服務(wù)型政府視域下網(wǎng)格化管理的演化邏輯

康濤

[摘 要]基于基層環(huán)境的日新月異、社會(huì)主要矛盾的變化以及各網(wǎng)格需求的不同，網(wǎng)格化管理將在把握共建共

治共享的社會(huì)治理規(guī)律、確保重心下移基層有職有權(quán)有物、發(fā)揮基層黨組織的核心力量的基礎(chǔ)上，更

加適應(yīng)和包容網(wǎng)格中存在的差異性，為中國特色社會(huì)主義治理體系提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與中國智慧。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)格化管理;網(wǎng)絡(luò)化服務(wù);服務(wù)型政府

自2004年網(wǎng)格化管理問世至今已16年，在此期間，網(wǎng)格化管理在北京、上海等多個(gè)城市試點(diǎn)并逐漸在全國得以推廣，橫向拓寬的同時(shí)也不斷從城市管理向社會(huì)服務(wù)等其他領(lǐng)域縱深發(fā)展。2013年十八屆三中全會(huì)上，

“網(wǎng)格化管理”第一次出現(xiàn)在黨中央最高決策的文件中，這意味著網(wǎng)格化管理逐漸以一種方向性的、能夠解決基層問題的治理策略而被認(rèn)可。在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)治理重心向基層下移”①。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，要求“推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”。那么，網(wǎng)格化管理為何會(huì)成為基層社會(huì)治理的必然選擇？在當(dāng)前構(gòu)建服務(wù)型政府的需求中，其自身又該如何轉(zhuǎn)型？未來的網(wǎng)格化管理應(yīng)具備怎樣的服務(wù)理念呢？

一、網(wǎng)格化管理克服了傳統(tǒng)基層社會(huì)治理的困境

改革開放以來，為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政府管理從單位制向街居制轉(zhuǎn)型，街道辦事處和居委會(huì)成為基層社會(huì)治理最重要的服務(wù)主體。但隨著社會(huì)流動(dòng)的加快、社會(huì)分化的加劇、社會(huì)事務(wù)的加重，機(jī)制阻滯帶來的效率低下、權(quán)限阻滯帶來的協(xié)調(diào)不暢、層級(jí)阻滯帶來的訴求不滿等問題越來越突出。網(wǎng)格化管理在政府職能轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)運(yùn)而生，其有效性使之成為基層社會(huì)治理的必然選擇。

1.網(wǎng)格化管理能夠克服機(jī)制阻滯帶來的效率低下

傳統(tǒng)基層治理中，各個(gè)專業(yè)部門從各自職責(zé)角度出發(fā)共同管理同一個(gè)轄區(qū)，這對(duì)于協(xié)調(diào)溝通有著極高的要求。如果遇到歸屬定性復(fù)雜的問題，可能會(huì)導(dǎo)致多個(gè)部門資源統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)監(jiān)管困難重重;如果遇到突發(fā)的緊急情況時(shí)，則可能會(huì)導(dǎo)致涉及部門各自為政、互相推諉，造成管理的“盲區(qū)”與“空白區(qū)”。長此以往，會(huì)在基層積累很多“難啃的硬骨頭”，而街道作為政府的派出機(jī)構(gòu)，常常面臨“上面千條線、下面一根針”的困境，由于機(jī)制阻滯導(dǎo)致的工作效率低下是基層社會(huì)治理亟待解決的問題。網(wǎng)格化管理充分借鑒了“扁平化”管理模式，將橫向部門進(jìn)行整合，打通各部門之間的對(duì)接渠道，以持續(xù)的聯(lián)系強(qiáng)化各部門之間的協(xié)作能力，從而提高管理效率。

2.網(wǎng)格化管理能夠克服權(quán)限阻滯帶來的協(xié)調(diào)不暢

在我國的行政管理體制中，既有地方政府的“塊塊”管理，也有職能部門的“條條”管理，中央通過條塊來保證政策的有效執(zhí)行。街道辦事處與居委會(huì)作為基層治理的主體，要對(duì)接上級(jí)政府的各個(gè)不同部門來開展工作，但屬于政府派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處和屬于社區(qū)自治主體的居委會(huì)卻均沒有權(quán)限統(tǒng)合政府的各個(gè)職能部門，地方政府能夠協(xié)調(diào)的條塊矛盾在街居體制中卻行不通。所以矛盾在于，街道和居委會(huì)了解群眾需求卻沒有權(quán)限解決，而有權(quán)力解決問題的職能部門卻不了解基層問題，這也是傳統(tǒng)基層治理無法滿足人民需求的重要原因。網(wǎng)格化管理在保持原有街道和居委會(huì)不變的基礎(chǔ)上，將轄區(qū)內(nèi)劃分為若干網(wǎng)格單元，配備網(wǎng)格管理人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡視，依靠數(shù)字化信息平臺(tái)建立起新型基層治理模式。其中，每個(gè)單獨(dú)的網(wǎng)格如同一個(gè)小規(guī)模的治理環(huán)境，政府、企業(yè)、第三方等依據(jù)各自的組織類型接入網(wǎng)格，多個(gè)服務(wù)主體以網(wǎng)格為入口形成合作互動(dòng)關(guān)系，通過資源整合、信息共享、協(xié)同辦公來提供更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的一站式服務(wù)。

