公共衛(wèi)生百年回望與未來(lái)之思考

編者按 從2020年初開(kāi)始襲卷全球的新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，疫情的發(fā)生凸顯出公共衛(wèi)生安全的極端重要性。2020年6月2日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)專(zhuān)家學(xué)者座談會(huì)并發(fā)表重要講話(huà)，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，足見(jiàn)我國(guó)政府對(duì)疫情防控的重視及對(duì)完善公共衛(wèi)生的迫切需求。

一百年前的1920年1月9日，當(dāng)時(shí)國(guó)際公共衛(wèi)生領(lǐng)域的巨匠溫斯洛，在美國(guó)《科學(xué)》雜志上發(fā)表一篇題為《尚待開(kāi)拓的公共衛(wèi)生領(lǐng)域》的標(biāo)志性文獻(xiàn)。“公共衛(wèi)生”最經(jīng)典的定義就是出自于此。該文在對(duì)1920年之前的公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，對(duì)之后的發(fā)展前景和挑戰(zhàn)進(jìn)行了展望，甚至是對(duì)于如何建立一支專(zhuān)業(yè)的公共衛(wèi)生服務(wù)隊(duì)伍、如何設(shè)置大學(xué)課程等都給出了具體建議。雖時(shí)隔百年，仍具有重要的參考價(jià)值。

同時(shí)，為了更加全面地討論公共衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展問(wèn)題，本刊特邀北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)與人類(lèi)發(fā)展研究中心的劉民權(quán)教授對(duì)溫斯洛之后公共衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展與挑戰(zhàn)進(jìn)行了全面的梳理，并分析了全球新冠病毒疫情后我國(guó)乃至全球公共衛(wèi)生所面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出了更好地構(gòu)筑全球疫情防控體系，特別是對(duì)我國(guó)如何發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)以在應(yīng)對(duì)今后發(fā)生重大疫情時(shí)能夠做到最優(yōu)的管控給出了具體的建議。

溫斯洛的《尚待開(kāi)拓的公共衛(wèi)生領(lǐng)域》與劉民權(quán)教授的《公共衛(wèi)生百年回望與未來(lái)之思考》，一個(gè)多世紀(jì)的思考，貫通了現(xiàn)代公共衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)展的歷史與未來(lái)，本期特別推出，以饗讀者！

內(nèi)容提要 于2020年初爆發(fā)的新冠病毒感染全球疫情，其傳播速度和影響范圍足以與恰在一個(gè)多世紀(jì)前發(fā)生的全球流感大流行相比擬。本文以這兩次全球重大疫情為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，追溯公共衛(wèi)生領(lǐng)域過(guò)去的發(fā)展，分析今后的挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生的宗旨是在人口層面開(kāi)展干預(yù)以拯救生命、減少疾病、提高人們的健康水平。對(duì)公共衛(wèi)生的經(jīng)典定義是它既是一門(mén)科學(xué)，也是一門(mén)藝術(shù)，后者強(qiáng)調(diào)即使在科學(xué)知識(shí)不完美時(shí)，仍需依靠現(xiàn)有知識(shí)及時(shí)采取行動(dòng)，以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。處在疫情防控的當(dāng)下，這一點(diǎn)尤為重要。公衛(wèi)領(lǐng)域過(guò)去的發(fā)展基本上遵循了這一路線(xiàn)，應(yīng)對(duì)今后的挑戰(zhàn)同樣如此。目前我國(guó)在公衛(wèi)工作中存在一些短板，本文提出了補(bǔ)齊這些短板的一些建議，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)我國(guó)應(yīng)積極參與全球衛(wèi)生治理體系的建設(shè)，特別是幫助中小發(fā)展中國(guó)家構(gòu)筑起相關(guān)體系。

關(guān)鍵詞 公共衛(wèi)生 疫情應(yīng)急體系 全球衛(wèi)生治理

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕R19—0 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447—662X（2020）07—0001—16

一、引言

于2020年初爆發(fā)的新冠病毒全球疫情，其傳播速度之兇猛、影響范圍之廣大，足以與一個(gè)世紀(jì)前發(fā)生的全球流感大流行相比擬。雖然一百年前人們并不享有我們現(xiàn)在習(xí)以為常的交通工具和便捷的旅行方式，于1918年春夏開(kāi)始的流感疫情，還是在幾周內(nèi)迅速傳遍北半球，進(jìn)而蔓延至南半球。在經(jīng)歷了三次高峰后，疫情于1919年初夏基本結(jié)束。該次疫情對(duì)全球各國(guó)人民的生命和生活都造成了巨大影響。根據(jù)大多數(shù)研究得出的結(jié)論，疫情在全球?qū)е铝思s5000萬(wàn)人的死亡。同樣，新冠病毒疫情已對(duì)全球各國(guó)人民的生命和生活造成了重大影響。截至2020年6月28日，全球累計(jì)確診新冠肺炎病例已突破1000萬(wàn)，累計(jì)死亡49.9萬(wàn)例，對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的打擊也是災(zāi)難性的。疫情現(xiàn)在仍在蔓延，目前尚不清楚它是否會(huì)與一個(gè)世紀(jì)前的流感疫情一樣，呈現(xiàn)跌宕起伏的軌跡。因此，其最終可能對(duì)全球各國(guó)人民的生命和生活的打擊規(guī)模，目前還很難判斷。

疫情爆發(fā)后，由于我國(guó)中央領(lǐng)導(dǎo)的果斷決策，以及全國(guó)人民的全力響應(yīng)，其蔓延趨勢(shì)迅速得到遏制，目前已在全國(guó)基本得到控制。然而，由于疫情在全球其他國(guó)家持續(xù)蔓延，對(duì)我國(guó)的傳播壓力始終存在?？梢哉f(shuō)，只有在全球疫情得到有效控制后，我國(guó)面臨的防控壓力才會(huì)最終得到緩解。這充分說(shuō)明，不管來(lái)自哪國(guó)，現(xiàn)在全球所有人民都生活在同一個(gè)人類(lèi)健康共同體之中。

