生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制完善

黃錫生　陳寶山

摘要生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制是指以補(bǔ)償資金為激勵與約束工具，通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配與生態(tài)保護(hù)成效相掛鉤實現(xiàn)激勵?與約束功能的一體化機(jī)制，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要組成部分。其具有激勵和約束生態(tài)保護(hù)行為的直接目的，以及促進(jìn)生態(tài)保護(hù)?利益相關(guān)者責(zé)任、權(quán)利落實的間接目的。其在實施過程中，形成了不同的模式和結(jié)構(gòu)?；诖?，在對機(jī)制模式和結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范分析的?基礎(chǔ)上，以其功能指向為準(zhǔn)繩探究其結(jié)構(gòu)和機(jī)制障礙，具有重要的理論和現(xiàn)實意義。研究表明：①激勵約束結(jié)構(gòu)的失衡誘致激勵功能?變異成約束功能，責(zé)權(quán)配置失衡;②激勵約束對象的錯位阻礙激勵約束功能向具體生態(tài)保護(hù)主體的縱向傳導(dǎo);③掛鉤依據(jù)以及掛鉤強(qiáng)?度的不足，制約對生態(tài)保護(hù)行為和責(zé)任的激勵約束力度;④績效評價機(jī)制對生態(tài)保護(hù)成效的偏離導(dǎo)致掛鉤依據(jù)的不合理。結(jié)構(gòu)失衡、?對象錯位，掛鉤局限與績效評價的偏離成為制約功能實效的關(guān)鍵因素。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制的完善，是實現(xiàn)激勵約束生態(tài)保?護(hù)和建設(shè)行為，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者責(zé)權(quán)落實的前提。因此，建議：①調(diào)整激勵約束橫向結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)激勵約束功能的均衡配置;②?貫通激勵約束縱向結(jié)構(gòu)，使激勵約束對象和資金“縱向到底”，落實生態(tài)保護(hù)主體的責(zé)任和權(quán)利;③調(diào)整掛鉤依據(jù)和調(diào)節(jié)機(jī)制，科學(xué)合?理地設(shè)置掛鉤機(jī)制;④調(diào)整生態(tài)保護(hù)成效評價指標(biāo)體系，建立整體和專項相結(jié)合的評價機(jī)制，切實反映生態(tài)保護(hù)的成效。從而，優(yōu)化?其結(jié)構(gòu)、完善其機(jī)制，充分發(fā)揮其激勵生態(tài)保護(hù)行為、約束生態(tài)保護(hù)責(zé)任承擔(dān)的功能，實現(xiàn)其促進(jìn)責(zé)權(quán)落實的目的。同時，在《環(huán)境保?護(hù)法》《森林法》以及正在制定中的《生態(tài)補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)中作出相應(yīng)規(guī)定。

關(guān)鍵詞?生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償;激勵;約束;功能;結(jié)構(gòu)

中圖分類號?F205?文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A?文章編號?1002?-2104（2020）06?-0126?-10 DOI：?10.12062/cpre.20191115

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明，推進(jìn)生態(tài)保護(hù) 利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者恪盡職守、 生態(tài)受益者積極參與的重要公共機(jī)制⑴。然而，機(jī)制的不 健全引發(fā)合理補(bǔ)償不到位、責(zé)任落實不到位等權(quán)責(zé)落空的 問題，深刻制約著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)進(jìn)展和實施績 效[1]o為此，黨中央、國務(wù)院出臺了《生態(tài)文明體制改革總 體方案》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意 見》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等系列政策，要求完善 生態(tài)保護(hù)成效與資金分配（轉(zhuǎn)移支付）相掛鉤的激勵約束 機(jī)制，實現(xiàn)應(yīng)補(bǔ)則補(bǔ)，獎懲分明'對。隨后，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng) 村部等部門也更新和出臺了《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎 勵政策實施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》等具體性規(guī)范，在 不同程度上建立和落實生態(tài)保護(hù)成效與資金分配相掛鉤 的激勵約束機(jī)制，即生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制。

然而，相關(guān)規(guī)范的出臺與更新并不意味著生態(tài)保護(hù)補(bǔ) 償激勵約束機(jī)制的成型和成熟。相反，現(xiàn)行激勵約束機(jī)制 仍然存在混亂性[3]，片面性、不精準(zhǔn)、激勵弱[4]等一系列不 科學(xué)、不合理的問題，制約其功效的發(fā)揮，亟待完善。對 此，學(xué)者們分別從激勵和約束兩個視角進(jìn)行了思考和探 究。一方面，對于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制的研究主要集中 在以下兩個方面：一是對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制必要性的 研究，如李奇?zhèn)?、李愛年[5]認(rèn)為，正是激勵機(jī)制的缺位導(dǎo)致 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的利益配置失衡;二是對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 激勵機(jī)制效果的研究。如張文彬和李國平囪認(rèn)為轉(zhuǎn)移支 付對縣級政府的生態(tài)保護(hù)行為具有正向的動態(tài)激勵效應(yīng); 張倩則認(rèn)為草原生態(tài)獎補(bǔ)機(jī)制并未顯示出預(yù)期的激勵

效果;陳儒等[8]也認(rèn)為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制呈弱激勵特征。 另一方面，對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償約束機(jī)制的研究也呈現(xiàn)不同的 思路：一是將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制本身即視為約束機(jī)制，如 杜群㈤認(rèn)為，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是流域上下游環(huán)境保 護(hù)與污染治理責(zé)任的分配機(jī)制;二是以補(bǔ)償支付條件作為 約束機(jī)制，如王清軍[10]認(rèn)為，可以將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支付條 件分為投入支付和結(jié)果支付，二者具有不同的適用性和激 勵效用，應(yīng)當(dāng)將二者進(jìn)行統(tǒng)籌;三是將監(jiān)管機(jī)制視為生態(tài) 保護(hù)補(bǔ)償?shù)募s束機(jī)制，如張文彬和馬藝鳴[11]對監(jiān)管機(jī)制 與激勵機(jī)制選擇的研究，即將監(jiān)管機(jī)制視為約束機(jī)制，認(rèn) 為當(dāng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管成本更低時，應(yīng)當(dāng)采用監(jiān)管機(jī)制 而非激勵機(jī)制。毋庸置疑，這些研究為激勵約束機(jī)制的整 體性研究奠定了基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)行研究沒有結(jié)構(gòu)審視的自 覺。割裂的視角亦未觸及激勵與約束機(jī)制的復(fù)合構(gòu)造和 深層架構(gòu)。而且，對這種復(fù)合性構(gòu)造是否能夠充分、準(zhǔn)確 回應(yīng)制度期望與需求也缺乏探討。筆者認(rèn)為，激勵機(jī)制和 約束機(jī)制均是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制的組成部分，是 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制的結(jié)構(gòu)要素，共同型構(gòu)復(fù)合 性、整體性、一體化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制。鑒此， 本文即從結(jié)構(gòu)化視角探討我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī) 制的復(fù)合構(gòu)造，以及不同激勵約束模式形成的差異結(jié)構(gòu)， 以其功能目標(biāo)為準(zhǔn)繩丈量其內(nèi)核缺陷，提出完善建議。