3.網(wǎng)格化管理能夠克服層級(jí)阻滯帶來的訴求不滿

傳統(tǒng)基層治理中，基層的群眾需求往往要經(jīng)過諸多環(huán)節(jié)與層級(jí)才能抵達(dá)相關(guān)部門，群眾的困難與問題無法得到準(zhǔn)確的傳遞與及時(shí)的回應(yīng)，有時(shí)甚至不得不在多個(gè)部門之間往來奔波。而有些問題一旦錯(cuò)過了解決的最佳時(shí)機(jī)，矛盾可能擴(kuò)大化、復(fù)雜化。在網(wǎng)格這個(gè)平臺(tái)上，黨組織、政府可以與群眾保持密切溝通，及時(shí)了解群眾在生產(chǎn)、生活中的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題，深入群眾并且及時(shí)回應(yīng)群眾需求，更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的服務(wù)，這是順應(yīng)時(shí)代潮流、符合復(fù)雜多元的人民需求的一條現(xiàn)實(shí)路徑。

二、從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)的邏輯轉(zhuǎn)向

網(wǎng)格化管理雖然能夠克服傳統(tǒng)基層社會(huì)治理面臨的困境，但增設(shè)在傳統(tǒng)的“區(qū)-街道-居委會(huì)”三級(jí)管理之下的“網(wǎng)格”，其管理理念、組織架構(gòu)、考核方式等都帶有行政化的影子，而網(wǎng)格化管理不應(yīng)只是政府層級(jí)的延伸，也不應(yīng)只是純粹的技術(shù)手段，而應(yīng)成為展現(xiàn)基層政府服務(wù)性功能的重要平臺(tái)，在轉(zhuǎn)變服務(wù)理念、服務(wù)主體、服務(wù)方式、服務(wù)重心的同時(shí)構(gòu)建“以人民為中心”的基層社會(huì)治理模式。

1.服務(wù)理念：從“管控”到“服務(wù)”

網(wǎng)格化管理的面世與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不無關(guān)系。比如，北京東城區(qū)的網(wǎng)格化管理模式就是在城管綜合執(zhí)法的實(shí)踐基礎(chǔ)上逐漸形成的，目的就是維護(hù)社會(huì)秩序。全國有很多地方推行網(wǎng)格化管理，其初衷主要是排查網(wǎng)格內(nèi)的治安問題、潛在風(fēng)險(xiǎn)等。可見，在管控方面，網(wǎng)格化管理確實(shí)是行之有效的手段。在抗擊新冠肺炎疫情中，短時(shí)間內(nèi)做到排查全覆蓋，網(wǎng)格化管理更是功不可沒。在遇到此類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，及時(shí)、有效、全面的管控成為中國特色社會(huì)主義治理體系的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。在疫情基本控制、復(fù)工復(fù)產(chǎn)后，基層政府的服務(wù)理念應(yīng)逐漸從“管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”。網(wǎng)格這個(gè)平臺(tái)能夠最大限度地貼近群眾，從過去的區(qū)-街道-居委會(huì)，延伸至社區(qū)-網(wǎng)格-家庭-居民個(gè)人，要想在保證社區(qū)安全的同時(shí)避免成為監(jiān)控室，就必須轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，主動(dòng)下訪，隨時(shí)了解群眾訴求，將服務(wù)落到實(shí)處。

2.服務(wù)主體：從“一元”到“多元”

