服務型政府視域下網格化管理的演化邏輯

康濤

[摘 要]基于基層環(huán)境的日新月異、社會主要矛盾的變化以及各網格需求的不同，網格化管理將在把握共建共

治共享的社會治理規(guī)律、確保重心下移基層有職有權有物、發(fā)揮基層黨組織的核心力量的基礎上，更

加適應和包容網格中存在的差異性，為中國特色社會主義治理體系提供實踐經驗與中國智慧。

[關鍵詞]網格化管理;網絡化服務;服務型政府

自2004年網格化管理問世至今已16年，在此期間，網格化管理在北京、上海等多個城市試點并逐漸在全國得以推廣，橫向拓寬的同時也不斷從城市管理向社會服務等其他領域縱深發(fā)展。2013年十八屆三中全會上，

“網格化管理”第一次出現(xiàn)在黨中央最高決策的文件中，這意味著網格化管理逐漸以一種方向性的、能夠解決基層問題的治理策略而被認可。在十九大報告中，習近平總書記進一步指出要“加強社區(qū)治理體系建設，推動治理重心向基層下移”①。2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，要求“推行網格化管理和服務”。那么，網格化管理為何會成為基層社會治理的必然選擇？在當前構建服務型政府的需求中，其自身又該如何轉型？未來的網格化管理應具備怎樣的服務理念呢？

一、網格化管理克服了傳統(tǒng)基層社會治理的困境

改革開放以來，為了適應計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變，政府管理從單位制向街居制轉型，街道辦事處和居委會成為基層社會治理最重要的服務主體。但隨著社會流動的加快、社會分化的加劇、社會事務的加重，機制阻滯帶來的效率低下、權限阻滯帶來的協(xié)調不暢、層級阻滯帶來的訴求不滿等問題越來越突出。網格化管理在政府職能轉變過程中應運而生，其有效性使之成為基層社會治理的必然選擇。

1.網格化管理能夠克服機制阻滯帶來的效率低下

傳統(tǒng)基層治理中，各個專業(yè)部門從各自職責角度出發(fā)共同管理同一個轄區(qū)，這對于協(xié)調溝通有著極高的要求。如果遇到歸屬定性復雜的問題，可能會導致多個部門資源統(tǒng)籌、協(xié)調監(jiān)管困難重重;如果遇到突發(fā)的緊急情況時，則可能會導致涉及部門各自為政、互相推諉，造成管理的“盲區(qū)”與“空白區(qū)”。長此以往，會在基層積累很多“難啃的硬骨頭”，而街道作為政府的派出機構，常常面臨“上面千條線、下面一根針”的困境，由于機制阻滯導致的工作效率低下是基層社會治理亟待解決的問題。網格化管理充分借鑒了“扁平化”管理模式，將橫向部門進行整合，打通各部門之間的對接渠道，以持續(xù)的聯(lián)系強化各部門之間的協(xié)作能力，從而提高管理效率。

2.網格化管理能夠克服權限阻滯帶來的協(xié)調不暢

在我國的行政管理體制中，既有地方政府的“塊塊”管理，也有職能部門的“條條”管理，中央通過條塊來保證政策的有效執(zhí)行。街道辦事處與居委會作為基層治理的主體，要對接上級政府的各個不同部門來開展工作，但屬于政府派出機構的街道辦事處和屬于社區(qū)自治主體的居委會卻均沒有權限統(tǒng)合政府的各個職能部門，地方政府能夠協(xié)調的條塊矛盾在街居體制中卻行不通。所以矛盾在于，街道和居委會了解群眾需求卻沒有權限解決，而有權力解決問題的職能部門卻不了解基層問題，這也是傳統(tǒng)基層治理無法滿足人民需求的重要原因。網格化管理在保持原有街道和居委會不變的基礎上，將轄區(qū)內劃分為若干網格單元，配備網格管理人員進行動態(tài)巡視，依靠數(shù)字化信息平臺建立起新型基層治理模式。其中，每個單獨的網格如同一個小規(guī)模的治理環(huán)境，政府、企業(yè)、第三方等依據各自的組織類型接入網格，多個服務主體以網格為入口形成合作互動關系，通過資源整合、信息共享、協(xié)同辦公來提供更加優(yōu)質、高效、便捷的一站式服務。

3.網格化管理能夠克服層級阻滯帶來的訴求不滿

傳統(tǒng)基層治理中，基層的群眾需求往往要經過諸多環(huán)節(jié)與層級才能抵達相關部門，群眾的困難與問題無法得到準確的傳遞與及時的回應，有時甚至不得不在多個部門之間往來奔波。而有些問題一旦錯過了解決的最佳時機，矛盾可能擴大化、復雜化。在網格這個平臺上，黨組織、政府可以與群眾保持密切溝通，及時了解群眾在生產、生活中的熱點與難點問題，深入群眾并且及時回應群眾需求，更好地提供精準化、精細化的服務，這是順應時代潮流、符合復雜多元的人民需求的一條現(xiàn)實路徑。