1規(guī)范意涵與功能指向

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制是指以補(bǔ)償資金為激勵 與約束工具，通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配與生態(tài)保護(hù)成效 相掛鉤實現(xiàn)激勵與約束功能的一體化機(jī)制，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ) 償機(jī)制的重要組成部分。基于結(jié)構(gòu)化思維，可將其分解為 激勵機(jī)制、約束機(jī)制以及掛鉤機(jī)制三個主體結(jié)構(gòu)。激勵機(jī) 制是指資金激勵機(jī)制，即增加補(bǔ)償資金，不同于通常的金 融、稅收等激勵機(jī)制;約束機(jī)制是指資金約束機(jī)制，即扣減 補(bǔ)償資金，不同于監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)等約束機(jī)制?;而掛鉤機(jī)制 則指生態(tài)保護(hù)成效與補(bǔ)償資金配置之間的聯(lián)結(jié)機(jī)制。首 先，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制即通過資金配置實現(xiàn)對生 態(tài)保護(hù)行為和責(zé)任的激勵和約束的機(jī)制，是資金激勵機(jī)制 與資金約束機(jī)制相結(jié)合的一體化機(jī)制。其次，生態(tài)保護(hù)成 效與資金分配相掛鉤的機(jī)制，即根據(jù)生態(tài)保護(hù)成效來分配 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，實現(xiàn)補(bǔ)償資金有效配置的機(jī)制。其 中，生態(tài)保護(hù)成效作為資金增加和扣減的依據(jù)，即資金增 減的掛鉤依據(jù);而生態(tài)保護(hù)成效對資金增減方向、力度和 水平的控制、制約和影響，則是其調(diào)節(jié)機(jī)制。功能既是生態(tài) 保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制生成的目的，也是機(jī)制審視的準(zhǔn) 繩。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制作為政府干預(yù)的產(chǎn)物，不 可避免地帶有著干預(yù)主體和參與主體對該機(jī)制的功能預(yù) 設(shè)和期望[13]o同時，在政策規(guī)定之下生成和變革帶有強(qiáng) 制性變遷屬性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制[14]，毋庸置 疑，有明確的制度功能目標(biāo)。具體而言，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激 勵約束機(jī)制的功能目標(biāo)可以從以下兩個層面進(jìn)行分析。

第一，其直接功能指向于激勵約束生態(tài)保護(hù)行為的雙 重目的。作為調(diào)整生態(tài)保護(hù)和建設(shè)過程中各利益相關(guān)主 體之間利益關(guān)系的工具[11]，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償自始即內(nèi)蘊激 勵和約束的雙重功能[15]o 一方面，通過給予合理補(bǔ)償，激 勵生態(tài)保護(hù)主體限制或改變自己的行為方式，主動地提供 社會所需的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。另一方 面，則源于生態(tài)保護(hù)制度對生態(tài)保護(hù)主體權(quán)利和行為的約 束和限制，使之被動地提供社會所需的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)， 防范生態(tài)風(fēng)險。申言之，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制是生 態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵與約束功能之延伸，通過補(bǔ)償資金的增減 配置一對生態(tài)保護(hù)成效的激勵和約束回應(yīng)，即在調(diào)整私益 的同時發(fā)揮和實現(xiàn)激勵約束功能[16]，推進(jìn)新時代生態(tài)文 明建設(shè)。因而，激勵與約束缺一不可，亦不可偏廢。

第二，其間接功能指向于促進(jìn)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者責(zé) 任、權(quán)利的落實。一方面，作為對因保護(hù)生態(tài)而改變行為 方式和/或承受的負(fù)擔(dān)和損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆芍贫萚17]，生 態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)整相關(guān)主體利益的機(jī)制工具，而這種調(diào)整 得以實現(xiàn)的途徑又是責(zé)任和權(quán)利的合理配置。因而，利益 的平衡和落實指向責(zé)任、權(quán)利的平衡和落實。作為其調(diào)節(jié) 機(jī)制，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制即旨在促進(jìn)生態(tài)保護(hù)主 體責(zé)任、權(quán)利的落實。另一方面，面對生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn) 實需求，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制逐漸從外部性內(nèi)部化工具演變 成生態(tài)建設(shè)的工具[18]，其基本功能預(yù)設(shè)也從最初的補(bǔ)償 損失功能向激勵、約束生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)功能擴(kuò)展和演 進(jìn)。但是，原生的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是單純的激勵機(jī)制， 缺乏責(zé)任或約束的結(jié)構(gòu)與功能，部分地導(dǎo)致權(quán)責(zé)落實的不 到位。繼而，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制應(yīng)需而生，成為 落實生態(tài)保護(hù)主體責(zé)任、權(quán)利，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者 權(quán)責(zé)統(tǒng)一的應(yīng)對機(jī)制。

2規(guī)定模式與結(jié)構(gòu)審視

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制的功能目標(biāo)需要一系列 規(guī)則和資源承載、推進(jìn)和落實。而規(guī)則與資源組合形成其 結(jié)構(gòu)[19]o激勵與約束的規(guī)定以及與資金的配置關(guān)系成為 激勵與約束的結(jié)構(gòu)，而不同的激勵約束規(guī)則組合以及資金 配置關(guān)系則會形成不同的激勵約束結(jié)構(gòu)。激勵約束結(jié)構(gòu) 與單獨的激勵機(jī)制或約束機(jī)制的不同，在于激勵約束的結(jié) 構(gòu)關(guān)系;掛鉤結(jié)構(gòu)亦是如此。而其在實施過程中采取的不 同結(jié)構(gòu)，形成了不同的模式;相應(yīng)地，呈現(xiàn)著不同的功能向 度和限度。

2-1生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制的規(guī)定模式

我國雖然形成了八大重點領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制， 但生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制僅在部分領(lǐng)域得以建立。 筆者篩選了對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制進(jìn)行規(guī)定和部 分規(guī)定的中央部委規(guī)章，整理出五項具體規(guī)范進(jìn)行分析 （見表1 ）o

根據(jù)“激勵-約束”構(gòu)造的不同組合形式和結(jié)構(gòu)特 征，對不同領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法的激勵約束規(guī)定以及流 域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的典型激勵約束機(jī)制，可將現(xiàn)行生態(tài) 保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制分為以下四種模式。

（4）績效獎勵模式（K）

即設(shè)置單獨的績效獎勵資金對生態(tài)保護(hù)績效突出的 地方政府予以獎勵，如草原生態(tài)保護(hù)績效考核獎勵、長江 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成效獎勵、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎勵等。該模 式主要基于委托代理激勵理論，利用績效獎勵來激勵進(jìn)行 生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的地方政府。但該模式僅有激勵機(jī)制， 無約束機(jī)制，屬于單純激勵模式。而且對于“成效顯著” 的程度要求，以及是否可以適用績效考核中合格以上的評 價等級，缺乏明確規(guī)定。即績效等級對獎勵等級缺乏制 約。值得一提的是，《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》等規(guī)定，對環(huán) 境保護(hù)、森林保護(hù)等作出突出貢獻(xiàn)的個體予以獎勵。這種 獎勵不同于K模式中的獎勵。其一，它是對自愿生態(tài)保護(hù) 和建設(shè)行為的獎勵，而K模式隱含著責(zé)任要求;其二，其獎 勵對象為個體，而K模式獎勵對象為地方政府。