推行網(wǎng)格化的主體是政府，網(wǎng)格化誕生后很長時(shí)間都由政府一元領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)前的政府也依然承擔(dān)著網(wǎng)格化管理的第一責(zé)任。黨的十九大報(bào)告提出要激發(fā)全民參與社會(huì)治理的積極性與主動(dòng)性，政府也在不斷地引進(jìn)志愿者組織等，試圖達(dá)到社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的理想狀態(tài)。但是在實(shí)際操作中，網(wǎng)格化還是不可避免地成為市-區(qū)-街道-居委會(huì)的一個(gè)行政組織，成為政府力量的進(jìn)一步延伸。實(shí)際工作中經(jīng)常是由政府命令和動(dòng)員來達(dá)到治理成效，然而這并非長久之計(jì)，這不僅無法解決基層“上面千條線，下面一根針”的管理困境，反而給基層政府帶來更加沉重的公共服務(wù)壓力，這與網(wǎng)格化管理“回歸自治”的理念背道而馳。所以，明確黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民的多元共治，進(jìn)一步清晰各方主體的權(quán)力、責(zé)任、利益邊界，形成互聯(lián)、互動(dòng)、互商、互建的基層社會(huì)治理格局，從而“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

3.服務(wù)方式：從“粗放”到“精細(xì)”

“我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”②，這一點(diǎn)在基層表現(xiàn)為人民需求的服務(wù)精細(xì)化與政府提供的服務(wù)粗放式之間的矛盾。每個(gè)街道、居委會(huì)乃至社區(qū)的居民，對(duì)于政府提供服務(wù)的要求也許都不同。這對(duì)于網(wǎng)格化管理的服務(wù)方式提出了挑戰(zhàn)。例如，在垃圾分類工作施行后，垃圾會(huì)定時(shí)定點(diǎn)集中進(jìn)行處理，這是統(tǒng)一的垃圾處理方式。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，沿街商鋪很難做到這一點(diǎn)，垃圾桶、垃圾集中投放處距離店鋪較遠(yuǎn)，而很多時(shí)候商鋪內(nèi)只有一位工作人員，短暫離開去扔垃圾會(huì)不安全，而關(guān)閉店鋪去扔垃圾又耽誤做生意，所以經(jīng)常會(huì)將垃圾直接丟棄在路邊花壇處。這又加重了街道清潔人員的工作量，直接導(dǎo)致這兩類群體對(duì)于垃圾分類工作的配合度下降。所以，網(wǎng)格化管理要尊重不同服務(wù)對(duì)象存在的差異，避免“一刀切”帶來負(fù)面影響。網(wǎng)格化管理不僅要實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)服務(wù)對(duì)象的全覆蓋，而且要在對(duì)空間精細(xì)化劃分的同時(shí)，針對(duì)不同空間存在的不同問題和要求，提供明確的服務(wù)方式與針對(duì)性的處理方案。改變以往粗放的管理方式，確保政府的服務(wù)做到“精、細(xì)、準(zhǔn)”。

4.服務(wù)重心：從“應(yīng)急處置”到“風(fēng)險(xiǎn)管控”

網(wǎng)格化管理的作用不應(yīng)該局限于事后處置。比如，在對(duì)抗擊新冠肺炎疫情的過程中，上海實(shí)行政務(wù)服務(wù)

“一網(wǎng)通辦”與城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的基層治理新實(shí)踐，自動(dòng)感應(yīng)、自動(dòng)推送、及時(shí)處置，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、解決可能出現(xiàn)的安全隱患，將城市管理中的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，通過實(shí)現(xiàn)“一屏觀天下”來推動(dòng)社會(huì)治理從應(yīng)急處置向風(fēng)險(xiǎn)管控轉(zhuǎn)變。這改變了以往靜態(tài)、被動(dòng)的管理狀態(tài)，能夠?qū)栴}與矛盾扼殺在搖籃里，將服務(wù)重心從

“應(yīng)急處置”轉(zhuǎn)變?yōu)椤帮L(fēng)險(xiǎn)管控”，在很大程度上化解風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與發(fā)展。

三、基層服務(wù)型政府在網(wǎng)格化管理演化中需把握的原則

網(wǎng)格化管理作為行政系統(tǒng)內(nèi)生的產(chǎn)物，政府這只

“有形的手”始終貫穿其中，“一管就死、一放就亂”的情況時(shí)有發(fā)生，政府管理的力度很難把握，網(wǎng)格化管理也就難以激發(fā)深層潛力。就如習(xí)近平總書記所指出的：“社會(huì)治理是一門科學(xué)，管得太死、一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行?！雹勖鎸?duì)基層的日新月異，服務(wù)的關(guān)注點(diǎn)也在不斷變化;面對(duì)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，服務(wù)重心也會(huì)隨之轉(zhuǎn)變;面對(duì)各個(gè)區(qū)域需求的不同，服務(wù)的差異性更是不可避免。所以，在小小的網(wǎng)格中，把握方向性的原則，尊重差異性的存在，政府才能有效發(fā)揮其服務(wù)性功能。