二、從網格化管理到網絡化服務的邏輯轉向

網格化管理雖然能夠克服傳統(tǒng)基層社會治理面臨的困境，但增設在傳統(tǒng)的“區(qū)-街道-居委會”三級管理之下的“網格”，其管理理念、組織架構、考核方式等都帶有行政化的影子，而網格化管理不應只是政府層級的延伸，也不應只是純粹的技術手段，而應成為展現(xiàn)基層政府服務性功能的重要平臺，在轉變服務理念、服務主體、服務方式、服務重心的同時構建“以人民為中心”的基層社會治理模式。

1.服務理念：從“管控”到“服務”

網格化管理的面世與維護社會穩(wěn)定不無關系。比如，北京東城區(qū)的網格化管理模式就是在城管綜合執(zhí)法的實踐基礎上逐漸形成的，目的就是維護社會秩序。全國有很多地方推行網格化管理，其初衷主要是排查網格內的治安問題、潛在風險等。可見，在管控方面，網格化管理確實是行之有效的手段。在抗擊新冠肺炎疫情中，短時間內做到排查全覆蓋，網格化管理更是功不可沒。在遇到此類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，及時、有效、全面的管控成為中國特色社會主義治理體系的強大優(yōu)勢。在疫情基本控制、復工復產后，基層政府的服務理念應逐漸從“管控”轉變?yōu)椤胺铡?。網格這個平臺能夠最大限度地貼近群眾，從過去的區(qū)-街道-居委會，延伸至社區(qū)-網格-家庭-居民個人，要想在保證社區(qū)安全的同時避免成為監(jiān)控室，就必須轉變服務理念，主動下訪，隨時了解群眾訴求，將服務落到實處。

2.服務主體：從“一元”到“多元”

推行網格化的主體是政府，網格化誕生后很長時間都由政府一元領導，當前的政府也依然承擔著網格化管理的第一責任。黨的十九大報告提出要激發(fā)全民參與社會治理的積極性與主動性，政府也在不斷地引進志愿者組織等，試圖達到社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務的理想狀態(tài)。但是在實際操作中，網格化還是不可避免地成為市-區(qū)-街道-居委會的一個行政組織，成為政府力量的進一步延伸。實際工作中經常是由政府命令和動員來達到治理成效，然而這并非長久之計，這不僅無法解決基層“上面千條線，下面一根針”的管理困境，反而給基層政府帶來更加沉重的公共服務壓力，這與網格化管理“回歸自治”的理念背道而馳。所以，明確黨委、政府、企業(yè)、社會組織、公民的多元共治，進一步清晰各方主體的權力、責任、利益邊界，形成互聯(lián)、互動、互商、互建的基層社會治理格局，從而“實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

3.服務方式：從“粗放”到“精細”

“我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”②，這一點在基層表現(xiàn)為人民需求的服務精細化與政府提供的服務粗放式之間的矛盾。每個街道、居委會乃至社區(qū)的居民，對于政府提供服務的要求也許都不同。這對于網格化管理的服務方式提出了挑戰(zhàn)。例如，在垃圾分類工作施行后，垃圾會定時定點集中進行處理，這是統(tǒng)一的垃圾處理方式。但調研發(fā)現(xiàn)，沿街商鋪很難做到這一點，垃圾桶、垃圾集中投放處距離店鋪較遠，而很多時候商鋪內只有一位工作人員，短暫離開去扔垃圾會不安全，而關閉店鋪去扔垃圾又耽誤做生意，所以經常會將垃圾直接丟棄在路邊花壇處。這又加重了街道清潔人員的工作量，直接導致這兩類群體對于垃圾分類工作的配合度下降。所以，網格化管理要尊重不同服務對象存在的差異，避免“一刀切”帶來負面影響。網格化管理不僅要實現(xiàn)對轄區(qū)服務對象的全覆蓋，而且要在對空間精細化劃分的同時，針對不同空間存在的不同問題和要求，提供明確的服務方式與針對性的處理方案。改變以往粗放的管理方式，確保政府的服務做到“精、細、準”。

4.服務重心：從“應急處置”到“風險管控”

網格化管理的作用不應該局限于事后處置。比如，在對抗擊新冠肺炎疫情的過程中，上海實行政務服務

“一網通辦”與城市運行“一網統(tǒng)管”的基層治理新實踐，自動感應、自動推送、及時處置，第一時間發(fā)現(xiàn)、解決可能出現(xiàn)的安全隱患，將城市管理中的風險降到最低，通過實現(xiàn)“一屏觀天下”來推動社會治理從應急處置向風險管控轉變。這改變了以往靜態(tài)、被動的管理狀態(tài)，能夠將問題與矛盾扼殺在搖籃里，將服務重心從

