桂林景觀資源可持續(xù)利用面臨的挑戰(zhàn)和對策

編者按：

2018年2月，國務(wù)院批復(fù)桂林以“景觀資源可持續(xù)利用”為主題，建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。兩年多來，桂林市統(tǒng)籌推進“自然景觀資源保育、生態(tài)旅游創(chuàng)新發(fā)展、生態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、文化康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動能力支撐”五大行動，創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)取得初步成效。

南開大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副教授邵超峰作為國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)工作組專家成員，全程參與了桂林市示范區(qū)創(chuàng)建及建設(shè)工作，兩年來先后10余次赴桂林調(diào)研，積極為桂林市示范區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組提供政策建議。針對下一步桂林示范區(qū)景觀資源可持續(xù)利用的深入推進，邵超峰進行了研究和分析，提出了解題思路和應(yīng)對建議。

桂林擁有得天獨厚的漓江山水生態(tài)景觀資源，代表了“中國南方喀斯特”地貌演化史的完美過程。如何針對喀斯特地貌特征，把生態(tài)景觀優(yōu)勢變成發(fā)展優(yōu)勢，促進景觀資源的可持續(xù)利用，推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)喀斯特石漠化地區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，是桂林可持續(xù)發(fā)展亟待解決的瓶頸問題，也是中國乃至世界自然資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱、社會經(jīng)濟發(fā)展相對滯后類型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的共性問題。過去兩年，桂林重點針對喀斯特石漠化地區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護等問題，積極探索喀斯特景觀資源可持續(xù)利用的適用技術(shù)路線和系統(tǒng)方案，在取得初步成效的基礎(chǔ)上，還需要朝著可操作、可復(fù)制、可推廣的可持續(xù)發(fā)展“桂林模式”的目標持續(xù)推進。

科學(xué)保護與綠色創(chuàng)新發(fā)展“雙管齊下”

聚焦“喀斯特石漠化地區(qū)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護”瓶頸問題，桂林市過去兩年積極推動形成景觀資源保育與可持續(xù)利用的合力，探索保護與發(fā)展并進的新模式。

一是推進漓江科學(xué)保護，不斷提升景觀資源保育能力和水平。堅持綠地、林地、濕地“三地同建”，綠化、美化、文化“三化結(jié)合”，經(jīng)濟、生態(tài)、景觀“三效兼顧”，推進林木覆蓋率、森林品質(zhì)和綜合效益“三提升”，統(tǒng)籌推進山水林田湖草生態(tài)保護與修復(fù)。圍繞以漓江為核心的景觀資源一體化保育，整體推進漓江流域源頭截污和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境綜合治理工程，累計投入42.06億元，實施漓江截污一、二期工程和“喀斯特石漠化治理與修復(fù)”等重點工程，探索形成“樹枝型”水庫群聯(lián)合調(diào)度的“桂林經(jīng)驗”;開展喀斯特植物多樣性提升與植被修復(fù)工程示范，修復(fù)受損山體、邊坡1.1萬平方米，圈定喀斯特石漠化面積1988平方千米，初步形成了喀斯特地貌區(qū)石漠化治理的系統(tǒng)方案和典型經(jīng)驗。

二是實施綠色創(chuàng)新發(fā)展，凝聚推進景觀資源可持續(xù)利用的向心力。在自治區(qū)層面發(fā)布《關(guān)于以世界一流為發(fā)展目標，打造桂林國際旅游勝地的實施意見》《關(guān)于支持桂林市加快文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》《關(guān)于支持桂林市建設(shè)國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)若干政策》等專項支持政策，啟動《桂林漓江生態(tài)保護和修復(fù)提升工程方案（2019—2025年）》，率先成立桂林市可持續(xù)發(fā)展促進中心。綜合發(fā)揮政策制度、工作機制、重點工程的集成優(yōu)勢，構(gòu)建“在保護中優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、在發(fā)展中提升保護水平”的可持續(xù)發(fā)展動力機制。采用生態(tài)手段，提升旅游景區(qū)景點和沿路沿江景觀，推動生態(tài)旅游文化融合發(fā)展，形成提升旅游廊道生態(tài)景觀的桂陽文化旅游大道模式、依托自然環(huán)境打造田園綜合體的大碧頭模式、融合山水景觀與旅游休閑功能的三千漓模式、結(jié)合鄉(xiāng)村風貌提升行動發(fā)展生態(tài)旅游的雞窩渡模式，打造了“推窗見綠、出門見景、行路見蔭”的生態(tài)旅游環(huán)境。升級發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，打造恭城模式2.0版，探索“生產(chǎn)-生活-生態(tài)”相融的“新三位一體”美麗鄉(xiāng)村發(fā)展新路徑。