1.把握共建共治共享的社會(huì)治理規(guī)律

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。在這個(gè)共同體當(dāng)中，黨和政府不再是單一主體，共建共治共享體現(xiàn)了黨和政府對(duì)社會(huì)治理規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步升華。網(wǎng)格化管理理應(yīng)成為共建共治共享的治理理念的創(chuàng)新實(shí)踐。網(wǎng)格化管理看似是個(gè)技術(shù)性問題，其實(shí)不然，其本質(zhì)上是跨部門的協(xié)同工作和信息整合與共享，也就是將網(wǎng)格化技術(shù)和服務(wù)型政府治理理念相結(jié)合的創(chuàng)新形式。在這個(gè)平臺(tái)上，政府不再擔(dān)任公共服務(wù)的直接提供者，而是將基層衍生出的社會(huì)職能交給社會(huì)組織來共同承擔(dān)，政府將實(shí)現(xiàn)從“管制”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)型。所謂“共建”，就是政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)各方都將作為責(zé)任主體進(jìn)行協(xié)商合作互動(dòng);所謂“共治”，就是發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心、強(qiáng)化政府的主體責(zé)任、增強(qiáng)社會(huì)各方的能力與活力;所謂“共享”，就是包括人民群眾在內(nèi)的所有主體都將共享社會(huì)治理的成果。把握好這一規(guī)律，政府才能在網(wǎng)格化管理中準(zhǔn)確找到自己的位置。政府依然處于網(wǎng)格化的中心地位，不同的是，政府要脫離基層的具體事務(wù)，專心致志做好頂層設(shè)計(jì)，制定網(wǎng)格化管理的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃，推動(dòng)其走向法制化、制度化與規(guī)范化。

2.確保重心下移基層有職有權(quán)有物

基層是國家治理與社會(huì)治理的“神經(jīng)末梢”，要解決好基層治理的問題，確保網(wǎng)格化管理真正發(fā)揮作用，就必須把社會(huì)資源、管理權(quán)限、民生服務(wù)放到基層。一方面，要培養(yǎng)一批專業(yè)的網(wǎng)格化管理人員?；鶎有枰墓ぷ魅藛T不僅要具有較高的專業(yè)素養(yǎng)、知識(shí)技能，而且要具有奉獻(xiàn)精神和服務(wù)精神。首先需要對(duì)現(xiàn)有的街道、居委會(huì)、網(wǎng)格化管理人員普及相關(guān)的技術(shù)知識(shí)與業(yè)務(wù)流程，另外可以向社會(huì)公開招聘，不斷充實(shí)基層的服務(wù)力量。另一方面，要設(shè)置專項(xiàng)資金，將網(wǎng)格化管理的投入放在政府公共財(cái)政支出中，專項(xiàng)資金的額度要與網(wǎng)格的具體情況相適應(yīng)，重點(diǎn)要向困難網(wǎng)格有所傾斜。但單靠政府財(cái)政無法支持網(wǎng)格化管理的所有資金需求，政府還要引導(dǎo)社會(huì)資金注入網(wǎng)格，逐漸加大對(duì)基層人力物力財(cái)力的支持。

3.發(fā)揮基層黨組織的核心作用

要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，首要的就是發(fā)揮黨組織的核心作用?！爸Р拷ㄔ谶B上”是我們黨提高基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的優(yōu)良傳統(tǒng)，“支部建在網(wǎng)格上”是創(chuàng)新基層黨建、推動(dòng)基層社會(huì)治理的新做法和新經(jīng)驗(yàn)。在每個(gè)網(wǎng)格內(nèi)建立黨支部，組建黨群先鋒隊(duì)，把豐富的黨建資源變成基層社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)，形成黨建引領(lǐng)基層治理的生動(dòng)實(shí)踐。在網(wǎng)格支部?jī)?nèi)開展學(xué)習(xí)、通報(bào)情況、匯報(bào)工作、認(rèn)領(lǐng)任務(wù)、協(xié)商難題，將黨支部教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員和服務(wù)群眾的職責(zé)真正落實(shí)到基層。只有充分發(fā)揮黨組織和黨員在網(wǎng)格里的先鋒模范和領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能使網(wǎng)格化管理最終落到實(shí)處。

基金項(xiàng)目：上海市黨校系統(tǒng)青年課題“網(wǎng)格化管理中街道辦事處服務(wù)性功能的研究——以上海市虹口區(qū)為例”

注釋：

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，2017年版，第49頁。

②《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2017年版，第7頁。

③中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)綱要》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2019年版，第165頁。

（作者系中共上海市虹口區(qū)委黨校講師）

（責(zé)任編輯? ?王? ?玉）