每次重大疫情都會(huì)促使人們從人口健康的角度深入思考一些重大公衛(wèi)問(wèn)題：怎樣有效防止下次疫情的爆發(fā)，怎樣有效控制其傳播，以及更廣泛的公共衛(wèi)生問(wèn)題。這些正是目前許多學(xué)者所討論的話(huà)題，也是一百年前許多學(xué)者思考的問(wèn)題。恰好在一百年前，曾有一篇題為《尚待開(kāi)拓的公共衛(wèi)生領(lǐng)域》的標(biāo)志性文獻(xiàn)，由當(dāng)時(shí)國(guó)際公衛(wèi)領(lǐng)域中的巨匠溫斯洛發(fā)表在美國(guó)《科學(xué)》雜志上（1920年1月9日）。該文追溯了公共衛(wèi)生領(lǐng)域在1920年之前的發(fā)展歷程，同時(shí)展望了之后的發(fā)展前景和面臨的挑戰(zhàn)。本文將1920年也即溫斯洛文章發(fā)表的那年與2020年當(dāng)作兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，把現(xiàn)代公共衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展分為三個(gè)階段，并對(duì)這三個(gè)階段中公衛(wèi)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)與發(fā)展各稍作簡(jiǎn)要評(píng)論，以幫助讀者對(duì)公衛(wèi)領(lǐng)域發(fā)展的歷史和新冠病毒感染疫情之后面臨的挑戰(zhàn)，有個(gè)整體把握。

二、尚待開(kāi)拓的公共衛(wèi)生領(lǐng)域

溫斯洛文關(guān)于第一階段公衛(wèi)領(lǐng)域主要發(fā)展和關(guān)注點(diǎn)的回顧，可總結(jié)為以下幾個(gè)方面：（1）自18世紀(jì)中葉起英國(guó)率先開(kāi)始的工業(yè)革命導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口在地理上的高度集中，但在缺乏現(xiàn)代公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和干預(yù)措施的情況下，這種集聚趨勢(shì)引發(fā)了頻繁的傳染性疾病并導(dǎo)致人口總體健康水平的下降——這些構(gòu)成了現(xiàn)代公共衛(wèi)生領(lǐng)域誕生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。受此影響，也由于當(dāng)時(shí)對(duì)各類(lèi)疾病的病原機(jī)制尚缺乏微觀層面的認(rèn)識(shí)，無(wú)論是作為一門(mén)學(xué)科還是決策領(lǐng)域，公共衛(wèi)生在當(dāng)時(shí)所主要關(guān)注的即為環(huán)境衛(wèi)生，采取的措施也主要是為了改善環(huán)境衛(wèi)生。（2）隨著細(xì)菌研究在19世紀(jì)下半葉的發(fā)展，尤其是在帕斯特于1862年證實(shí)了病菌學(xué)說(shuō)之后，人們對(duì)一些疾病的病原機(jī)制開(kāi)始有了微生物層面的科學(xué)認(rèn)識(shí)，相關(guān)知識(shí)也隨后被應(yīng)用于各種公共衛(wèi)生干預(yù)措施中，從而大大提高了這些措施的針對(duì)性和有效性。（3）隨著微生物層面對(duì)各種病原體和人體免疫系統(tǒng)認(rèn)識(shí)的提高，個(gè)人衛(wèi)生和良好個(gè)人生活方式的重要性越來(lái)越得到重視，對(duì)個(gè)人的衛(wèi)生教育被日益提到議事日程上——這也是溫斯洛本人畢生推動(dòng)的事業(yè)。（4）更廣泛的、現(xiàn)在通常被稱(chēng)為“健康的社會(huì)決定因素”，如貧困、住房等，在上世紀(jì)初已開(kāi)始被溫斯洛等學(xué)者所重視。

需要指出，公共衛(wèi)生在這第一階段的發(fā)展中，還誕生了一支重要的學(xué)科——流行病學(xué)。現(xiàn)在人們一般認(rèn)為是約翰·斯諾開(kāi)創(chuàng)了這一學(xué)科，起因就是1854年在倫敦爆發(fā)的霍亂疫情。按照當(dāng)時(shí)的主流醫(yī)學(xué)觀點(diǎn)，這是一種由污穢氣體傳播的疾病。然而，通過(guò)大量走訪(fǎng)疫區(qū)內(nèi)病人并制作病例地圖，同時(shí)采集病人的日常起居資料，以及對(duì)所采集的資料進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后，斯諾證明了疫情是由疫區(qū)內(nèi)受污染的水源傳播的。這一認(rèn)識(shí)對(duì)疫情的后期防控起到了指導(dǎo)作用，由此也開(kāi)創(chuàng)了關(guān)于疾病傳播途徑的科學(xué)研究方法——流行病學(xué)方法。在相關(guān)病原體不明了、相關(guān)傳播鏈條不清晰時(shí)，流行病學(xué)的方法，仍是疫情發(fā)生時(shí)迅速把握和阻斷相關(guān)傳播途徑的最為有效的方法。

從一開(kāi)始，公共衛(wèi)生就是一個(gè)公共干預(yù)與科學(xué)研究緊密結(jié)合的領(lǐng)域。在任何時(shí)候，總存在相關(guān)科學(xué)知識(shí)欠缺的問(wèn)題。然而面對(duì)疫情的挑戰(zhàn)，政府和社會(huì)不可能因此而不采取任何干預(yù)措施。關(guān)于公共衛(wèi)生的經(jīng)典定義正是出自溫斯洛1920年的文章：“公共衛(wèi)生是關(guān)于通過(guò)有組織的社區(qū)努力來(lái)預(yù)防疾病、延長(zhǎng)壽命、促進(jìn)身體健康和提高效益的科學(xué)與藝術(shù)?！边@一定義影響深遠(yuǎn)，以至于今天關(guān)于公共衛(wèi)生的主流定義，仍然基本沿用溫斯洛的這一定義。關(guān)于這一定義，尤其有兩點(diǎn)值得強(qiáng)調(diào)：一是公共衛(wèi)生既是一門(mén)“科學(xué)”，也是一門(mén)“藝術(shù)”，也就是說(shuō)，除了依賴(lài)科學(xué)知識(shí)外，還需注重干預(yù)措施的“藝術(shù)性”，也即如何更好地把科學(xué)與實(shí)踐結(jié)合起來(lái)的藝術(shù)，如何更好地在缺乏相關(guān)科學(xué)知識(shí)的情況下展開(kāi)干預(yù)行動(dòng)的藝術(shù)，以及如何更好地在采取行動(dòng)時(shí)把政府和社會(huì)各界力量組織起來(lái)的藝術(shù)。而這最后一點(diǎn)也是定義中第二個(gè)值得強(qiáng)調(diào)的地方，即干預(yù)措施將主要“通過(guò)有組織的社區(qū)努力”來(lái)推行，即，在社區(qū)層面有組織地展開(kāi)干預(yù)措施。綜觀溫斯洛的一生，所倡導(dǎo)的公共衛(wèi)生理念，不外乎既為“科學(xué)”又為“藝術(shù)”和“有組織的社區(qū)努力”這兩個(gè)方面。

