我國(guó)食品安全的社會(huì)共治問題研究

王嘉

[摘要]2019年10月31日國(guó)務(wù)院發(fā)布新的《食品安全法實(shí)施條例》，其從多個(gè)角度、不同層次，對(duì)我國(guó)食品安全問題進(jìn)行了系統(tǒng)的整合和梳理，對(duì)食品安全的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)做了科學(xué)的監(jiān)管安排，在立法層面上將食品安全納入社會(huì)共治的軌道中，通過多種具體的制度體系，確立了食品安全社會(huì)共治的治理模式，推動(dòng)了統(tǒng)一、科學(xué)、高效的食品安全監(jiān)管體系的建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞] 《食品安全法實(shí)施條例》;社會(huì)共治;食品安全

中圖分類號(hào)：F203文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.202005

食品安全問題關(guān)乎民眾的身體健康和生命安全。當(dāng)前階段，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的不斷進(jìn)步，食品安全領(lǐng)域也在發(fā)生著深刻變化。普通民眾食品安全意識(shí)的逐步提高，以及對(duì)食品安全問題的“零容忍”，反映了人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需求，而這一需求與食品安全問題監(jiān)管和治理不平衡不充分之間的深刻矛盾，正是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)各個(gè)階層與不同群體共同參與構(gòu)建食品安全監(jiān)督與管理體系，實(shí)現(xiàn)食品安全領(lǐng)域社會(huì)共治、全民參與的重要契機(jī)[1]。

食品安全問題涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和不同領(lǐng)域，對(duì)這一問題的監(jiān)管需要政府、企業(yè)、個(gè)人、行業(yè)協(xié)會(huì)等多主體共同參與，群策群力。其中，行政主管部門必然會(huì)因其公權(quán)力的權(quán)威性在食品安全監(jiān)管工作中居于主導(dǎo)地位。但現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜程度逐步深化，行政監(jiān)管的有限性和公權(quán)力自身的局限性使得政府在一些社會(huì)問題的管理上存在低效性[2]。這種局限性，在食品安全這種涉及國(guó)計(jì)民生而又亟待有效規(guī)制的領(lǐng)域，極容易引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，引入社會(huì)其他力量共同參與、配合、監(jiān)督和管理尤為必要。食品安全法相關(guān)理論研究與司法實(shí)踐的逐步深化，亦為我國(guó)將食品安全監(jiān)管問題引入社會(huì)共治提供了理論基礎(chǔ)與有益借鑒[3]。

1 我國(guó)食品安全監(jiān)管的發(fā)展歷程及現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)食品安全的核心問題仍然是食品安全監(jiān)管模式和體系的建構(gòu)。以往主要是行政主管部門主動(dòng)監(jiān)督和管理，監(jiān)管模式上經(jīng)歷了從多部門分塊監(jiān)管，到由單一部門集中統(tǒng)一監(jiān)管的過程。2013年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，將過去食品衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、工商業(yè)產(chǎn)品等分屬不同部門的監(jiān)管權(quán)力，集中統(tǒng)一于食品藥品監(jiān)督管理總局，形成了以一個(gè)強(qiáng)力部門為主導(dǎo)，統(tǒng)一行使監(jiān)管職能的食品安全監(jiān)管體制。這種有效整合資源配置的方式，杜絕了各個(gè)監(jiān)管部門間的相互推諉、扯皮現(xiàn)象。但監(jiān)管機(jī)構(gòu)和體制改革后，食品安全事故仍大量存在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革日漸深化的時(shí)代背景下，處于被監(jiān)管地位的食品企業(yè)數(shù)量眾多，形式各異，政府有限的監(jiān)管力量和手段明顯無(wú)法適應(yīng)食品領(lǐng)域的大量事務(wù)和復(fù)雜形勢(shì)，再加上行政問責(zé)缺位、法律法規(guī)不健全、監(jiān)管執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊等問題的存在，依靠行政監(jiān)管部門單方面的監(jiān)管顯得捉襟見肘。

因此，在我國(guó)食品安全監(jiān)管體系的建構(gòu)問題上，除了依托各級(jí)政府和專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)食品安全監(jiān)督管理部門分管配合監(jiān)管，還應(yīng)積極地引入市場(chǎng)主體監(jiān)督和第三方主體監(jiān)督的模式，在強(qiáng)調(diào)行政部門監(jiān)管的基礎(chǔ)上，保障全體社會(huì)參與人依法有效地行使其知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)[4]。目前，我國(guó)對(duì)食品安全社會(huì)共治的概念已經(jīng)得到官方首肯和學(xué)界的廣泛討論。2015年10月1日起施行的《食品安全法》，首次從立法層面對(duì)食品行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體、群眾監(jiān)督等監(jiān)管做出了鼓勵(lì)性的規(guī)定，確定了社會(huì)其他主體共同參與食品安全監(jiān)管的創(chuàng)新理念[5]，指明了食品安全問題社會(huì)共治的原則和方向，突破了單一的監(jiān)管模式，保障社會(huì)全體參與人依法、有序地加入食品安全問題共同治理的行列中，推動(dòng)了全社會(huì)共同構(gòu)建和完善多食品安全社會(huì)共治的多元化監(jiān)管模式與監(jiān)管體系。

