PPP模式下政府采購(gòu)失敗原因分析

【摘 要】 目前，我國(guó)正通過(guò)從社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，大力推廣PPP模式，創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)的方式，如全面落地的PPP項(xiàng)目。 但是在實(shí)際操作的過(guò)程中，PPP項(xiàng)目多有失敗，本文就是從通過(guò)分析其失敗的原因，提出一些可行的建議來(lái)避免項(xiàng)目失敗。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式 政府采購(gòu)

1緒論

Ppp模式在我國(guó)于2014年9月23日正式開(kāi)始實(shí)施，如今已經(jīng)成為了我國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目中的常見(jiàn)模式之一。PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于可以降低政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，有效控制社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)，因而政府采購(gòu)項(xiàng)目常常會(huì)采用這一模式。但是PPP模式在中國(guó)的應(yīng)用時(shí)間并不長(zhǎng)，還算是一種新興的合作模式，不論是政府還是社會(huì)主體都缺乏相關(guān)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和理論知識(shí)的儲(chǔ)備，這就導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中不僅沒(méi)有做好風(fēng)險(xiǎn)管理，還加劇了政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。本文便是針對(duì)PPP項(xiàng)目失敗的原因進(jìn)行分析，基于此提出一些改進(jìn)的建議。

2失敗的原因分析

2.1法律變更。我國(guó)政府采購(gòu)涉及的法律法規(guī)可分為四個(gè)級(jí)別：第一是法律類(lèi)，第二是法規(guī)類(lèi)，第三是部門(mén)規(guī)章類(lèi)，第四是規(guī)范性文件類(lèi)。這些法律法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)制定了規(guī)則，但是由于我國(guó)PPP模式還處在起步階段，關(guān)于規(guī)范PPP模式的法律法規(guī)還并不健全，許多法律法規(guī)需要進(jìn)行修訂，這就有可能因?yàn)椴杉{、頒布、重新修訂法律或規(guī)定的原因?qū)е略竞戏ê弦?guī)的項(xiàng)目不合法或不合規(guī)，一旦出現(xiàn)這種情況，項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)勢(shì)必會(huì)受到影響，合作雙方的利益都有可能受到損害而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

2.2決策失誤。許多地方政府在進(jìn)行決策時(shí)會(huì)因?yàn)閷?duì)PPP模式不夠了解，認(rèn)識(shí)不夠深入而導(dǎo)致決策上出現(xiàn)失誤，簽訂一些不平等的協(xié)議或合同，這同樣是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的原因。PPP模式在我國(guó)被運(yùn)用的時(shí)間還比較短，許多的地方官員只是把PPP模式當(dāng)做一種融資方式來(lái)使用，這就導(dǎo)致政府在采用PPP模式進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)缺乏對(duì)于項(xiàng)目細(xì)節(jié)的論證和把控，在融資過(guò)程中過(guò)于看重結(jié)果而忽視過(guò)程中的細(xì)節(jié)，同時(shí)有的社會(huì)主體也缺乏PPP項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力，這就很容易導(dǎo)致政府對(duì)于項(xiàng)目的態(tài)度前后不一，頻繁轉(zhuǎn)變，最終項(xiàng)目錯(cuò)過(guò)了最佳的開(kāi)始時(shí)間而以失敗告終。

2.3收益不足。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能收回投資或滿(mǎn)足合同規(guī)定的收益，這也是項(xiàng)目失敗的重要原因。盡管PPP項(xiàng)目下的政府采購(gòu)多數(shù)均為市政建設(shè)和軌道交通，但同樣存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也有在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗而導(dǎo)致收益不足的情況發(fā)生。除開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的因素之外，導(dǎo)致項(xiàng)目最終收益不足的原因還有項(xiàng)目在前期可行性研究中錯(cuò)估了市場(chǎng)需求，從而導(dǎo)致很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。

2.4社會(huì)阻力。由于PPP模式下的政府采購(gòu)多用于市政建設(shè)，項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后面向的是大眾，如果項(xiàng)目產(chǎn)品的收費(fèi)過(guò)高，公眾利益得不到保障，引起了公眾的反對(duì)，那么項(xiàng)目是必然會(huì)失敗的。