“應急處置”轉變?yōu)椤帮L險管控”，在很大程度上化解風險的發(fā)生與發(fā)展。

三、基層服務型政府在網格化管理演化中需把握的原則

網格化管理作為行政系統(tǒng)內生的產物，政府這只

“有形的手”始終貫穿其中，“一管就死、一放就亂”的情況時有發(fā)生，政府管理的力度很難把握，網格化管理也就難以激發(fā)深層潛力。就如習近平總書記所指出的：“社會治理是一門科學，管得太死、一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行?！雹勖鎸鶎拥娜招略庐?，服務的關注點也在不斷變化;面對社會主要矛盾的轉變，服務重心也會隨之轉變;面對各個區(qū)域需求的不同，服務的差異性更是不可避免。所以，在小小的網格中，把握方向性的原則，尊重差異性的存在，政府才能有效發(fā)揮其服務性功能。

1.把握共建共治共享的社會治理規(guī)律

黨的十九屆四中全會提出，要完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在這個共同體當中，黨和政府不再是單一主體，共建共治共享體現(xiàn)了黨和政府對社會治理規(guī)律認識的進一步升華。網格化管理理應成為共建共治共享的治理理念的創(chuàng)新實踐。網格化管理看似是個技術性問題，其實不然，其本質上是跨部門的協(xié)同工作和信息整合與共享，也就是將網格化技術和服務型政府治理理念相結合的創(chuàng)新形式。在這個平臺上，政府不再擔任公共服務的直接提供者，而是將基層衍生出的社會職能交給社會組織來共同承擔，政府將實現(xiàn)從“管制”到“服務”的轉型。所謂“共建”，就是政府、市場主體和社會各方都將作為責任主體進行協(xié)商合作互動;所謂“共治”，就是發(fā)揮黨委的領導核心、強化政府的主體責任、增強社會各方的能力與活力;所謂“共享”，就是包括人民群眾在內的所有主體都將共享社會治理的成果。把握好這一規(guī)律，政府才能在網格化管理中準確找到自己的位置。政府依然處于網格化的中心地位，不同的是，政府要脫離基層的具體事務，專心致志做好頂層設計，制定網格化管理的發(fā)展目標與規(guī)劃，推動其走向法制化、制度化與規(guī)范化。

2.確保重心下移基層有職有權有物

基層是國家治理與社會治理的“神經末梢”，要解決好基層治理的問題，確保網格化管理真正發(fā)揮作用，就必須把社會資源、管理權限、民生服務放到基層。一方面，要培養(yǎng)一批專業(yè)的網格化管理人員。基層需要的工作人員不僅要具有較高的專業(yè)素養(yǎng)、知識技能，而且要具有奉獻精神和服務精神。首先需要對現(xiàn)有的街道、居委會、網格化管理人員普及相關的技術知識與業(yè)務流程，另外可以向社會公開招聘，不斷充實基層的服務力量。另一方面，要設置專項資金，將網格化管理的投入放在政府公共財政支出中，專項資金的額度要與網格的具體情況相適應，重點要向困難網格有所傾斜。但單靠政府財政無法支持網格化管理的所有資金需求，政府還要引導社會資金注入網格，逐漸加大對基層人力物力財力的支持。

3.發(fā)揮基層黨組織的核心作用

要構建基層社會治理新格局，首要的就是發(fā)揮黨組織的核心作用?！爸Р拷ㄔ谶B上”是我們黨提高基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的優(yōu)良傳統(tǒng)，“支部建在網格上”是創(chuàng)新基層黨建、推動基層社會治理的新做法和新經驗。在每個網格內建立黨支部，組建黨群先鋒隊，把豐富的黨建資源變成基層社會治理的優(yōu)勢，形成黨建引領基層治理的生動實踐。在網格支部內開展學習、通報情況、匯報工作、認領任務、協(xié)商難題，將黨支部教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和服務群眾的職責真正落實到基層。只有充分發(fā)揮黨組織和黨員在網格里的先鋒模范和領導核心作用，才能使網格化管理最終落到實處。

基金項目：上海市黨校系統(tǒng)青年課題“網格化管理中街道辦事處服務性功能的研究——以上海市虹口區(qū)為例”

注釋：

①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年版，第49頁。

②《中國共產黨章程》，人民出版社，2017年版，第7頁。

③中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，學習出版社、人民出版社，2019年版，第165頁。

（作者系中共上海市虹口區(qū)委黨校講師）

（責任編輯? ?王? ?玉）