新時代縣域社會治理創(chuàng)新的“達川實踐”

人民論壇專題調(diào)研組

【調(diào)研背景】縣域治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要組成部分。新時代我國社會主要矛盾中的不平衡不充分的發(fā)展問題，在縣域特別是中西部縣域體現(xiàn)明顯。四川省達州市達川區(qū)地處西部貧困地區(qū)，國家層面與自身層面不平衡不充分的發(fā)展問題交織，推動更平衡充分的發(fā)展、提升治理能力，是達川區(qū)全面建成小康社會的重點和難點。達川區(qū)圍繞著社會治理及其創(chuàng)新所進行的一系列制度性改革與探索，不僅提供了地方典型案例，而且可以深化與拓展人們對這一復雜政策議題領域的思考。人民論壇雜志社組織國家發(fā)改委、中共中央黨校（國家行政學院）、中國社會科學院等機構(gòu)的專家學者，對達川區(qū)社會治理創(chuàng)新實踐進行了實地調(diào)研。

通常來講，欠發(fā)達縣域?qū)崿F(xiàn)同等程度的發(fā)展，更加考驗機制創(chuàng)新能力和綜合治理水平，在資源供給匱乏、社會矛盾突出、觀念傳統(tǒng)落后的制約條件下，其所探索的治理經(jīng)驗對全面建成小康社會、推動鄉(xiāng)村振興更有借鑒性。近年來，達川區(qū)結(jié)合地區(qū)實際，著力破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，創(chuàng)新推出了“財政因素分配法”“社會救助大平臺”“315群眾工作法”“一村一法律顧問”等工作舉措，取得了一些可推廣的經(jīng)驗。

達川區(qū)社會治理的改革與探索

第一，增強機構(gòu)整合，通過“進一家門、解所有難”改革，破解基層社會服務淤點堵點。社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，是兜住基本民生底線、保障困難群眾基本生活的基礎性制度安排。因為各種原因，不同的社會救助項目之間難免出現(xiàn)交叉和不協(xié)調(diào)，一部分救助對象可能重疊享受救助，另一部分救助對象則可能被遺漏。達川區(qū)實施“進一家門、解所有難”的社會救助制度改革，其基本理念和做法是，把原來分別隸屬于殘聯(lián)、紅十字會、住建局、婦聯(lián)等部門職能的共計21項政策救助事項，交給一個統(tǒng)一的機構(gòu)“社會救助服務中心”來集中審批、撥付、依法有序處理，困難居民只需要在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)的社會救助窗口或便民服務中心，出示身份證、申請事項表和同意信息核對授權(quán)書，即可完成所有申請手續(xù)。這一改革舉措不僅為困難居民帶來了社會救助申請上的便利，還在很大程度上遏制了社會救助各個環(huán)節(jié)可能發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，緩和乃至和諧了鄉(xiāng)村或社區(qū)內(nèi)部干群之間、居民鄰里之間的相互關系。

第二，納入法治框架，推行“315群眾工作法”，提防群眾合理訴求的“信訪化”“維穩(wěn)化”。黨的十九屆四中全會再次強調(diào)依法治國的重要性。由于沒有良好的法治環(huán)境，在基層信訪不信法的情況有一定普遍性。一些本來合理的訴求或是微小矛盾，沒有在法治框架內(nèi)依法解決，只得按照行政層級層層往上推，慢慢激化成信訪事件，乃至成為維穩(wěn)負擔。達州區(qū)實施基于“315群眾工作法”的信訪與調(diào)解制度改革，其基本理念和做法是，把原來著力于解決已發(fā)生沖突矛盾、維護社會穩(wěn)定的“維穩(wěn)式”信訪接待，調(diào)整為由一個專門辦事機構(gòu)“達川區(qū)群眾接待中心”負責的依法依規(guī)處理群眾信訪的常態(tài)化制度?！?15群眾工作法”具體包括建立實名舉報制度、查實獎勵制度、誣告查處制度，堅持在法律和政策框架下研究解決的原則，強化該解決的必須解決到位、確有困難的幫扶到位、重點控制到位、依法處置到位、嚴格問責到位。這一改革的最大特色是以制度機制化的方式、依據(jù)國家法律與政策，面對面地解決群眾的熱點難點問題，將黨和政府的政治擔當與法治思維運用到信訪工作當中，努力“打造陽光法治信訪”。