2.5政府違約。政府違約導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗主要是由于政府無(wú)力履行或拒絕履行其合同義務(wù)。一方面許多地方政府自身并沒(méi)有充裕的資金流去進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，所以才要依賴(lài)于PPP模式借助民間資本的力量去進(jìn)行市政設(shè)施、軌道交通方面的建設(shè)，但是由于政府的風(fēng)險(xiǎn)管控措施不到位和運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的能力不足等一系列原因，很容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中政府資金鏈斷裂，無(wú)力履約;另一方面，PPP模式的發(fā)展是將地方債務(wù)納入預(yù)算管理體系，規(guī)范地方債務(wù)水平。然而，為了推進(jìn)PPP項(xiàng)目，一些地方政府承諾高水平的項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)貼，忽視了自身的資金能力，最終導(dǎo)致無(wú)法履行合同。

2.6審批延誤。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，政府指導(dǎo)價(jià)和公用事業(yè)價(jià)格政府定價(jià)應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證制度，聽(tīng)取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證它的必要性和可行性。這個(gè)復(fù)雜的過(guò)程需要很長(zhǎng)的時(shí)間，很容易延誤項(xiàng)目的正常運(yùn)行。同時(shí)即使審批通過(guò)后，如果遇到項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模需要調(diào)整，也會(huì)十分困難，這就很容易致使項(xiàng)目最終失敗。

2.7官員腐敗。官員腐敗所致的政府采購(gòu)項(xiàng)目失敗是指政府官員在政府采購(gòu)的過(guò)程中貪污受賄，尤其是PPP項(xiàng)目下，政府與項(xiàng)目公司是合作關(guān)系，某些不法官員借此機(jī)會(huì)向項(xiàng)目公司索要錢(qián)財(cái)，大大增加了項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)成本。

3對(duì)策建議

3.1加快專(zhuān)項(xiàng)法制建設(shè)。國(guó)外發(fā)展PPP模式的經(jīng)驗(yàn)是首先建立參與規(guī)則、完善專(zhuān)項(xiàng)立法，充分發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的引導(dǎo)作用。我國(guó)應(yīng)參照國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié) PPP 實(shí)踐，加快推進(jìn)PPP專(zhuān)項(xiàng)法制建設(shè)，在國(guó)家層面明確政府、社會(huì)資本等PPP參與各方的權(quán)利保護(hù)與違法責(zé)任。

3.2提高政府決策水平。政府的工作人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目知識(shí)的學(xué)習(xí)，多閱讀有關(guān)PPP項(xiàng)目的文獻(xiàn)資料，提升自身運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目的水平。建立和完善科學(xué)決策機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的不足。

3.3提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)結(jié)束的全過(guò)程，各種不確定因素都有可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，所以提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平十分必要。一是建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)政府部門(mén)的控制，為政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變化和配套設(shè)施、服務(wù)提供保障。民營(yíng)企業(yè)應(yīng)承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的控制。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由利益相關(guān)者通過(guò)合理的機(jī)制分擔(dān)。其次，不論是政府部門(mén)還是民間資本進(jìn)行合作之前都應(yīng)該進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，對(duì)于項(xiàng)目未來(lái)的成本、收益做出合理預(yù)算，且兩者都應(yīng)該獨(dú)立進(jìn)行預(yù)算，不能盲目相信對(duì)方，應(yīng)該依據(jù)可靠地預(yù)測(cè)來(lái)進(jìn)行決策。

4結(jié)語(yǔ)

PPP模式下的政府采購(gòu)項(xiàng)目在實(shí)際推行的過(guò)程中，包含了多種多樣的風(fēng)險(xiǎn)，其中有許多都是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的原因，本文提到的只是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要原因，其實(shí)多數(shù)項(xiàng)目失敗都不是單單由一個(gè)原因?qū)е碌模窃S多因素共同作用的結(jié)果，我們需要對(duì)PPP項(xiàng)目有更多更深入的研究才能減少項(xiàng)目失敗的可能性。相信PPP模式以后會(huì)在我國(guó)的基礎(chǔ)建設(shè)中發(fā)揮重要作用，并促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)提高我國(guó)的國(guó)際地位做出重要貢獻(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：熊隆飛（1996-），男，漢 ，研究生在讀，單位：重慶理工大學(xué)