面臨三大主要挑戰(zhàn)

要實現(xiàn)示范區(qū)建設(shè)目標，桂林市依然面臨諸多挑戰(zhàn)，其中包括生態(tài)景觀資源利用需求的日益增長和資源環(huán)境實際承載力之間的矛盾較為突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生改善、環(huán)境治理、脫貧攻堅等存在短板，以及建設(shè)合力需進一步增強、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新動能不足、景觀資源保育任務(wù)艱巨等現(xiàn)實困難。

一是人類活動干擾增多，導(dǎo)致喀斯特景觀資源退化問題在全球不同喀斯特地區(qū)普遍存在?？λ固鼐坝^是最早服務(wù)于人類的自然景觀之一，在開發(fā)利用過程中陸續(xù)出現(xiàn)了一系列景觀退化的問題，如景觀格局變動大、河水流量減少、水質(zhì)污染、濕地減少、植被破壞、石漠化加重、生物多樣性喪失、美學(xué)價值降低等。目前全球喀斯特地區(qū)及研究人員關(guān)注更多的仍是各類喀斯特景觀的利用價值及開發(fā)方式，在如何科學(xué)調(diào)控及可持續(xù)利用等方面關(guān)注相對較少。同時，漓江流域岸線長、范圍廣、生態(tài)環(huán)境脆弱，歷史遺留問題多，加上缺乏穩(wěn)定的資金來源，漓江保護和發(fā)展任重道遠。

二是生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，高水平支撐景觀資源保育與修復(fù)的能力較弱。桂林總體經(jīng)濟實力偏弱，2019年人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅為4.1萬左右，遠低于全國平均水平，正處于經(jīng)濟爬坡階段，仍然面臨“中等收入陷阱”挑戰(zhàn)的風險?？萍纪度腴L期處于低位徘徊狀態(tài)，創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合度較低，可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新動能明顯不足。目前，桂林市研究與試驗發(fā)展經(jīng)費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重僅為0.87%，這與《桂林市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》確定的2.2%的目標有較大差距，難以對生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成強有力的科技支撐。整體而言，生態(tài)旅游、高新技術(shù)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、健康養(yǎng)生、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還不夠高，產(chǎn)業(yè)帶動能力不夠強，部分產(chǎn)業(yè)布局比較分散，規(guī)模效應(yīng)不夠明顯。

三是生態(tài)產(chǎn)品價值化路徑不暢，全社會共建示范區(qū)的主動參與氛圍尚未形成，景觀資源尚未轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。自2012年以來，廣西開始實施《廣西壯族自治區(qū)漓江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》，自治區(qū)和桂林市多方籌措資金支持漓江流域生態(tài)環(huán)境保護治理，取得了一定成效，但這遠遠不夠。根據(jù)當前漓江流域桂林市區(qū)段生態(tài)保護及修復(fù)工程初步核算，每年需要不低于4億元的投入;考慮重點生態(tài)功能區(qū)補償、當?shù)鼐用裼捎谏鷳B(tài)保育喪失的發(fā)展機遇等因素，推動當?shù)鼐用裰鲃颖Ｗo的意識和行為仍需不低于1億元的投入。目前，由于漓江流域生態(tài)補償機制的缺失，景觀資源保育和生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果尚未形成有效的社會經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動力，各利益相關(guān)方仍然停留在管制式的被動參與階段。

打造“桂林模式”的思路和對策

探索景觀資源可持續(xù)利用的新模式和新路徑，這是桂林作為國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)的歷史使命。面對當前的挑戰(zhàn)和困難，桂林市應(yīng)多管齊下，加速探索示范區(qū)可持續(xù)發(fā)展之路，努力形成可復(fù)制的“桂林樣本”。

一是構(gòu)建以創(chuàng)新示范區(qū)為引領(lǐng)的綠色發(fā)展動力機制。開展市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新、綠色金融改革創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。一是創(chuàng)新景觀生態(tài)資源市場化運營模式，建立公園綠地、生態(tài)帶要素支持制度，鼓勵引導(dǎo)社會資本參與景觀資源保育提升，深化景觀資源管理體制改革，以市場為導(dǎo)向穩(wěn)妥推進公益性生態(tài)轉(zhuǎn)型升級。二是構(gòu)建生態(tài)建設(shè)運營雙平衡機制，完善生態(tài)建設(shè)成本定向提取制度，探索以土地增值收益平衡前期投入、以市場運營收益平衡后期維護的可持續(xù)投入方式，完善景觀資源權(quán)益交易、環(huán)境信用評價等機制。

