(yuǎn)大于一般工業(yè)產(chǎn)品，發(fā)生安全事故所造成的損失和社會(huì)影響非常巨大，由第三方進(jìn)行安全監(jiān)督非常必要，這是監(jiān)理承擔(dān)建設(shè)工程安全責(zé)任的必要性。

問(wèn)題在于，制度設(shè)計(jì)的缺陷和各方利益的差異，造成了監(jiān)理行業(yè)責(zé)任與權(quán)利的不對(duì)等，形成了“汰優(yōu)”機(jī)制。行業(yè)從業(yè)人員責(zé)任大、權(quán)利小、收入低，使得優(yōu)秀的人才不愿從事監(jiān)理工作，造成監(jiān)理行業(yè)人才危機(jī)，尤其是安全監(jiān)理人員數(shù)量不足，質(zhì)量堪憂。因此，有必要從制度設(shè)計(jì)、利益平衡兩個(gè)方面進(jìn)行改革，找到監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的新途徑。

6.1 明確監(jiān)理行業(yè)法律地位，明晰行業(yè)管理思路

監(jiān)理是以建筑技術(shù)為基礎(chǔ)的管理咨詢行業(yè)，應(yīng)推動(dòng)在法律、法規(guī)層面明確這一認(rèn)識(shí)。如上所述，《建筑法》《安全生產(chǎn)法》中并未對(duì)監(jiān)理行業(yè)的法律地位作出明確規(guī)定，這是監(jiān)理行業(yè)存在的制度性缺陷。其下位法《質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)監(jiān)理行業(yè)法律地位的規(guī)定雖然明確，但過(guò)于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中有擴(kuò)大化的傾向。

在《建筑法》中，應(yīng)明確監(jiān)理行業(yè)在建筑工程質(zhì)量方面屬于第三方咨詢服務(wù)的性質(zhì)，將其與施工方的直接責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分；在《安全生產(chǎn)法》中，應(yīng)明確監(jiān)理方基于重大公眾利益與公共安全，受社會(huì)或政府部門(mén)委托進(jìn)行安全監(jiān)督。相應(yīng)地，在《質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中，應(yīng)改變監(jiān)理方與施工方承擔(dān)“連帶責(zé)任”的管理思路，基于“監(jiān)理行為”規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，使監(jiān)理行業(yè)能夠依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，充分且恰當(dāng)?shù)匦惺箞?zhí)業(yè)權(quán)利，充分保護(hù)自身的職業(yè)利益，合理承擔(dān)職業(yè)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。

6.2 安全監(jiān)督責(zé)任與質(zhì)量監(jiān)理責(zé)任相分離，引導(dǎo)監(jiān)理風(fēng)險(xiǎn)與利益相一致

質(zhì)量監(jiān)理是受建設(shè)方委托而產(chǎn)生的責(zé)任，理應(yīng)維護(hù)建設(shè)方的利益，并因此獲得收益，不存在獨(dú)立和公平的行使監(jiān)理權(quán)利的可能性和必要性。安全監(jiān)督則是基于重大公眾利益與公共安全，按照法律規(guī)定或政府部門(mén)要求產(chǎn)生的責(zé)任，必須獨(dú)立、公正行使權(quán)利，不受建設(shè)方利益的約束和干擾。因此，監(jiān)理的質(zhì)量責(zé)任是“監(jiān)理”，安全責(zé)任是“監(jiān)督”，二者存在本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)予以分離。

應(yīng)重新定義安全監(jiān)理，強(qiáng)制推行安全監(jiān)理（監(jiān)督）制度，由建設(shè)方單獨(dú)委托獨(dú)立、專業(yè)的第三方進(jìn)行安全監(jiān)督，其模式也應(yīng)與質(zhì)量監(jiān)理不同。專業(yè)安全監(jiān)督行業(yè)雖然實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，但應(yīng)具備相當(dāng)高的安全管理水平，有能力在實(shí)現(xiàn)建設(shè)方“三控”目標(biāo)與控制“安全風(fēng)險(xiǎn)”之間取得有機(jī)平衡，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與社會(huì)效益的雙贏。

在實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)理與安全監(jiān)督職責(zé)分離的前提下，質(zhì)量監(jiān)理制度可以充分實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。有能力的建設(shè)單位也可以不委托監(jiān)理，自己進(jìn)行管理。若要強(qiáng)制推行安全監(jiān)督制度，則應(yīng)提高行業(yè)門(mén)檻，對(duì)從業(yè)人員要重質(zhì)量、輕數(shù)量，實(shí)行專業(yè)資格考試的前端管理和專業(yè)水平考核的過(guò)程控制，避免低質(zhì)、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。