有組織的社區(qū)努力還意味著要造就一支扎實(shí)的為公共衛(wèi)生服務(wù)的隊(duì)伍——這是溫斯洛1920年文中另一個(gè)重點(diǎn)討論的內(nèi)容。根據(jù)美國(guó)當(dāng)時(shí)的情況，溫斯洛強(qiáng)調(diào)了公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)的跨學(xué)科性：需由醫(yī)護(hù)人員、工程師、細(xì)菌學(xué)家、流行病學(xué)家、社會(huì)工作者等等，共同組成。同時(shí)，溫文還就如何培養(yǎng)這樣的一支多學(xué)科隊(duì)伍，甚至如何設(shè)置大學(xué)學(xué)科和課程，提出了具體的建議，這些都在譯文中，在此不再贅述。

三、公共衛(wèi)生領(lǐng)域的百年發(fā)展

自溫斯洛1920年文發(fā)表至今的一百年中，公共衛(wèi)生領(lǐng)域已經(jīng)歷了巨大的變化，其邊界更為寬廣，內(nèi)容更為豐富，干預(yù)措施也更為多樣化。

首先，微生物學(xué)研究。這一階段微生物學(xué)研究取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。除了發(fā)現(xiàn)許多新病菌并對(duì)已知病菌加深了解外，人類(lèi)還日益豐富了對(duì)病毒的認(rèn)識(shí)。早在19世紀(jì)晚期，人類(lèi)對(duì)病毒的存在就有所知曉，但只是到了20世紀(jì)中葉，對(duì)病毒的認(rèn)識(shí)，尤其是對(duì)其“生命周期”的認(rèn)識(shí)，才趨于相對(duì)完備。病毒學(xué)研究方面的成就不僅大大推進(jìn)了人們對(duì)許多疾病病原體的認(rèn)識(shí)，也推動(dòng)了關(guān)于人類(lèi)免疫機(jī)制和疫苗的研究，包括促成了對(duì)天花疾病的根除。上世紀(jì)中葉也是基因與遺傳學(xué)研究飛速發(fā)展的年代，特別是沃森與克里克于1953年發(fā)現(xiàn)DNA雙螺旋分子結(jié)構(gòu)，更是對(duì)病毒學(xué)、細(xì)菌學(xué)和醫(yī)學(xué)研究起到了革命性的推動(dòng)作用。在防治細(xì)菌導(dǎo)致的疾病方面，突出的事件是青霉素菌株在上世紀(jì)20年代末被發(fā)現(xiàn)，以及從40年代中期開(kāi)始，青霉素抗生素在醫(yī)療中的使用，由此開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)廣泛使用抗生素的時(shí)代。許多原來(lái)為社會(huì)造成嚴(yán)重疾病負(fù)擔(dān)并長(zhǎng)期成為公共衛(wèi)生工作重點(diǎn)的疾病——如肺結(jié)核——通過(guò)使用抗生素而變得可治。誠(chéng)然，抗生素的廣泛使用也帶來(lái)了另一類(lèi)問(wèn)題，即抗生素的過(guò)度使用，目前已是許多國(guó)家公共衛(wèi)生和醫(yī)療系統(tǒng)必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。

其次，健康的社會(huì)生態(tài)學(xué)視角。與微生物學(xué)研究領(lǐng)域的長(zhǎng)足進(jìn)展相媲美的，是對(duì)健康決定因素的愈來(lái)愈廣泛的認(rèn)識(shí)。早期（即前文所述的公共衛(wèi)生發(fā)展的第一階段），人們通常只對(duì)疾病的致病因素作狹隘的理解，即僅把它們看作是直接導(dǎo)致疾病的一些因素，如病原體及對(duì)其暴露、個(gè)人衛(wèi)生、個(gè)人體質(zhì)等。由于個(gè)人所處的自然物理環(huán)境常被看作是個(gè)人與病原體之間的媒介，所以相關(guān)環(huán)境因素也常常得到重視。這些基本上就是溫斯洛在其1920年文章中重點(diǎn)考慮的因素，雖然他本人已開(kāi)始對(duì)疾病和健康的決定因素醞釀更廣泛的理解，例如說(shuō)其在文章中指出了貧困因素的重要性。但是關(guān)于疾病與健康決定因素的更寬廣的理解大致起自于上世紀(jì)中葉，主要結(jié)合了來(lái)自社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)和文化層面對(duì)人類(lèi)健康及其決定因素的認(rèn)識(shí)，重點(diǎn)是在原來(lái)的個(gè)人一自然物理環(huán)境構(gòu)架上，嵌入長(zhǎng)期伴隨人們生活和工作的社區(qū)環(huán)境、工作環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等，并且強(qiáng)調(diào)的也不再是人們的短期病原體暴露史，而是人們?cè)谏詈凸ぷ髦信c以上環(huán)境長(zhǎng)期構(gòu)成的一種深度磨合的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)。一項(xiàng)行之有效的健康干預(yù)措施，需要從這樣的一個(gè)系統(tǒng)出發(fā)，進(jìn)行規(guī)劃和實(shí)施。