二是創(chuàng)新生態(tài)價值向經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)化路徑。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，探索生態(tài)價值向人文價值、經(jīng)濟價值、生活價值轉(zhuǎn)化的實現(xiàn)路徑，搭建生態(tài)價值實現(xiàn)平臺，提高生態(tài)價值轉(zhuǎn)化效率。一是構(gòu)建生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算標準和評估體系。用科學(xué)統(tǒng)計方式將生態(tài)系統(tǒng)各類功能“有價化”，進一步核算“生態(tài)賬”，加速推動生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，實現(xiàn)GDP與GEP良性互動互促。支持漓江流域核心區(qū)探索編制自然資源資產(chǎn)負債表、探索構(gòu)建GDP和GEP“雙核算、雙運行”的綠色經(jīng)濟考評體系。二是利用生態(tài)景觀資源催生業(yè)態(tài)升級、模式創(chuàng)新，以生態(tài)價值多元轉(zhuǎn)化保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)的可持續(xù)性。以“景觀資源+文化經(jīng)濟帶”為突破，培育全息情景營造、主題消費體驗、田園生態(tài)旅居等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)，打造形成新業(yè)態(tài)、新模式、新場景的策源地，探索形成土地增值與生態(tài)投入良性互動機制。

三是創(chuàng)新生態(tài)價值轉(zhuǎn)化多元投入機制。首先，應(yīng)落實《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035 年）》，盡快推動漓江流域納入國家生態(tài)功能區(qū)，積極爭取國家和自治區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)專項資金，探索設(shè)立生態(tài)價值轉(zhuǎn)化基金，重點支持生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。其次，建立多元資金保障機制，探索開發(fā)綠色信貸、綠色保險、綠色債券、綠色擔保等綠色金融產(chǎn)品。通過購買服務(wù)、先建后補、以獎代補、貸款貼息、PPP等方式，引導(dǎo)社會資本多渠道、多形式投入生態(tài)領(lǐng)域。三是細化資金用途，重點支持漓江流域核心區(qū)創(chuàng)新生態(tài)開發(fā)投融資機制，可參照國家《生態(tài)綜合補償試點方案》和新安江流域生態(tài)補償?shù)湫徒?jīng)驗，探索“生態(tài)銀行”模式，開展政府采購生態(tài)公共產(chǎn)品試點，建立漓江流域生態(tài)建設(shè)資金安排、轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償新機制，推進建設(shè)用地收益分配機制，推動景觀資源保育行動的利益相關(guān)方從被動參與到主動參與的轉(zhuǎn)變。

四是創(chuàng)新示范區(qū)戰(zhàn)略實施機制。在推進路徑上，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)和保護模式，以承載能力為基礎(chǔ)，探索漓江流域各功能區(qū)差異化協(xié)同發(fā)展路徑，構(gòu)建基于不同主體功能定位的配套政策體系和績效考核評價體系。在治理體系優(yōu)化上，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，以漓江流域為核心開展城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗，探索農(nóng)商文旅體融合發(fā)展，完善城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機制，深化農(nóng)村金融服務(wù)體系改革，引入先進生產(chǎn)要素促進鄉(xiāng)村振興和文化振興，提高產(chǎn)業(yè)層次，提升城市品質(zhì)，“活化”歷史建筑，推動創(chuàng)新示范區(qū)健康有序發(fā)展，開創(chuàng)景觀資源可持續(xù)利用新局面。在戰(zhàn)略引領(lǐng)上，應(yīng)以創(chuàng)新示范區(qū)為核心設(shè)計“十四五”發(fā)展規(guī)劃，進一步加大創(chuàng)新示范區(qū)的推動力度。著力于近期景觀資源保護任務(wù)，重點開展漓江流域喀斯特受損景觀的生態(tài)修復(fù)與自然景觀資源保育及其可持續(xù)利用示范工程，集成生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性修復(fù)、物種多樣性應(yīng)用與景觀耦合技術(shù)，建立漓江流域喀斯特景觀資源可持續(xù)利用與特色產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的典型示范區(qū)，形成喀斯特自然景觀資源保育、植被生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)性方案，構(gòu)建景觀資源可持續(xù)利用相關(guān)技術(shù)規(guī)范標準（規(guī)程），推動形成生態(tài)功能提升、植被景觀與喀斯特地質(zhì)景觀融合的桂林經(jīng)驗和模式。