（5）責(zé)任承擔(dān)掛鉤模式（L）

即根據(jù)保護(hù)協(xié)議規(guī)定的責(zé)任履行情況領(lǐng)取補(bǔ)助，且以 規(guī)定的補(bǔ)助為上限。雖然該模式呈現(xiàn)出基于契約來開展 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)内厔?，但其契約是在規(guī)定的“補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)” 下對保護(hù)責(zé)任進(jìn)行規(guī)定的協(xié)議。因而，該模式僅有約束機(jī) 制，無激勵機(jī)制，屬于單純約束模式，與K模式相反。目 前，公益林管護(hù)補(bǔ)償機(jī)制采用此種模式。如《重慶市林業(yè) 改革發(fā)展資金管理實施細(xì)則》第4條規(guī)定：“公益林林權(quán)權(quán) 利人應(yīng)當(dāng)按照保護(hù)協(xié)議規(guī)定履行義務(wù)，承擔(dān)保護(hù)責(zé)任，根 據(jù)保護(hù)協(xié)議履行情況領(lǐng)取補(bǔ)助?！痹撘?guī)定除明確了對象外， 對于具體支付關(guān)系和制約關(guān)系等均訴諸協(xié)議，仍然相當(dāng) 模糊。

（6）增減雙向掛鉤模式（M）

即生態(tài)保護(hù)績效對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金分配存在增 減雙向的制約關(guān)系。該模式基于激勵與約束并重的要求， 既有激勵，又有約束。如《重點生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償辦法》《長 江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意見》規(guī)定，在績效考評的基礎(chǔ)上，將考核 結(jié)果與轉(zhuǎn)移支付資金分配進(jìn)行掛鉤，增加績效考核評價結(jié) 果為優(yōu)秀地區(qū)的補(bǔ)助額度（或獎勵），扣減生態(tài)保護(hù)不力 地區(qū)資金額度。其中《長江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意見》要求建立有針對性的生態(tài)質(zhì)量考核及生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核 體系。該模式復(fù)含激勵與約束結(jié)構(gòu)，是典型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ) 償激勵約束機(jī)制，也試圖制定專門的考核指標(biāo)體系。

2.1.4雙向?qū)€模式（N）

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中出現(xiàn)了具有代表性的“對賭模 式”，即以“流域交接斷面水質(zhì)指標(biāo)與水質(zhì)控制目標(biāo)間關(guān) 系”為依據(jù)來確定流域上下游補(bǔ)償責(zé)任的承擔(dān)?。由上 游地方政府開展生態(tài)保護(hù)等行為，改善水質(zhì);當(dāng)水質(zhì)指標(biāo) 低于水質(zhì)目標(biāo)時，由上游政府向下游政府支付約定補(bǔ)償金 額，當(dāng)水質(zhì)指標(biāo)等于或高于水質(zhì)目標(biāo)時，由下游政府向上 游政府支付約定補(bǔ)償金額⑶?！胺谴思幢恕钡奶匦允蛊浼s 定的補(bǔ)償金呈“賭注”特性，因而稱其為“雙向?qū)€模式”。 但為促進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立，不論水質(zhì)指標(biāo)與控制目標(biāo)關(guān)系如何，中央政府均向上游政府支付引導(dǎo)性補(bǔ) 助，即基準(zhǔn)補(bǔ)助。該模式發(fā)端于新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 機(jī)制，目前廣受采用。

2.2生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制的差異結(jié)構(gòu)

總體而言，我國基本形成了以中央政府為激勵約束主 體、以地方政府為主要激勵約束對象、以資金使用績效和/ 或生態(tài)環(huán)境績效為掛鉤依據(jù)等構(gòu)成的激勵約束機(jī)制。通 過激勵約束結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)激勵約束功能的傳導(dǎo);通過生態(tài)保 護(hù)成效與資金配置相掛鉤，促進(jìn)責(zé)權(quán)落實。

同時，各模式也呈現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)（見表2）。第一， 由于激勵約束結(jié)構(gòu)組成和側(cè)重的不同，上述四種模式呈現(xiàn) 出不同的結(jié)構(gòu)屬性。K模式只有激勵構(gòu)造，無約束構(gòu)造， 呈激勵屬性。該模式只存在獲得獎勵和不獲得獎勵兩種 情形。不獲得獎勵顯然不構(gòu)成約束機(jī)制。L模式則截然 相反，呈約束屬性。而M、N模式則呈現(xiàn)復(fù)合性的激勵約 束屬性。第二，除K模式激勵約束對象為具體的生態(tài)保護(hù) 主體外，L、M、N模式的激勵約束對象均為地方政府。第 三，對于掛鉤依據(jù)，K、M、N三種模式均可歸為生態(tài)保護(hù)績 效，而L模式則是生態(tài)保護(hù)責(zé)任承擔(dān)情況。第四，對于調(diào) 節(jié)機(jī)制，四種模式均不相同。K模式通過獎勵或不獎勵來 調(diào)節(jié)激勵。L模式通過調(diào)整補(bǔ)償支付水平來實現(xiàn)約束。 而M模式通過增加補(bǔ)助額度或者扣減轉(zhuǎn)移支付資金來實 現(xiàn)激勵和約束。N模式則通過“賭注”的形式實現(xiàn)雙向激 勵與約束。第五，整體上看，四種模式的激勵約束強(qiáng)度即 掛鉤強(qiáng)度呈逐漸增強(qiáng)的趨勢。K模式中，支付資金額度與 生態(tài)保護(hù)績效結(jié)果的關(guān)系僅能決定是否獲得獎勵，但對于 獎勵值缺乏制約。呈績效與激勵之間的弱掛鉤關(guān)系。L 模式中，管護(hù)責(zé)任履行情況決定著補(bǔ)償資金的支付水平， 但不能突破給定標(biāo)準(zhǔn)的上限，因而呈責(zé)任與約束的半掛鉤 關(guān)系。M模式中，績效考評結(jié)果決定增加或者扣減轉(zhuǎn)移支 付資金，有增有減，但并不能決定增減額度，呈現(xiàn)出基本掛 鉤的關(guān)系。N模式中，績效結(jié)果決定能否獲得“獎勵”，但 額度是固定的，缺乏變化，因而也呈現(xiàn)出基本掛鉤的關(guān)系。 該模式超越了一般的掛鉤關(guān)系，如果激勵對象沒有達(dá)到相應(yīng)的生態(tài)績效水平，還將支付“賭注”。如果將中央引導(dǎo) 性補(bǔ)助考慮在內(nèi)，那么“賭注”本質(zhì)上是對引導(dǎo)性補(bǔ)助的 扣減。相反，如果約束不是對“補(bǔ)償或激勵的約束”，那么 這種“約束”突破了“約束”本身的范圍，呈過度掛鉤屬性。 在此，筆者傾向于前一種假設(shè)，認(rèn)為N模式也呈基本掛鉤 屬性。