第三，健康促進(jìn)運(yùn)動(dòng)。自上世紀(jì)中葉開(kāi)始，與健康的社會(huì)生態(tài)理論齊頭并進(jìn)發(fā)展的，是全球在健康干預(yù)層面推廣的“健康促進(jìn)”模式。對(duì)照傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，新的健康促進(jìn)模式最本質(zhì)之處就在于倡導(dǎo)非專(zhuān)業(yè)人員在健康干預(yù)活動(dòng)中的主體性。這里的非專(zhuān)業(yè)人員指所有健康干預(yù)活動(dòng)的對(duì)象，包括患者、潛在患者和一般公民;主體性則指由非專(zhuān)業(yè)人員參與相關(guān)干預(yù)項(xiàng)目的決策和實(shí)施過(guò)程，并且給予他們必要的賦權(quán)，后者則一般通過(guò)不同方式分別在社區(qū)層面、機(jī)構(gòu)層面和個(gè)人層面展開(kāi)。主體性也是區(qū)別新的健康促進(jìn)概念和傳統(tǒng)的由溫斯洛全力提倡的健康教育模式最根本的方面，因?yàn)楹笳邇H把受教育者看作是被動(dòng)的接受者。目前國(guó)際上已有許多研究表明，在制定和實(shí)施一個(gè)健康干預(yù)項(xiàng)目時(shí)，允許和提倡干預(yù)對(duì)象參與其中，本身就能起到強(qiáng)有力的動(dòng)員和宣傳作用，這有助于在干預(yù)對(duì)象中培養(yǎng)主人翁精神，使得他們更積極地支持項(xiàng)目，從而確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。同時(shí)，干預(yù)對(duì)象的廣泛參與還有助于保證項(xiàng)目規(guī)劃和設(shè)計(jì)的合理性，并通過(guò)更好結(jié)合干預(yù)對(duì)象的偏好和意愿，以及他們所掌握的地方信息和知識(shí)，提高項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施效率。最近40年，中國(guó)國(guó)內(nèi)也有通過(guò)依靠參與和賦權(quán)而成功開(kāi)展有關(guān)健康促進(jìn)項(xiàng)目的案例。而新中國(guó)在最初的30年所開(kāi)展的各項(xiàng)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，也基本上是通過(guò)動(dòng)員群眾廣泛參與而展開(kāi)的（見(jiàn)下文）。以參與和賦權(quán)方式開(kāi)展的項(xiàng)目，相比于用傳統(tǒng)行政命令型方法開(kāi)展的項(xiàng)目，其成功程度一般要高。

第四，全球衛(wèi)生治理。我們現(xiàn)在一般把世衛(wèi)組織看作是引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理事業(yè)的當(dāng)然的組織。世衛(wèi)組織成立于1948年，自其創(chuàng)立之日起，它的確一直艱難地?fù)?dān)當(dāng)著這一重要角色。然而，在世衛(wèi)組織成立之前，為解決共同的傳染性疾病防控問(wèn)題，國(guó)際社會(huì)已開(kāi)始向共同合作邁出了步伐。首先，于1851年在巴黎召開(kāi)了首次關(guān)于傳染病跨國(guó)管控的國(guó)際衛(wèi)生會(huì)議（Intemational Sanitary Conference），旨在協(xié)調(diào)各國(guó)的檢疫制度與自由貿(mào)易的矛盾。至1938年，該會(huì)議共召開(kāi)了14屆。其次，分別于1902、1907和1923年成立的泛美衛(wèi)生組織（Pan American Health Organization，PAHO）、國(guó)際衛(wèi)生公共局（Office International dHygiene Publique，OIHP）和當(dāng)時(shí)國(guó)際聯(lián)盟的常設(shè)衛(wèi)生組織，各自獨(dú)立開(kāi)展工作。二戰(zhàn)之后，這些組織及其職能分別被融合于新成立的世衛(wèi)組織。在成立后的70多年中，世衛(wèi)組織自己的職責(zé)、職能和推動(dòng)的全球衛(wèi)生倡議，也經(jīng)歷了重要的變化，這里僅簡(jiǎn)要說(shuō)明兩個(gè)方面：首先，在傳染病的國(guó)際管控方面，其職能已從早期的三大類(lèi)疾病（霍亂、黃熱病、鼠疫;天花在70年代末被根除后被移出名單），于2007年擴(kuò)大到所有生化和放射性核素“國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件”，規(guī)定各國(guó)有及時(shí)監(jiān)測(cè)和報(bào)告的義務(wù)。其次，在全球衛(wèi)生理念方面，世衛(wèi)組織已從其開(kāi)始時(shí)對(duì)醫(yī)學(xué)技術(shù)的專(zhuān)注，于20世紀(jì)70年代起轉(zhuǎn)為更多地提倡初級(jí)保健和健康促進(jìn)等理念及相關(guān)干預(yù)措施。

第五，中國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。除了以上全球公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的成就外，在這段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的公共衛(wèi)生成就也是輝煌的，突出地表現(xiàn)在新中國(guó)成立后最初30年對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的推動(dòng)和最近的新冠病毒感染防控方面。我國(guó)在20世紀(jì)50年代開(kāi)始的全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和在60年代開(kāi)展的“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的運(yùn)動(dòng)，都屬于重大的公共衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，都極大地推動(dòng)了我國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。前一運(yùn)動(dòng)采取的措施主要包括改善環(huán)境衛(wèi)生和開(kāi)展個(gè)人衛(wèi)生教育，以減少各類(lèi)疾病的傳染源和控制傳播途徑，突出的事例如對(duì)血吸蟲(chóng)病的防治。后者則重點(diǎn)關(guān)注占當(dāng)時(shí)我國(guó)人口80%的農(nóng)村居民，他們不光缺醫(yī)少藥，而且缺乏基本的公共衛(wèi)生保障。具體包括構(gòu)建和完善農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療網(wǎng)，培訓(xùn)大量農(nóng)村初級(jí)保健人員，建立農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系。通過(guò)這些干預(yù)措施，我國(guó)人民的總體健康水平有了大幅度提高。根據(jù)一項(xiàng)國(guó)際研究得出的結(jié)論：如對(duì)世界各國(guó)（有數(shù)據(jù)國(guó)家）從20世紀(jì)50年代上半期到70年代上半期20年問(wèn)人口預(yù)期壽命的上升幅度進(jìn)行比較，中國(guó)的成績(jī)勝過(guò)所有其他國(guó)家，而且比第二個(gè)成就最大的國(guó)家還多出整整7年。遺憾的是，同一研究發(fā)現(xiàn)中國(guó)在隨后的25年中，僅僅取得了和眾多其他國(guó)家大致相同的健康成就。

四、公共衛(wèi)生領(lǐng)域今后的挑戰(zhàn)