6.3 項(xiàng)目監(jiān)理利益、責(zé)任主體相一致

監(jiān)理行業(yè)的基本制度以有限責(zé)任公司為主，有資質(zhì)的監(jiān)理公司是市場(chǎng)主體。在充分競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，公司為了實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)市場(chǎng)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目質(zhì)量安全責(zé)任等愿意承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。一旦發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故，雖然企業(yè)可能遭受重創(chuàng)，甚至面臨滅頂之災(zāi)，但企業(yè)所有者可能只需要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失，只要有機(jī)會(huì)，還可以東山再起。然而，項(xiàng)目總監(jiān)在日常工作中只是企業(yè)的雇員，受企業(yè)委托履行監(jiān)理職責(zé)，一旦發(fā)生重大質(zhì)量、安全事故，卻要承擔(dān)直接的法律責(zé)任，失去職業(yè)資格甚至人身自由，其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益嚴(yán)重不符。

因此，筆者認(rèn)為應(yīng)逐步推行從業(yè)人員以其個(gè)人名義執(zhí)業(yè)的制度，提高監(jiān)理行業(yè)從業(yè)人員（主要是具備執(zhí)業(yè)資格的人員）的法律地位，使其責(zé)任、收益與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)等。同時(shí)，配套推行監(jiān)理職業(yè)保險(xiǎn)制度，增加個(gè)人執(zhí)業(yè)的市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。通過(guò)兩者的結(jié)合，引導(dǎo)高素質(zhì)、高水平的建筑技術(shù)和管理人員進(jìn)入監(jiān)理行業(yè)，進(jìn)而提高監(jiān)理工作水平。

6.4 深化監(jiān)理工作與工程設(shè)計(jì)工作的融合，提高監(jiān)理行業(yè)的權(quán)威性

監(jiān)理行業(yè)提供的是建筑工程咨詢服務(wù)，在技術(shù)方面的權(quán)威性是其工作的基礎(chǔ)。目前，建筑技術(shù)權(quán)威主要集中于設(shè)計(jì)人員，而在現(xiàn)行工程管理模式下，設(shè)計(jì)人員很難提供實(shí)時(shí)的、全面參與的技術(shù)服務(wù)工作。

因此，在建設(shè)過(guò)程中將“設(shè)計(jì)工作的售后服務(wù)”與“監(jiān)理工作的咨詢服務(wù)”進(jìn)行融合，是解決兩方面問(wèn)題的一條可能的路線，即監(jiān)理工作向前延伸，代表建設(shè)方參與前端設(shè)計(jì)管理工作，在實(shí)施階段幫助設(shè)計(jì)單位提供延伸服務(wù)，代表設(shè)計(jì)單位解決具體的問(wèn)題，提高技術(shù)問(wèn)題處理的質(zhì)量和效率，同時(shí)提高監(jiān)理工作的權(quán)威性。

在這方面，行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行了積極地倡導(dǎo)，但建筑行業(yè)基于管理現(xiàn)狀和利益格局，很難自覺(jué)地進(jìn)行改革。筆者建議，增加建筑行業(yè)管理制度設(shè)計(jì)，推進(jìn)監(jiān)理、設(shè)計(jì)的有機(jī)融合，促進(jìn)建設(shè)工程咨詢向全過(guò)程工程咨詢方向發(fā)展。

在實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)完善與利益導(dǎo)向修正的基礎(chǔ)上，對(duì)從業(yè)人員資格資質(zhì)管理，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則制定，監(jiān)理技術(shù)、管理水平認(rèn)定等方面，監(jiān)理行業(yè)更有許多工作要做。監(jiān)理行業(yè)改革應(yīng)朝著全過(guò)程工程咨詢及專業(yè)化細(xì)分的方向發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)由建設(shè)監(jiān)理向建設(shè)管理、技術(shù)咨詢的轉(zhuǎn)變。

最后，引用《中華人民共和國(guó)刑法》第一百三十七條對(duì)“工程重大安全事故罪”的規(guī)定：“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位違反國(guó)家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對(duì)直接責(zé)任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。”這一規(guī)定將監(jiān)理單位與建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工單位并列為責(zé)任主體之一，將監(jiān)理人員列入“直接責(zé)任人員”，與監(jiān)理行業(yè)取消強(qiáng)制實(shí)行，轉(zhuǎn)向建設(shè)工程咨詢服務(wù)的改革方向相矛盾。監(jiān)理行業(yè)迫切需要制度設(shè)計(jì)層面的改變，引導(dǎo)行業(yè)優(yōu)勝劣汰，健康發(fā)展。