激勵、約束的均衡配置是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)任、權(quán)利均 衡配置與結(jié)構(gòu)性落實的前提和保障。四種模式的差異構(gòu) 成了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制在激勵約束功能及其實 現(xiàn)程度方面的選擇。但是，這些不同的選擇是否以及在何 種程度上、什么角度上成為阻礙激勵約束功能實現(xiàn)的絆腳 石，還需要進(jìn)行具體分析。

3結(jié)構(gòu)障礙與機(jī)制缺陷

以功能預(yù)設(shè)為準(zhǔn)繩，以邏輯推演和規(guī)范分析為手段檢 視發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制存在結(jié)構(gòu)失衡、 激勵錯位、掛鉤和成效評價機(jī)制局限等結(jié)構(gòu)和機(jī)制問題， 制約著激勵與約束功能的實效，導(dǎo)致責(zé)任、權(quán)利配置的 失衡。

3.1結(jié)構(gòu)失衡誘致功能變異

激勵約束功能的異化導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體間責(zé)任、 權(quán)利配置的失衡。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制的功能在 落實責(zé)任、保障權(quán)利之間左右搖擺，導(dǎo)致其權(quán)責(zé)落實的功 能出現(xiàn)偏離與異化。

第一，從外部看，激勵內(nèi)生使激勵異化為約束。本文 認(rèn)為，以使用資金是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金還是額外的資金作 為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)生一基準(zhǔn)內(nèi)的資金屬于約束性范疇，而外 生一基準(zhǔn)外的資金才屬于激勵。激勵旨在促進(jìn)生態(tài)保護(hù) 主體維持生態(tài)利益的持續(xù)穩(wěn)定供給'您。然而，L模式中， “激勵”只是對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助的完整給付，呈現(xiàn)的是約束 而非激勵。同樣，N模式中，下游地方政府本應(yīng)支付約定 的補(bǔ)償，但這種約定的補(bǔ)償反而成了上游政府的一種期待 利益，而非應(yīng)然利益。下游本應(yīng)支付上游的分內(nèi)補(bǔ)償卻以 “激勵”的面目出現(xiàn)。尤其當(dāng)上游政府限制、改變自己行 為之后仍未達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之時，反而要向下游政府支付補(bǔ) 償。內(nèi)生的“激勵”將補(bǔ)償化約為激勵，難以否認(rèn)其“約束 性”，扭曲了其補(bǔ)償損失、激勵保護(hù)的功能。

第二，從內(nèi)部看，激勵與約束不對稱導(dǎo)致責(zé)任、權(quán)利失 衡。如前所述，除M模式外，K、L、N模式中激勵約束結(jié)構(gòu) 均不對稱。缺乏約束的K模式形成弱監(jiān)管機(jī)制，極大地限 制了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)的實現(xiàn)'曰。L模式資金分配 與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)脫鉤，是長期以來制約森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素[24]o無疑，約束機(jī)制的缺損是 制約責(zé)任履行實效的關(guān)鍵因素。同樣，激勵約束的不對稱 導(dǎo)致N模式中責(zé)任、權(quán)利配置的失衡。上游政府承擔(dān)責(zé) 任，享受激勵;而下游政府無責(zé)任，也享受激勵，無異于“空 手套白狼”。二者責(zé)權(quán)配置顯然失衡。而且，假設(shè)A、B、C 分別是某河流的上中下游政府，如果A治理未達(dá)標(biāo)，而B 治理達(dá)標(biāo)，則B同時獲得A與C的補(bǔ)償。而A達(dá)標(biāo)則只 能獲得B的補(bǔ)償。此外，季風(fēng)、降雨等氣候變化對環(huán)境績 效的影響帶有明顯的非人為影響一運氣因素。例如，豐水 期的水質(zhì)明顯優(yōu)于平水期，而平水期水質(zhì)則優(yōu)于枯水 期'曰?！鞍礄?quán)利分配+按成效分配”向“按位置分配+按 運氣分配”的功能扭曲，責(zé)權(quán)配置游離其外。

3.2激勵約束錯位阻滯功能傳導(dǎo)

除政府針對性開展環(huán)境污染治理和生態(tài)建設(shè)外，生態(tài) 保護(hù)的主體，根本而言是限制自己行為的具體權(quán)利主體。 相反，除L模式的約束直指末端主體之外，K、M、N模式激 勵約束對象都是地方政府。激勵約束對象嚴(yán)重限縮且 錯位。

第一，激勵未達(dá)末端，導(dǎo)致激勵功能縱向傳導(dǎo)的斷裂。 激勵的錯位導(dǎo)致其在地方政府與個人之間斷裂，阻滯了激 勵功能的向下傳導(dǎo)，即激勵傳導(dǎo)機(jī)制的縱向斷裂。因而， 政府作為受償主體的代理人時，激勵地方政府是錯位的， 還遮蔽了生態(tài)保護(hù)主體的多元性'㈤，難以形成有效的激 勵。例如，K模式中草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目冃Э己霜剟顑H 被要求用于草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展，未明確指向 實施禁牧和草畜平衡的農(nóng)牧民。同樣，M模式的資金獎勵 對象也是縣級政府，而非具體保護(hù)主體。此外，受到當(dāng)前 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金整體不足的形勢限制，對地方政府的獎 勵在某種程度上也組成末端生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目捎觅Y金;即 使有獎勵也不一定會完全根據(jù)績效分配給保護(hù)主體，而更 可能用于擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶灾隆皬埞诶畲鳌?。正因此，現(xiàn) 行獎補(bǔ)政策并未顯著改變牧民生計方式街。

第二，直接約束未達(dá)末端，而間接約束由于不具有針 對性、確定性和預(yù)期性，也制約約束功能實效。除L模式 外，直接約束對象均為地方政府，未達(dá)末端的生態(tài)保護(hù)主 體。達(dá)到末端的通常為間接約束。而且間接約束一定會 有。這是由地方政府的監(jiān)管職責(zé)和績效追求決定的 約束-扣減轉(zhuǎn)移支付資金，導(dǎo)致補(bǔ)償資金庫減小，將直接 影響對生態(tài)保護(hù)主體的補(bǔ)償額度和范圍。生態(tài)保護(hù)主體 承受的約束受制于地方政府生態(tài)保護(hù)績效，而非自身生態(tài) 保護(hù)績效。這種約束不具有針對性，也不具有確定性和可 預(yù)期性，嚴(yán)重制約約束功能的實效;還使得認(rèn)真履責(zé)主體 成為“受殃及的池魚”。

3.3掛鉤機(jī)制局限影響功能發(fā)揮

掛鉤機(jī)制包括掛鉤依據(jù)和調(diào)節(jié)機(jī)制，掛鉤依據(jù)指示自 變量-量生態(tài)保護(hù)成效，掛鉤對象指示因變量-資金分 配，而調(diào)節(jié)機(jī)制則指示兩者變化的關(guān)系，也指示二者的激 勵約束方式和力度。掛鉤依據(jù)和調(diào)節(jié)機(jī)制的局限制約著 激勵約束功能的發(fā)揮。