公共衛(wèi)生領(lǐng)域今后的挑戰(zhàn)可分為兩大類(lèi)：一是大家目前最為關(guān)注的與重大疫情防控有關(guān)的挑戰(zhàn);二是一般公共衛(wèi)生的挑戰(zhàn)。下文就前者展開(kāi)討論，僅邊緣性地觸及后者。新冠病毒疫情在全球的爆發(fā)和蔓延，以及各國(guó)在應(yīng)對(duì)過(guò)程中所積累的經(jīng)驗(yàn)和暴露的問(wèn)題，為我國(guó)和世界許多國(guó)家提出了如何更好地在國(guó)家層面防控下一次重大疫情，以及如何更好構(gòu)筑起全球疫情防控體系以共同應(yīng)對(duì)下次全球疫情的問(wèn)題。筆者先討論國(guó)家層面的挑戰(zhàn)，重點(diǎn)分析中國(guó)的情況，然后評(píng)論國(guó)際聯(lián)防以及我國(guó)在其中可發(fā)揮的作用。

對(duì)照全球各國(guó)，我國(guó)在這次防控新冠病毒疫情中所取得的成就是有目共睹的。由于新冠病毒是一種新病毒，早期人們對(duì)其傳播特點(diǎn)與病理機(jī)制的認(rèn)知幾乎為零，因此我國(guó)在早期應(yīng)對(duì)中走了一段彎路。然而，在人傳人現(xiàn)象被確定后，同時(shí)考慮到有可能在武漢等地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)較大范圍的感染，再加上十多年前應(yīng)對(duì)非典的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)中央政府果斷采取了“封城”等嚴(yán)格隔離疫區(qū)和阻斷傳播的措施。如今，回顧短短幾個(gè)月的抗疫歷程，應(yīng)該說(shuō)這是我國(guó)走出的最關(guān)鍵一步。

然而，雖然嚴(yán)格的“封城”等隔離措施有助于阻斷疫情向全國(guó)其他地區(qū)蔓延，但不能保證疫情在疫區(qū)內(nèi)得到有效控制。為此，我國(guó)充分發(fā)揮了在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)難方面的巨大體制優(yōu)勢(shì)：“全國(guó)一盤(pán)棋”。這意味著國(guó)家可舉全國(guó)之力幫助疫區(qū)應(yīng)對(duì)疫情。全國(guó)四萬(wàn)多白衣戰(zhàn)士進(jìn)駐疫區(qū)，火神山、雷神山和方艙醫(yī)院在短期內(nèi)修建并使用，以及各種醫(yī)用和生活物資快捷派送疫區(qū)，均是這種體制優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn)。與此相比，在許多國(guó)家，包括美國(guó)、日本，其中央政府都沒(méi)有這種調(diào)集全國(guó)各地人員和物資以幫助疫區(qū)應(yīng)對(duì)疫情的能力。

在規(guī)劃未來(lái)時(shí)，需要思考的最大問(wèn)題是，一旦下次出現(xiàn)類(lèi)似的疫情風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，我們?nèi)绾文軌蜃龅郊群霌P(yáng)以上體制優(yōu)勢(shì)，又確保疫情盡早得到監(jiān)測(cè)和管控。筆者認(rèn)為，這涉及到中央與地方的角色問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)與政府的作用問(wèn)題，以及“小概率、大影響”風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)管控問(wèn)題。

1.中央與地方

“全國(guó)一盤(pán)棋”強(qiáng)調(diào)的是中央決策和調(diào)集物資與人員的能力。同時(shí)，我國(guó)的治理體制又長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)屬地原則和發(fā)揮地方的積極性。這兩方面的要求如何達(dá)到最優(yōu)平衡，既是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，也是一個(gè)理論問(wèn)題。理論上，似乎有以下幾個(gè)因素共同決定一項(xiàng)公共決策中中央與地方權(quán)力的最優(yōu)平衡點(diǎn)。另外，由于這些因素在不同決策中的表現(xiàn)是不同的，所以不同的決策會(huì)有不同的最優(yōu)平衡點(diǎn)。第一，公共決策的規(guī)模性。如我國(guó)大江大河的治理，以及高鐵等交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，所涉及到的不僅是一縣一省，而是整個(gè)地區(qū)乃至全國(guó)。無(wú)疑，這樣的決定只能由中央來(lái)做。第二，外部性問(wèn)題。許多公共決策，也許受其直接影響（或初始受其影響）的面并不大，只一縣一市，但間接的、不被決策者直接看得到的，或者看到卻不予重視的影響，有些是巨大的，可能涉及更廣闊的地區(qū)乃至全國(guó)。如環(huán)境保護(hù)中一些特別讓人關(guān)注的污染源的問(wèn)題。其實(shí)疫情也是一樣，開(kāi)始它僅在較小范圍內(nèi)出現(xiàn)，如果此時(shí)決策者以此為根據(jù)（或者僅從本地角度）做出決定，肯定會(huì)失之偏頗，甚至鑄成大錯(cuò)。第三，時(shí)間性問(wèn)題。在我國(guó)的治理體制中，在鼓勵(lì)地方積極性的同時(shí)，也給與地方不少試驗(yàn)和糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)。這種摸索性的決策機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)，即使在國(guó)外，也已被許多學(xué)者所肯定。然而，雖然針對(duì)大多數(shù)決策，這種模式是無(wú)可厚非的，但針對(duì)一些時(shí)間性特別強(qiáng)的決策，這種依靠地方探索做出決策的模式則是不可取的，因?yàn)榇藭r(shí)一般很少有決策的回旋余地。

在我國(guó)，規(guī)模性高的公共決策大多已由中央做出，不少外部性強(qiáng)的決策（如環(huán)保等）也開(kāi)始由中央來(lái)做。但對(duì)決策的時(shí)間性似乎還重視不多，而強(qiáng)外部性和高時(shí)間性正是這次新冠病毒感染疫情的特點(diǎn)。實(shí)際上，除這次新冠病毒感染疫情外，不少其他災(zāi)害也有同樣的特征，比如重大洪災(zāi)等。

2.專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)與政府

雖然以上提出時(shí)間性高和外部性強(qiáng)的公共決策應(yīng)由中央來(lái)做，但中央可依據(jù)什么來(lái)做相關(guān)決策呢？這就提出了專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是為政府決策提供最及時(shí)和最關(guān)鍵的科學(xué)依據(jù)，以確保政府決策有最大概率成功。必須充分保證專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提供的科學(xué)依據(jù)是客觀的和及時(shí)的，而且是不受相關(guān)利益影響的。為此，為中央決策服務(wù)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)必須免除地方利益的影響，而最好的辦法就是確保相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，包括其全部地方分支機(jī)構(gòu)（不必并不宜按地方行政轄區(qū)來(lái)分布這些分支機(jī)構(gòu)），都只對(duì)中央負(fù)責(zé)，包括在人事、經(jīng)費(fèi)和行政上完全隸屬中央。地方各級(jí)政府也可照此方式設(shè)立相同的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，僅對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。