盡管我國(guó)在法律上明確了食品安全社會(huì)共治的理念，但從理念到實(shí)踐還是有很長(zhǎng)一段路要走?，F(xiàn)有的食品安全治理模式和體系仍有賴于行政部門的強(qiáng)力執(zhí)法，帶有明顯的傳統(tǒng)行政模式重政府包攬、輕社會(huì)參與的特征，其他主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體、消費(fèi)者等仍處于被動(dòng)地位。政府僅是進(jìn)行法律法規(guī)的宣講培訓(xùn)，鼓勵(lì)媒體輿情監(jiān)督和消費(fèi)者舉報(bào)，卻沒有將社會(huì)其他主體參與的手段和方法具體化[6]，社會(huì)其他主體實(shí)踐中仍受到多方面限制，發(fā)揮空間相當(dāng)有限。這一現(xiàn)狀與當(dāng)前深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的整體基調(diào)明顯相悖，也不利于相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)共治的和諧推進(jìn)。但新《食品安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”）的諸多舉措，明顯改變了這一傳統(tǒng)風(fēng)向。

2 新《食品安全法實(shí)施條例》對(duì)社會(huì)共治理念的深化

2.1 社會(huì)共治模式中，責(zé)任細(xì)化是基礎(chǔ)

此前我國(guó)宏觀的管理框架中對(duì)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任分配和承擔(dān)問題的規(guī)定并不明確。條例中，將食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的相關(guān)責(zé)任內(nèi)容、學(xué)校等集中用餐單位的食品生產(chǎn)安全責(zé)任、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、貯存運(yùn)輸、追溯體系、市場(chǎng)退出全過程等一系列問題精細(xì)化，明確了監(jiān)管要求，輔之以食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者“黑名單”制度、信用聯(lián)合懲戒等現(xiàn)代化行政手段，在食品安全領(lǐng)域的不同層級(jí)、多個(gè)主體之間明確責(zé)任分配與承擔(dān)，具有極強(qiáng)的可適用性和可操作性。此外，條例首次將食品安全責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，為督促落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任提供更具操作性的制度規(guī)范，將全社會(huì)各方主體都納入社會(huì)共治的軌道中來(lái)。

2.2 社會(huì)共治模式中，企業(yè)自律是關(guān)鍵

食品生產(chǎn)與銷售過程中，企業(yè)是參與度最廣泛的第一責(zé)任主體，處于監(jiān)管的“中間地帶”，是監(jiān)管的關(guān)鍵。企業(yè)自律要求企業(yè)自覺遵守法律法規(guī)，依法經(jīng)營(yíng)。我國(guó)被監(jiān)管的食品企業(yè)數(shù)量眾多，情況千差萬(wàn)別，牽涉領(lǐng)域廣泛，加之逃避監(jiān)管的手段不斷翻新，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)管的難度在不斷增大[7]。同時(shí)應(yīng)當(dāng)明確，食品安全事故頻發(fā)，明顯不是個(gè)別企業(yè)缺乏相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備，更非對(duì)法律理解存在偏差，而是在資本的侵蝕下，唯利是圖的經(jīng)營(yíng)觀念大行其道。因此，僅僅加強(qiáng)對(duì)企業(yè)所謂的教育培訓(xùn)或提供行政指導(dǎo)等做法可能并無(wú)多大實(shí)效。條例以國(guó)家法律的強(qiáng)制力明確和細(xì)化了食品企業(yè)責(zé)任，同時(shí)在食品安全領(lǐng)域的行政許可上，對(duì)行政命令等監(jiān)督管理方面進(jìn)行了很大程度的細(xì)化，以外部強(qiáng)力干預(yù)促使企業(yè)加強(qiáng)自律，為食品生產(chǎn)和銷售企業(yè)參與食品安全社會(huì)共治，實(shí)現(xiàn)企業(yè)自律奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.3 社會(huì)共治模式中，提高其他主體參與度是核心

首先，條例加強(qiáng)了食品安全監(jiān)管的信息交流。從頂層設(shè)計(jì)上規(guī)定了政府食品監(jiān)管部門會(huì)同其他有關(guān)部門，共同構(gòu)建食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流渠道，推動(dòng)不同部門間信息共享機(jī)制的構(gòu)建，對(duì)于食品安全多個(gè)部門、不同層次、不同環(huán)節(jié)的共同參與具有積極影響。信息的交流和溝通亦可保障黑名單制度和信用懲戒制度的有力實(shí)施[8]。

其次，條例在保障公眾參與方面有了質(zhì)的提升。條例明確規(guī)定了國(guó)家將食品安全知識(shí)納入國(guó)民素質(zhì)教育，普及食品安全領(lǐng)域的科學(xué)知識(shí)和法律常識(shí)，這一舉措能夠有效提升我國(guó)廣大人民群眾對(duì)于食品安全監(jiān)管問題的科學(xué)意識(shí)和認(rèn)知，為食品安全領(lǐng)域社會(huì)共治打下廣泛而堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

最后，條例明確了吹哨人制度，確立群眾舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。政府將構(gòu)建食品安全違法行為的群眾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)舉報(bào)事實(shí)查證屬實(shí)的，給予舉報(bào)人一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，為鼓勵(lì)違規(guī)企業(yè)內(nèi)部人員參與，舉報(bào)本人所在企業(yè)食品安全重大違法行為的，應(yīng)當(dāng)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。此外，條例強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)舉報(bào)人信息保密以保障舉報(bào)人的權(quán)益。吹哨人制度鼓勵(lì)民眾積極參與食品安全監(jiān)管，極大地調(diào)動(dòng)了廣大公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性，對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管社會(huì)共治有極大的促進(jìn)作用。

3 結(jié) 論

綜上所述，條例從制度上鼓勵(lì)社會(huì)主體切實(shí)參與到食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管中去，以構(gòu)建完善的國(guó)家食品安全監(jiān)管平臺(tái)和監(jiān)督反饋機(jī)制，對(duì)于食品安全監(jiān)管社會(huì)共治合力的形成，以及有效預(yù)防食品安全事故的發(fā)生具有重大意義。

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