第一，掛鉤依據(jù)對生態(tài)保護(hù)成效體現(xiàn)不足，以致生態(tài) 保護(hù)成效與資金分配掛鉤錯位、甚至脫鉤。嚴(yán)格說來，四 種模式分別采取資金使用績效、責(zé)任履行情況和生態(tài)保護(hù) 綜合績效等不同的掛鉤依據(jù)。不同的績效考核機(jī)制各行 其是，不僅對生態(tài)保護(hù)行為形成混亂的誘導(dǎo)，還極大地增 加了制度成本。一方面，間接掛鉤依據(jù)不合理。以資金使 用績效作為掛鉤依據(jù)，是間接的。例如，《農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ) 償辦法》即明文規(guī)定以補(bǔ)助資金使用管理績效評價結(jié)果作 為資金分配的重要依據(jù)。這暗含著關(guān)心資金使用管理超 過關(guān)心生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效的傾向，導(dǎo)致資金與成效的不對 等如，偏離了激勵約束生態(tài)保護(hù)行為的功能。另一方面， 直接掛鉤依據(jù)亦不充分。例如，M模式的長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài) 保護(hù)補(bǔ)償以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核及生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價 體系為掛鉤依據(jù)。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)權(quán)重在《生態(tài)文明 建設(shè)考核目標(biāo)體系》中僅占40%[31]，對生態(tài)保護(hù)成效的 體現(xiàn)亦頗不足。

第二，調(diào)節(jié)機(jī)制模糊，影響掛鉤強(qiáng)度和激勵約束力度。 從N模式到K模式，掛鉤強(qiáng)度遞減，相應(yīng)的激勵約束力度 也在遞減。究其原因，在于調(diào)節(jié)機(jī)制的逐漸模糊。M模式 雖然基本掛鉤，但生態(tài)保護(hù)績效的等級是否能決定增加和 扣減補(bǔ)助的額度并不明確。K模式中，生態(tài)保護(hù)績效僅能 決定是否獲得獎勵，無力于獎勵的額度?？茖W(xué)的掛鉤方式 能充分反映生態(tài)保護(hù)成效變化對資金分配變化的制約方 式和力度。雖然轉(zhuǎn)移支付力度的變化影響著生態(tài)保護(hù)成 效的變化[8]。但現(xiàn)行調(diào)節(jié)機(jī)制停留于激勵約束的方向指 示階段[30]，即僅能決定是應(yīng)當(dāng)獎勵還是扣減，未能涉及二 者之間變化程度的關(guān)系，以致生態(tài)保護(hù)成效與資金分配之 間掛鉤強(qiáng)度有限。相反，生態(tài)保護(hù)成效與資金獎勵、扣減 之間變化的強(qiáng)關(guān)系才更能體現(xiàn)激勵約束的力度。

3.4績效評價機(jī)制偏離制約功能實效

績效評價機(jī)制應(yīng)當(dāng)以客觀呈現(xiàn)生態(tài)保護(hù)成效-掛鉤 依據(jù)為旨?xì)w，是激勵約束機(jī)制得以建立和運行的重要前 提。反之，現(xiàn)行績效評價機(jī)制的局限直接導(dǎo)致掛鉤依據(jù)的 局限。

第一，掛鉤依據(jù)不合理根源于生態(tài)保護(hù)成效指標(biāo)權(quán) 重、結(jié)構(gòu)的不合理。以資金使用績效考評代替生態(tài)保護(hù)成 效評價的直接后果是評價中心的偏離。如表3所示，我國 現(xiàn)行指標(biāo)體系基本以地方政府對資金的使用和制度建設(shè) 情況作為指標(biāo)考核的重心。其主要指標(biāo)不僅不是生態(tài)保 護(hù)成效'四，甚至缺乏明確的生態(tài)保護(hù)成效指標(biāo)，阻隔了生 態(tài)保護(hù)成效與資金分配之間的聯(lián)系。例如，重點生態(tài)功能

區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效考評即適用《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支 付績效目標(biāo)管理暫行辦法》，以資金到位率、使用情況等資 金績效為核心。

第二，生態(tài)保護(hù)成效評價機(jī)制尚未成型，嚴(yán)重制約資 金激勵約束功能的發(fā)揮。一方面，整體性生態(tài)保護(hù)績效考 評機(jī)制缺失，引致規(guī)范沖突和偏離。具有整體性特征的 《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》，屬 于資金績效考評機(jī)制，在規(guī)范目標(biāo)、指標(biāo)體系方面形成錯 誤示范，加劇了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償績效評價的偏離。同時，在 指標(biāo)選擇或同一指標(biāo)權(quán)重分配上存在很大差異[33]O這與 整體性評價機(jī)制的缺失不無關(guān)系。另一方面，專項生態(tài)保 護(hù)績效考評機(jī)制存在缺失，導(dǎo)致成效的隱匿。缺乏專項考 核機(jī)制的生態(tài)保護(hù)成效的無從彰顯，使得資金激勵和約束 無從掛鉤，激勵約束功效難彰。例如，重點生態(tài)功能區(qū)等 補(bǔ)償準(zhǔn)用《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦 法》，使得重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)成效隱匿于資金績效 之中;而《農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》第21條要求另行制定 農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金績效管理辦法，然而時至今 日，該辦法仍存于胎腹。

4結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制完善

現(xiàn)行激勵約束結(jié)構(gòu)及機(jī)制上的問題成為其功能實現(xiàn) 的阻礙。在生態(tài)文明建設(shè)“三期疊加”時代背景之下，結(jié) 構(gòu)調(diào)整與機(jī)制完善是破除生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束結(jié)構(gòu)與 機(jī)制障礙的必由之路。激勵約束機(jī)制作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償 權(quán)責(zé)落實的功能載體，應(yīng)當(dāng)激勵與約束并重，以生態(tài)保護(hù) 補(bǔ)償中各級、各類主體的權(quán)利和責(zé)任落實為旨?xì)w。鑒此， 應(yīng)當(dāng)優(yōu)化其不均衡的橫向結(jié)構(gòu)，健全其不徹底的縱向結(jié) 構(gòu)，調(diào)整掛鉤機(jī)制，完善成效評價機(jī)制，實現(xiàn)對生態(tài)保護(hù)行 為科學(xué)上可能、經(jīng)濟(jì)上合理、操作上可行的恰當(dāng)激勵與合 理約束。其基本框架如圖1所示。其邏輯為生態(tài)保護(hù)行 為一生態(tài)保護(hù)成效一基于與保護(hù)成效基準(zhǔn)（預(yù)期目 標(biāo)）的關(guān)系一增加或減少補(bǔ)償;其結(jié)構(gòu)包括由地方政府 與具體生態(tài)保護(hù)主體組成的縱向結(jié)構(gòu)，由掛鉤依據(jù)和調(diào)節(jié) 機(jī)制組成的掛鉤機(jī)制，以及由激勵和約束組成的橫向結(jié) 構(gòu)。鏈接生態(tài)保護(hù)成效與資金配置的掛鉤機(jī)制、表征生態(tài) 保護(hù)成效的生態(tài)保護(hù)成效評價機(jī)制的完善也是其制度結(jié) 構(gòu)優(yōu)化的重要組成。