保證相關(guān)依據(jù)的客觀性、科學(xué)性極為重要，而要保證這一點(diǎn)，就必須確保服務(wù)于中央決策的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)能免除地方利益和勢(shì)力的影響，而只對(duì)中央決策負(fù)責(zé)。

同時(shí)，需要明確規(guī)定相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)只是為中央決策提供所依賴(lài)的專(zhuān)業(yè)依據(jù)和結(jié)論，而不能額外負(fù)擔(dān)任何行政或準(zhǔn)行政職能。這一方面是因?yàn)槠漕~外的行政或準(zhǔn)行政職能很有可能?chē)?yán)重侵蝕其專(zhuān)業(yè)結(jié)論的科學(xué)性和客觀性。另一方面，其額外的行政和準(zhǔn)行政職能往往會(huì)使得專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)與真正的行政決策機(jī)構(gòu)之間職責(zé)界限不清，決策過(guò)程不明，影響公共決策的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

再者，為政府決策服務(wù)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)必須區(qū)別于純粹的研究部門(mén)或?qū)W術(shù)部門(mén)。后者可不考慮政府決策的緊迫性而單純研究學(xué)術(shù)問(wèn)題，但前者的首要任務(wù)是為政府決策服務(wù)。前者首先應(yīng)該關(guān)注的是政府此時(shí)最需做出什么決策，需要什么樣的科學(xué)依據(jù)來(lái)做，根據(jù)目前的研究能夠提供什么材料，能幫助做出怎樣的科學(xué)結(jié)論，等等。具體的學(xué)術(shù)性研究可外包給純粹的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，包括實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)、研究所等。最后，考核專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和職員的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是其發(fā)表論文的數(shù)量和雜志檔次，而應(yīng)該是其為政府決策做出的貢獻(xiàn)。如果目前沒(méi)有這樣的一個(gè)考核體系，應(yīng)專(zhuān)門(mén)制訂一個(gè)。

在做任何一項(xiàng)公共決策或應(yīng)對(duì)任何一件應(yīng)急事件時(shí)，都不可能等到收集到所有有價(jià)值的材料、掌握所有科學(xué)知識(shí)、坐擁所有科學(xué)證據(jù)，才做出決定。這也就是為什么溫斯洛在其1920年的文章中反復(fù)強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生既是一門(mén)“科學(xué)”，也是一門(mén)“藝術(shù)”的原因。對(duì)時(shí)間性特別強(qiáng)的疫情或其他災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，尤其必須快速做出決定，而幾乎所有這樣的決定，都只可能在不掌握所有情況和材料的條件下做出。此時(shí)，絕不能因?yàn)樾畔⒉蝗蛞罁?jù)不強(qiáng)而推遲做出決定，因?yàn)橥七t就有可能導(dǎo)致事件的大幅惡化。

3.“小概率、大影響”風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)可能的“小概率、大影響”風(fēng)險(xiǎn)，尤其需要時(shí)刻警惕。因?yàn)樗鼈儾⒉唤?jīng)常發(fā)生，所以人們對(duì)其認(rèn)知一定會(huì)比一般風(fēng)險(xiǎn)更缺乏，能夠依賴(lài)的經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)和案例更少。而且，不能想當(dāng)然地認(rèn)為下次發(fā)生的，將會(huì)是這一次的重復(fù)。這次西方國(guó)家在防控新冠病毒疫情方面幾乎集體失守，部分原因是因?yàn)樗麄冏杂X(jué)不自覺(jué)地認(rèn)為下一次大疫情將又是一次流感，只不過(guò)是某個(gè)新的變異，為此他們也做了許多準(zhǔn)備，包括尋求發(fā)現(xiàn)一種對(duì)A類(lèi)流感病毒所有變異都適用的廣譜疫苗。因?yàn)榻欢曛?，相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的西方學(xué)者經(jīng)常議論出現(xiàn)一種通過(guò)空氣感染人們呼吸道的超級(jí)病毒的可能性，但他們的思路幾乎都順沿了一個(gè)世紀(jì)前發(fā)生的特大流感疫情，卻忽視了其他“小概率”的可能性，我們應(yīng)該從中吸取教訓(xùn)。

由于是“小概率、大影響”事件，其發(fā)生的可能性容易被人忽視。因?yàn)椴怀０l(fā)生，人們久而久之就慢慢地忽略它。一個(gè)基本的規(guī)律是，一次重大疫情過(guò)后，一開(kāi)始人們的警惕性很高，此時(shí)如發(fā)現(xiàn)疫情苗頭，即會(huì)采取果斷措施加以阻斷。但是隨著時(shí)間的推移，人們開(kāi)始掉以輕心、放松戒備，而此時(shí)正是一次本可以扼殺的疫情苗頭沒(méi)有得到扼殺，本可以加以阻斷的疫情沒(méi)有得到阻斷，而最終釀成重大疫情事件。

但怎樣才能真正做到常備不懈呢？答案是可以組建專(zhuān)門(mén)的監(jiān)測(cè)和管控疫情苗頭、爆發(fā)及傳播的行政和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)——其唯一任務(wù)就是時(shí)刻保持高度警惕，監(jiān)測(cè)任何可能的疫情苗頭并及時(shí)采取措施，以及應(yīng)對(duì)和管控任何已出現(xiàn)的疫情。設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的原因在于，如把這一疫情防控重要職能放置于同時(shí)需管理大量日常醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的部門(mén)（如我國(guó)現(xiàn)在的衛(wèi)健委），則疫情過(guò)后一段時(shí)間該職能的重要性可能完全被忽視——被大量與該職能無(wú)關(guān)的繁雜事務(wù)所淹沒(méi);再加上以上提到的“小概率”，久而久之被徹底遺忘。