4.1激勵約束機(jī)制的均衡配置

制度變遷誘因于制度不均衡，指向新的制度均衡。激 勵約束結(jié)構(gòu)的均衡配置，是邁向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制均衡的 制度工具，也是利益公平共享、責(zé)任公平共擔(dān)的要求，以及 權(quán)利、責(zé)任落實的保障。激勵約束結(jié)構(gòu)的均衡配置要求明 確激勵與約束的本質(zhì)并進(jìn)行對稱設(shè)置，均衡地配置激勵機(jī) 制與約束機(jī)制，實現(xiàn)橫向結(jié)構(gòu)間的平衡。

[29]外生內(nèi)生的對應(yīng)配置

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償復(fù)含激勵與約束功能，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)激勵 約束的本質(zhì)進(jìn)行適用。第一，根據(jù)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓δ埽?激勵不應(yīng)局限于指向生態(tài)保護(hù)責(zé)任，還具有激勵責(zé)任外生 態(tài)保護(hù)和建設(shè)行為的功能'叫。因而激勵體現(xiàn)出超越保護(hù) 責(zé)任內(nèi)資金額度的可能性。相反，約束則應(yīng)在生態(tài)保護(hù)和 建設(shè)責(zé)任范圍內(nèi)，而且，只有內(nèi)生的資金掛鉤才具有約束 性。如果是外生的資金掛鉤，這種約束本質(zhì)上仍是激勵。 即激發(fā)生態(tài)保護(hù)主體為額外資金獎勵作出超越責(zé)任范圍 的行為和貢獻(xiàn)。第二，激勵雖然可以是權(quán)利落實的保障， 但不應(yīng)成為權(quán)利的“表征”和實現(xiàn)，即權(quán)利利益的回復(fù)或 對價。激勵的外生性，也是激勵相容的要求[35]o如果激 勵僅僅是可以獲得充分對價，顯然就不成其為激勵了。而 內(nèi)生激勵則通常表現(xiàn)為自我激勵技句。綜上，應(yīng)當(dāng)在明確 激勵的外生性和約束的內(nèi)生性基礎(chǔ)上，設(shè)置責(zé)任范圍外資 金的額外激勵和責(zé)任范圍內(nèi)資金的內(nèi)生約束機(jī)制。

[30]激勵約束的對稱設(shè)置

激勵約束的對稱設(shè)置要求既要配置激勵機(jī)制，又要配專項轉(zhuǎn)移支付績效 目標(biāo)設(shè)定、審核、下 達(dá)、調(diào)整和應(yīng)用草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助 獎勵資金的支出效 果和績效目標(biāo)實現(xiàn) 程度對績效目標(biāo)運行情 況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控管 理 置約束機(jī)制，呈復(fù)合結(jié)構(gòu)而非單一構(gòu)造。資金約束與資金 激勵機(jī)制共同發(fā)揮作用是激勵與約束機(jī)制有效運作的必 要條件[37]o因此，激勵一約束機(jī)制應(yīng)進(jìn)行對稱設(shè)置。第 一，設(shè)置K模式的約束機(jī)制。具體而言，有效的草原生態(tài) 保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制還應(yīng)有約束機(jī)制。對于草原保護(hù) 績效考評不合格的，扣減資金額度，督促草原生態(tài)保護(hù)行 為。第二，設(shè)置L模式的激勵機(jī)制。例如，對履行額外管 護(hù)責(zé)任或者取得了額外的生態(tài)保護(hù)成效的公益林管護(hù)主 體給予獎勵，或者按其生態(tài)保護(hù)成效支付額外的補(bǔ)助。從 而，充分激活其激勵功能。

4.2激勵約束縱向機(jī)制的貫通

激勵約束涉及的不同層級主體構(gòu)成其縱向結(jié)構(gòu)。通 過明確和完善其縱向結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)激勵約束到位，責(zé)任、權(quán)利 落實到位。本文認(rèn)為，激勵約束機(jī)制縱向結(jié)構(gòu)的完善需要 明確縱向的主體結(jié)構(gòu)和措施結(jié)構(gòu)，將激勵與約束的對象和 措施向下延伸。

[36]激勵約束對象“縱向到底”

生態(tài)保護(hù)主體是多層級、多元化的，應(yīng)貫通生態(tài)保護(hù) 補(bǔ)償激勵約束的縱向結(jié)構(gòu)障礙，落實生態(tài)保護(hù)主體的受償 權(quán)利和保護(hù)責(zé)任。第一，將激勵對象從地方政府?dāng)U展到具 體生態(tài)保護(hù)主體。即肯認(rèn)具體生態(tài)保護(hù)主體的貢獻(xiàn)[32]， 將其納入激勵對象范圍，使之參與績效考評掛鉤，獲得相 應(yīng)獎勵，實現(xiàn)精準(zhǔn)激勵即;而不是“聽天由命”一由地方政 府來統(tǒng)籌。第二，將約束對象從地方政府?dāng)U展到具體生態(tài) 保護(hù)主體。通過拓展，明確生態(tài)保護(hù)主體的違約成本和資 金約束機(jī)制，可以彌補(bǔ)弱監(jiān)管機(jī)制的不足，督促具體生態(tài) 保護(hù)主體履行相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任?？v向結(jié)構(gòu)的完善，可 以免除地方政府設(shè)置大量相同的、平行的監(jiān)管機(jī)制，提高 成本收益比。

[37]激勵約束措施“縱向到底”

激勵約束措施“縱向到底”是激勵約束對象“縱向到 底”的自然延伸和應(yīng)然舉措;前者是后者的補(bǔ)充和落實。 鑒于資金統(tǒng)籌等可能導(dǎo)致資金分配混同的后果，筆者認(rèn)為 有必要明確激勵和約束措施的縱向延伸。第一，明確地方 政府的多重身份、權(quán)利與責(zé)任。作為具體的生態(tài)保護(hù)主體 和犧牲主體，地方政府有權(quán)利獲得補(bǔ)償和激勵，承受相應(yīng) 的約束;作為受償主體的代理人，則應(yīng)當(dāng)將激勵約束配置 給應(yīng)當(dāng)獲得激勵、接受約束的生態(tài)保護(hù)主體;作為補(bǔ)償主 體以及他們的代理人，則應(yīng)當(dāng)明確其補(bǔ)償責(zé)任和監(jiān)督責(zé) 任。進(jìn)而，有效發(fā)揮相應(yīng)的激勵約束作用。第二，明確激 勵資金的縱向傳導(dǎo)和配置規(guī)則。激勵資金的縱向傳導(dǎo)不 應(yīng)由地方政府統(tǒng)籌分配，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)明確的掛鉤依據(jù)和調(diào) 節(jié)機(jī)制進(jìn)行分配。從而，有效防止資金的混同與錯位。第 三，明確責(zé)任約束機(jī)制的縱向傳導(dǎo)規(guī)則。對具體生態(tài)保護(hù) 主體的資金約束應(yīng)根據(jù)其責(zé)任履行和生態(tài)保護(hù)成效進(jìn)行 （如L模式），而不應(yīng)是非此即彼的“對賭規(guī)則”（如N 模式）。

4.3激勵約束掛鉤機(jī)制的調(diào)整

生態(tài)保護(hù)成效與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配相掛鉤的激 勵約束機(jī)制必須真正體現(xiàn)并構(gòu)建“綠水青山”與“金山銀 山”之間的勾連關(guān)系，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的目 標(biāo)和要求。具體而言，激勵約束掛鉤機(jī)制應(yīng)從以下兩方面 進(jìn)行完善。

3.2.2矯正掛鉤依據(jù)

掛鉤依據(jù)對生態(tài)保護(hù)成效的呈現(xiàn)決定著激勵約束的 針對性和有效性。不同的掛鉤依據(jù)對于生態(tài)保護(hù)成效具 有不同的實現(xiàn)方式和呈現(xiàn)程度。并且，即使是相同的呈現(xiàn) 方式，不同的呈現(xiàn)內(nèi)容也會導(dǎo)致實現(xiàn)程度的不同。無疑， 掛鉤依據(jù)應(yīng)以生態(tài)保護(hù)成效為指向，以落實“綠水青山就 是金山銀山”理念為目標(biāo)。第一，貫徹以生態(tài)保護(hù)成效為 掛鉤依據(jù)。即矯正以資金使用績效、責(zé)任履行情況作為掛 鉤依據(jù)，落實以生態(tài)保護(hù)成效為掛鉤依據(jù)的要求。生態(tài)保 護(hù)成效表現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及其功能的維持和改善，例如 森林覆蓋率提高了、空氣清新了、水質(zhì)變好了等。資金使 用績效、責(zé)任履行情況均無法客觀反映生態(tài)保護(hù)成效。第 二，通過生態(tài)保護(hù)成效評價對生態(tài)保護(hù)成效進(jìn)行呈現(xiàn)。生 態(tài)保護(hù)成效是生態(tài)保護(hù)行為的客觀結(jié)果，但不同的個體感 知和體驗不同，因而需要依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行客觀評價和 呈現(xiàn)。

3.2.3明確調(diào)節(jié)機(jī)制

調(diào)節(jié)機(jī)制系生態(tài)保護(hù)成效變化與資金分配變化之間 的關(guān)系設(shè)定，關(guān)乎激勵約束機(jī)制的科學(xué)性和合理性。具體 而言，應(yīng)在明確成效基準(zhǔn)和基準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，根據(jù)生態(tài) 保護(hù)成效評價結(jié)果設(shè)置增加或扣減補(bǔ)償?shù)恼{(diào)節(jié)規(guī)則。首 先，可以確定按比例掛鉤的激勵約束規(guī)則。公平的激勵約 束機(jī)制要求激勵約束的比例對稱如，包括同比例對稱和 異比例對稱。同比例對稱是指激勵與約束采取同一個比 例進(jìn)行激勵和約束，而異比例則指激勵和約束分別采取不 同比例。筆者認(rèn)為，不論采取哪種策略，按適合的函數(shù)進(jìn) 行激勵和約束設(shè)置不僅具有制度成本效益優(yōu)勢，更體現(xiàn)出 調(diào)節(jié)機(jī)制的科學(xué)性和合理性。其次，不同的地區(qū)或者環(huán)境 區(qū)域可以采取不同的強(qiáng)度系數(shù)。不同的地區(qū)往往面臨不 同的生態(tài)情勢、風(fēng)險狀況和生態(tài)保護(hù)緊迫程度[39]o因此， 可以根據(jù)生態(tài)情勢的不同采取不同的比例進(jìn)行激勵和約 束。例如，對于生態(tài)情勢緊迫的，可以采取更高的強(qiáng)度系 數(shù)，實現(xiàn)更強(qiáng)的激勵約束。

4.4生態(tài)保護(hù)成效評價機(jī)制的完善

在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金獲取與生態(tài)保護(hù)成效的掛鉤機(jī) 制中，生態(tài)保護(hù)成效是自變量，其變化決定資金的增減與 量，而生態(tài)保護(hù)成效評價則旨在將其客觀呈現(xiàn)。生態(tài)保護(hù) 成效評價機(jī)制是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制中的基礎(chǔ)性 和前提性機(jī)制。

4.4.1調(diào)整生態(tài)保護(hù)成效評價的指標(biāo)體系

調(diào)整生態(tài)保護(hù)成效評價的指標(biāo)體系是對矯正掛鉤依 據(jù)要求的落實。生態(tài)保護(hù)成效需要根據(jù)具體的生態(tài)保護(hù) 成效指標(biāo)來反映，這些具體的指標(biāo)即構(gòu)成生態(tài)保護(hù)成效指 標(biāo)體系。一方面，調(diào)整指標(biāo)結(jié)構(gòu)和權(quán)重，以切實反映生態(tài) 保護(hù)成效的生態(tài)環(huán)境特征為評價指標(biāo)。資金使用、制度建 設(shè)等指標(biāo)均不能直接反映生態(tài)保護(hù)的成效。另一方面，整 合現(xiàn)行切實反映生態(tài)效益的各項生態(tài)環(huán)境指標(biāo)，建立生態(tài) 保護(hù)成效指標(biāo)體系。本文認(rèn)為，可以基于生態(tài)系統(tǒng)功能和 服務(wù)的提供調(diào)整和整合生態(tài)保護(hù)成效指標(biāo)體系。相較于 僅可適用于整體性評價的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)而言;生態(tài)系統(tǒng)功 能和服務(wù)指標(biāo)即可適用于整體性評價，又可適用于個體性 評價。同時，生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)對生態(tài)保護(hù)成效的反映 更直接。將生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)指標(biāo)納入成效評價，可以 有效防止用形式上的績效評價代替實質(zhì)上的生態(tài)保護(hù)成 效評價。

（3）建立整體和專項相結(jié)合的成效評價機(jī)制

山水林田湖草是生命共同體，單項生態(tài)要素的保護(hù)成 效評價不能代替整體性生態(tài)保護(hù)成效的評價[40];整體性 生態(tài)保護(hù)成效評價也無法充分反映單項生態(tài)環(huán)境要素保 護(hù)的成效。前者構(gòu)成后者的一部分，而后者則是前者的整 體反映。因此，應(yīng)當(dāng)健全整體和專項相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)成 效評價制度。第一，健全專項成效評價規(guī)范，覆蓋我國重 點生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域。制定重點生態(tài)功能區(qū)、濕地、農(nóng)業(yè)、 海洋等缺失的生態(tài)保護(hù)成效評價規(guī)范，規(guī)范和指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng) 域生態(tài)保護(hù)成效的評價。第二，制定整體性生態(tài)保護(hù)成效 評價規(guī)范。整體性生態(tài)保護(hù)成效評價規(guī)范是涵蓋各單項 環(huán)境要素在內(nèi)并包含整體性成效評價的指導(dǎo)性規(guī)范，為各 專項生態(tài)要素成效評價提供整體性框架和指導(dǎo)。其中最 重要的是制定生態(tài)保護(hù)成效指標(biāo)體系。通過指標(biāo)體系的 拆分和組合，可以適用于不同主導(dǎo)或者混合類型的生態(tài)保 護(hù)成效評價。