我國(guó)在2003年非典疫情結(jié)束后建立的傳染病直報(bào)系統(tǒng)，在這次應(yīng)對(duì)新冠病毒傳播中沒(méi)有很好地發(fā)揮作用，原因之一就是因?yàn)樵撓到y(tǒng)被置于需同時(shí)負(fù)責(zé)大量日常醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)的衛(wèi)健委系統(tǒng)中而沒(méi)有得到重視，基本上被擱置了起來(lái)。如果把它置于一個(gè)專(zhuān)設(shè)的機(jī)構(gòu)內(nèi)，有專(zhuān)門(mén)的人員操作，而且如果該機(jī)構(gòu)只向中央決策負(fù)責(zé)，相信結(jié)果會(huì)非常不同。

在國(guó)際上，一條普遍的國(guó)家治理模式演變規(guī)律是逐步把一些原先由各相關(guān)實(shí)務(wù)部門(mén)管控的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)（如在我國(guó)由林業(yè)部管控森林火災(zāi)，水利部管控洪澇災(zāi)害，衛(wèi)健委管控疫情），移出這些日常部門(mén)而交由專(zhuān)門(mén)設(shè)置的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。再往后，由于許多風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的防治相互間可以借力合力，資源共用，統(tǒng)一規(guī)劃，所以將這些不同的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)置于同一個(gè)管控部門(mén)管控。美國(guó)聯(lián)邦政府早在上世紀(jì)70年代末就跨出了這一步，我國(guó)則于2018年組建了應(yīng)急管理部。由同一個(gè)政府部門(mén)來(lái)綜合管控各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)原因，是因?yàn)槿绻麊蝹€(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)只管控一種風(fēng)險(xiǎn)，而由于同一類(lèi)事件一般并不頻繁發(fā)生（如地震、疫情等），久而久之該機(jī)構(gòu)內(nèi)的人員即會(huì)放松警戒。把各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)集中起來(lái)管控，相互間可以借力合力的同時(shí)，也有助于把該部門(mén)內(nèi)負(fù)責(zé)管控不同災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的人員的警惕性都調(diào)動(dòng)起來(lái)。

然而，在我國(guó)對(duì)疫情的管控責(zé)任并沒(méi)有被移至新成立的應(yīng)急管理部。一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，雖然這次疫情來(lái)勢(shì)之兇猛，影響之廣大，其程度不亞于我國(guó)經(jīng)歷過(guò)的許多自然災(zāi)害，但應(yīng)急管理部則幾乎全程置身事外。一個(gè)在一定范圍內(nèi)把疫情防控和其他災(zāi)害應(yīng)急結(jié)合起來(lái)的國(guó)家是美國(guó)。雖然由于種種原因，美國(guó)在這次新冠病毒疫情防控中的表現(xiàn)欠佳，但其綜合應(yīng)對(duì)疫情和其他災(zāi)害的做法，還是值得我們思考和研究的。或許我國(guó)也可以考慮把對(duì)疫情監(jiān)測(cè)和防控的責(zé)任，從衛(wèi)健委移至應(yīng)急管理部。這起碼是一個(gè)值得思考的改革方向。

4.基層組織的重要性

基層既是公共衛(wèi)生工作的對(duì)象，又是公共衛(wèi)生工作的目標(biāo)，也是疫情防控中重要的一環(huán)?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)城鄉(xiāng)擁有健全的基層組織。城市有居委會(huì)和居民小組，農(nóng)村有村委會(huì)和村民小組，都是群眾性組織，但都受政府領(lǐng)導(dǎo)，配合政府為居住區(qū)內(nèi)居民辦理各種公共事務(wù)和公益事業(yè)，其中包括公共衛(wèi)生工作。

在這次新冠病毒疫情應(yīng)對(duì)中，我國(guó)的這些基層組織發(fā)揮了重要的作用，這是我國(guó)疫情應(yīng)對(duì)取得良好成效的重要原因之一。未來(lái)應(yīng)該以此為契機(jī)，進(jìn)一步通過(guò)相關(guān)基層組織提高居民和村民對(duì)公共衛(wèi)生安全的認(rèn)識(shí)，排查排除所在社區(qū)的公共衛(wèi)生隱患?？刹扇∩衔奶岬降慕】荡龠M(jìn)干預(yù)模式，充分重視居民和村民的全面參與，提高他們?cè)诟深A(yù)活動(dòng)中的主體性，讓他們切實(shí)地感覺(jué)到相關(guān)干預(yù)活動(dòng)是自己的活動(dòng)，不僅參與其中，而且能為規(guī)劃和實(shí)施這些活動(dòng)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提高這些活動(dòng)的成功率和效率。一個(gè)強(qiáng)大的能有效化解和抵御（重大）疫情的公共衛(wèi)生體系不能沒(méi)有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的基層網(wǎng)絡(luò)，以及居民和村民出自主人翁姿態(tài)的參與。另外，建立這樣的一個(gè)系統(tǒng)亦可促進(jìn)公共衛(wèi)生工作的整體進(jìn)步、對(duì)疾病隱患的整體管控，以及人們總體健康水平的提高。

除了依托現(xiàn)有的體制內(nèi)基層組織更好地開(kāi)展基層公共衛(wèi)生活動(dòng)和筑好疫情防控體系的基層環(huán)節(jié)外，還可發(fā)揮我國(guó)日益壯大的社會(huì)力量，包括私營(yíng)部門(mén)和非政府組織。雖然一直以來(lái)政府是我國(guó)公共衛(wèi)生干預(yù)和疫情防控工作的主角，但一大批社會(huì)力量正在崛起。比如，在這次疫情防控中，社會(huì)力量就起到了重要的作用。

5.全球公共衛(wèi)生的治理

目前的全球衛(wèi)生治理框架基于世衛(wèi)組織2005年頒布的《國(guó)際衛(wèi)生條例》，其中最重要的內(nèi)容是各成員國(guó)有義務(wù)即時(shí)監(jiān)測(cè)和及時(shí)通報(bào)任何符合“國(guó)際公共衛(wèi)生緊急事件”標(biāo)準(zhǔn)的事件。然而，除了由世衛(wèi)組織提供一定技術(shù)支持外，執(zhí)行這一要求的任務(wù)悉數(shù)落在各成員國(guó)肩上。而許多中小發(fā)展中國(guó)家的成員國(guó)，基本不具備所需的能力，包括人員、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。如何幫助這些國(guó)家構(gòu)建相關(guān)能力是一項(xiàng)國(guó)際挑戰(zhàn)，需要國(guó)際社會(huì)共同提供支援。實(shí)際上，由于相關(guān)國(guó)家都比較?。ㄈ丝谏?、地理上），即便不存在資源和技術(shù)匱乏問(wèn)題，以一國(guó)為單位分別組建這樣的能力也是值得商榷的。但是，可考慮在地區(qū)層面支援、幫助所在國(guó)家共同組建這樣的能力。中國(guó)已在這一方面邁出了步伐，其中一個(gè)例子就是為新成立的非洲疾控中心提供各種硬件和軟件支持。下一步可考慮幫助非洲各個(gè)次地區(qū)（東非、西非等）構(gòu)建這樣的能力。