5結(jié)論與政策建議

單獨的激勵結(jié)構(gòu)與功能使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效用有限; 單獨的約束結(jié)構(gòu)與功能則悖離了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的初 衷。在資金配置范疇內(nèi)，割裂的激勵機(jī)制或約束機(jī)制往往 會形成雙重標(biāo)準(zhǔn)，不利于資金激勵約束功能的統(tǒng)合與制度 優(yōu)化。激勵約束復(fù)合構(gòu)造的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制 是激勵與約束功能的同構(gòu)。而現(xiàn)行激勵約束結(jié)構(gòu)與機(jī)制 的系列問題，成為其功能異化、傳導(dǎo)阻滯、實效受限的關(guān)鍵 因素。通過調(diào)整并均衡配置激勵約束結(jié)構(gòu)，可使激勵約束 功能得以均衡;貫通激勵約束的縱向結(jié)構(gòu)，可以實現(xiàn)激勵 約束的“縱向到底”，將責(zé)權(quán)配置落到實處;完善激勵約束 掛鉤機(jī)制，可以實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)成效與資金激勵約束之間關(guān) 系的科學(xué)合理配置;完善生態(tài)保護(hù)成效評價機(jī)制，可以實 現(xiàn)對生態(tài)保護(hù)成效的直接、充分反映。從而充分發(fā)揮激勵 生態(tài)保護(hù)行為與約束生態(tài)保護(hù)責(zé)任履行的功能。

進(jìn)而，可以在《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條以及《森林 法》等涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的法律中增加規(guī)定：“國家 建立生態(tài)保護(hù)成效與資金分配相掛鉤的激勵約束機(jī)制?！?/p>

并在正在制定中的《生態(tài)補(bǔ)償條例》中規(guī)定：

“國家設(shè)置生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償激勵約束機(jī)制，在既定生態(tài)保 護(hù)成效和相應(yīng)補(bǔ)償資金基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)生態(tài)保護(hù)成效 評價結(jié)果，按照生態(tài)保護(hù)成效評價結(jié)果與增減補(bǔ)償資金數(shù) 量之間的制約系數(shù)，增加或扣減生態(tài)保護(hù)主體的補(bǔ)償資金。

激勵約束對象包括各類生態(tài)保護(hù)主體。鼓勵各類社 會主體參與生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，與地方政府生態(tài)保護(hù)主管部 門簽訂激勵約束協(xié)議。

不同地區(qū)可以根據(jù)不同的生態(tài)情勢采取不同的激勵 約束系數(shù)。鼓勵生態(tài)情勢緊迫地區(qū)采取更高的激勵約束 系數(shù)。

國家建立整體和專項相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)成效評價機(jī) 制，充分反映生態(tài)保護(hù)成效?！?/p>

我們不應(yīng)苛求生態(tài)保護(hù)激勵約束機(jī)制發(fā)揮生態(tài)保護(hù) 補(bǔ)償?shù)暮诵墓δ埽囱a(bǔ)償損失;也不能將其視為生態(tài)保護(hù) 補(bǔ)償機(jī)制的核心構(gòu)造。相反，激勵約束機(jī)制本質(zhì)上是生態(tài) 保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制中的調(diào)節(jié)機(jī)制，通過調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)成效與補(bǔ) 償資金分配和獲取之間的關(guān)系實現(xiàn)對生態(tài)保護(hù)激勵與約 束。激勵約束機(jī)制的結(jié)構(gòu)調(diào)整與完善并不能解決生態(tài)保 護(hù)補(bǔ)償本身的標(biāo)準(zhǔn)過低、資金不足等問題，這些問題的解 決需要對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行另外的探討。此外，生態(tài) 保護(hù)成效評價機(jī)制是激勵約束機(jī)制的重要基礎(chǔ)，本文囿于 主題對此討論有限，值得進(jìn)一步探討。

（編輯：王愛萍）

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The mode， structure and improvement of

eco-compensation incentive and restraint mechanism

HUANG Xi-sheng CHEN Bao-shan

（School of Law， Chongqing University， Chongqing 400044， China）

Abstract Asan important part of eco-compensation mechanisms， eco-compensation incentive and restraint mechanism is an integrated mechanism that uses compensation funds as an incentive and restraint tool， and achieves its function through restrictions on the distribution of compensation funds by the Mectiveness of ecological protections. It has the direct purpose of stimulating and restricting ecological protection behavior， as well as the indirect purpose of promoting the protection of stakeholders * responsibilities and rights. Different modes and structures are formed in its implementation process. Based on this， through a normative analysis of its pattern and structure， this paper attempts to explore its structural and mechanism obstacles from the perspective of its functional goals， which has important theoretical and practical significance. Research shows that;①The imbalance of the incentive and constraint structure induced the incentive function to mutate into the constraint function and the imbalance in the allocation of responsibilities and rights. ② The misalignment of incentive and restraint objects prevented the incentive and restraint functions from being vertically transmitted to specific subjects of ecological protection. ③ Insufficient hooking basis and strength ^ected the intensity of the incentives and restrictions on ecological protection behaviors and responsibilities. ④The deviation of the performance evaluation mechanism from the Mectiveness of ecological protection generated the unreasonable hooking basis. The structural imbalance of incentive constraints， object misplacement， the limitation of the hook mechanism and the deviation of the performance evaluation mechanism were the key factors that restricted the Mectiveness of the function. This paper argues that the improvement of the eco-compensation incentive and restraint mechanism is the prerequisite to realize the incentive and restraint of ecological protection and construction behavior， and to promote the implementation of the responsibility and rights of ecological protection stakeholders. Therefore， the following measures should be taken into consideration：①Adjust the horizontal structure of the incentive and restraint mechanism to achieve balanced configuration of the incentive and restraint function. ② Adjust the vertical structure of the incitements and constraints to facilitate the effective management of the funds and to implement the responsibility and rights of the subjects of ecological protection. ③Adjust the hook basis and adjustment mechanism to realize scientific and reasonable configuration of the hook mechanism. ④ Adjust the evaluation index system for ecological protection Mectiveness and establish a performance evaluation mechanism to address the general and the specific in order to electively reflect the Mectiveness of ecological protection. It is hoped that such measures could help to optimize the structure of the eco-compensation incentive and restraint mechanism， to improve its system， to give full play to its functions of stimulating ecological protection behavior and constraining the taking of ecological protection responsibility， and to achieve its purpose of implementing relevant responsibility and rights. At the same time， corresponding provisions should be made in laws and regulations such as the Environmental Protection Law， Forest Law， and Ecological Compensation Regulations.

Key words eco-compensation ; incitement ; constraint ; function ; structure

收稿日期：2019 -10 -08 修回日期：2019-12-03

作者簡介：黃錫生，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策。E-mail： huangxisheng@ cqu. edu. cno

通信作者：陳寶山，博士生，主要研究方向為環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與政策。E-mail ：chenbaoshan@cqu. edu. cno

基金項目：國家社科基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”（批準(zhǔn)號：14ZDC029）;重慶市研究生科研創(chuàng)新項目“生態(tài)利益的財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ) 研究”（批準(zhǔn)號：CYB19048）;最高人民法院2019年度司法研究重大課題“行政案件繁簡分流改革研究”（批準(zhǔn)號：ZGFYZDKT201911-01 ）。