根據(jù)前文指出的綜合應(yīng)對(duì)、管控災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的要求，可統(tǒng)一考慮為以上國(guó)家構(gòu)建能抵御各種重大災(zāi)害（包括疫情）風(fēng)險(xiǎn)的醫(yī)療衛(wèi)生體系。構(gòu)建該體系的要求也是世衛(wèi)組織在最近20多年提出的，然而到目前為止，收效甚微。其原因還是因?yàn)樵S多國(guó)家缺乏構(gòu)建這樣一個(gè)體系的資源和能力，而且由于許多中小國(guó)家規(guī)模過(guò)小，由各國(guó)各自建立這樣的一個(gè)體系的思路本身是有問(wèn)題的。但可考慮在地區(qū)層面幫助這些國(guó)家構(gòu)建這樣的體系，包括造就一支國(guó)際醫(yī)護(hù)力量，一旦任何一國(guó)發(fā)生重大災(zāi)情而無(wú)法自救時(shí)，即可派往該國(guó)。

通過(guò)推動(dòng)廣泛的國(guó)際合作和我國(guó)自身的努力，我們應(yīng)該能夠幫助以上國(guó)家構(gòu)筑起這樣的體系。理由有五點(diǎn)：

（1）自上世紀(jì)60年代起，我國(guó)已積累了向其他發(fā)展中國(guó)家提供各種衛(wèi)生援助的豐富經(jīng)驗(yàn);

（2）我國(guó)在重大災(zāi)害快速應(yīng)對(duì)方面有一套成功的做法和模式;

（3）我國(guó)更有巨大的經(jīng)濟(jì)體量和能夠快速調(diào)動(dòng)的醫(yī)護(hù)和公共衛(wèi)生能力;

（4）我國(guó)在許多發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)具有一定的政治影響力;

（5）我國(guó)還能在聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)推動(dòng)全球?qū)用娴淖h程和規(guī)劃。

在地區(qū)層面乃至全球?qū)用鏋閺V大的中小發(fā)展中國(guó)家構(gòu)筑起他們能抵御重大災(zāi)害和疫情的醫(yī)療衛(wèi)生體系，將充分體現(xiàn)我國(guó)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，也是目前來(lái)說(shuō)我國(guó)能為全球提供的最迫切也將是最受歡迎的公共品。

除了幫助受援國(guó)構(gòu)建以上的體系外，我國(guó)也可支持、幫助各受援國(guó)在低層、基層開(kāi)展一般公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。如上文指出的，公共衛(wèi)生工作的使命本身就是服務(wù)廣大人民，而且從疫情防控和災(zāi)害救援體系來(lái)說(shuō)，沒(méi)有堅(jiān)強(qiáng)的底層建設(shè)，上層構(gòu)架將不可能有效地發(fā)揮作用?；谝郧拔覈?guó)為許多發(fā)展中國(guó)家提供醫(yī)療衛(wèi)生支援所積累的經(jīng)驗(yàn)，加上合理的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，量力而行，我們應(yīng)該能夠切實(shí)地幫助這些國(guó)家發(fā)展他們的公共衛(wèi)生事業(yè)，提高這些國(guó)家人民的福祉。

五、結(jié)語(yǔ)

從人類(lèi)發(fā)展的視角出發(fā)，健康既構(gòu)成經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必不可少的人力資本的重要內(nèi)容，其自身也是人類(lèi)福祉的重要內(nèi)容。從人口層面提高人們的健康水平，是一國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的任務(wù)和使命。而公共衛(wèi)生既是一個(gè)科學(xué)研究領(lǐng)域，也是一個(gè)重要的公共決策領(lǐng)域，其性質(zhì)是科學(xué)與藝術(shù)的結(jié)合。本文簡(jiǎn)要回顧了該領(lǐng)域從英國(guó)工業(yè)革命起在全球的發(fā)展歷程，目睹了其邊界的不斷延伸，領(lǐng)域內(nèi)各學(xué)科研究的不斷深化，以及干預(yù)措施的日益多樣化。本文一個(gè)重要的時(shí)代背景就是目前仍在進(jìn)行中的全球新冠病毒感染疫情，因此，文章旨在思考我國(guó)未來(lái)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的方向，分析所面臨的挑戰(zhàn)，以及為尋找解決方案提供啟示。

自新中國(guó)成立起，我國(guó)公衛(wèi)事業(yè)取得了巨大成就，但我們也要看到存在的一些重要短板，需要在以后的工作中不斷補(bǔ)齊。

而在重大疫情防控方面，為構(gòu)筑更為即時(shí)的反應(yīng)機(jī)制，需要理順中央與地方的決策邊界，明晰政府機(jī)關(guān)與專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的職能分工，并適當(dāng)綜合管控疫情與其他重大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)以此次疫情為契機(jī)，動(dòng)員城鄉(xiāng)基層組織和其他社會(huì)力量，并倡導(dǎo)廣泛的公民參與，以合力開(kāi)展各類(lèi)基層公共衛(wèi)生活動(dòng)，既為我國(guó)的疫情防控體系打造一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基層網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)也可推動(dòng)其他基層公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

處在同一個(gè)全球健康共同體中，予人幫助就是予己幫助，我國(guó)還應(yīng)開(kāi)展各類(lèi)衛(wèi)生援外活動(dòng)，尤其是針對(duì)不少中小發(fā)展中國(guó)家，一方面幫助他們?cè)诘貐^(qū)層面打造能抵御重大疫情和其他災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的醫(yī)護(hù)和公共衛(wèi)生能力，另一方面則支持他們發(fā)展一般公共衛(wèi)生事業(yè)，以更好地構(gòu)筑起全球疫情防控體系。