第三，增進公共福祉，完善“財政因素分配法”，把財力向基層下沉、激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力。公共性是政府合法性的基礎，相應的公共財政應著眼于滿足社會公共需要。如果財政因素與公共福祉不匹配，就會導致城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，基層群眾生產(chǎn)生活條件改善困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不把主要精力放到爭取資金、跑項目上，在經(jīng)費爭取、追加過程中也會滋生腐敗。達川區(qū)的“財政因素分配法”改革實踐就是把公共財政與公共需要關聯(lián)起來的舉措?！柏斦蛩胤峙浞ā蓖苿淤Y金向基層傾斜，經(jīng)過不斷實踐完善，逐步形成了保障類、工作類、激勵類等三類十項分配因素。實施以來，財力持續(xù)向基層下沉，確保了基層運行經(jīng)費年初有預算，切實解決了基層干部服務群眾、促發(fā)展的后顧之憂，全區(qū)經(jīng)濟社會各項事業(yè)加速推進。財力下沉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費保障得到極大提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“年初跑預算、年中跑追加、年末跑決算”的無奈中徹底解脫出來，一門心思抓脫貧、謀發(fā)展。

達川區(qū)社會治理的重要啟示

四川省達州市達川區(qū)所實施的一系列舉措，是基層社會治理領域的重要創(chuàng)新探索，帶來許多思考和啟示。

第一，部門協(xié)調(diào)配合，是在服務大局中謀劃工作、綜合增強治理效能的必備條件?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出：“健全部門協(xié)調(diào)配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消?！边@對健全部門協(xié)調(diào)配合機制，提升綜合治理效能，建設服務型政府具有現(xiàn)實意義。達川區(qū)“進一家門、解所有難”系列改革，往小了說是各部門間實現(xiàn)了信息共享、力量統(tǒng)籌和資源的合理調(diào)配，往大了說是克服了部門利益和本位主義，堅持在服務大局中謀劃和推動工作，以部門的協(xié)同高效配合，防止政出多門、政策效應相互抵消。在此過程中，要注意牢固樹立“一盤棋”思想，明確責任鏈條分界點、銜接點，完善部門間聯(lián)動機制，使履職更加順暢高效。

第二，以良法保善治，是從源頭上化解社會矛盾，構(gòu)建新時代社會治理格局的重要保障。習近平總書記強調(diào)，要堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾，以良法促發(fā)展、保善治，使尊法學法守法用法成為廣大人民群眾共同追求，確保社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。實踐證明，法治是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，依法表達合理訴求是最便捷高效的維權(quán)途徑?，F(xiàn)實中很多群眾不訴諸法律手段解決矛盾，原因往往在于執(zhí)法、用法、普法方面做得不到位，無形中抬高了法治的成本。按照達川經(jīng)驗，實現(xiàn)良法善治，要通過“助力精準脫貧·一村一法律顧問”工作，開展及時、精準、普惠、優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務;常態(tài)化推行“315群眾工作法”，調(diào)動按章依規(guī)辦事的主動性，降低群眾的依法維權(quán)成本，養(yǎng)成良好的法治習慣。更重要的是執(zhí)法環(huán)節(jié)，該解決的問題必須解決到位、該處置的必須依法處置到位、該問責的必須嚴格問責到位，真正實現(xiàn)法治惠民。

第三，落實共享發(fā)展，是把公共財政用于民生保障，推動基層社會治理轉(zhuǎn)型的應然之舉。共享發(fā)展是五大發(fā)展理念的歸宿，要實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，需要有強大的財政政策和財稅體制支撐。公共財政是個人需要、公共需要、政府財政職能相統(tǒng)一的民主財政，從實現(xiàn)國家職能的財政轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足社會公共需要的財政，不僅具有基層政府財政職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)意義，也是促進基層社會民主治理的變革方向。達川通過實施“財政因素分配法”，把更多的資源要素向基層傾斜，民生財政支出占比超過70%，切實解決上學難、就醫(yī)難、文化生活匱乏等群眾最直接、最現(xiàn)實的利益問題，農(nóng)村居民人均可支配收入連續(xù)4年增長率超過9%。這表明，政府財政為社會公共需要負責，賦予財政以民主的性質(zhì)，保障民眾的政治、經(jīng)濟、社會和文化方面的權(quán)利，讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過稅收轉(zhuǎn)移給政府的資源價值，才能使政府的公共性與基層公共性社會關系的建構(gòu)內(nèi)在地關聯(lián)起來，這具有基層社會治理轉(zhuǎn)型的本質(zhì)含義。

（調(diào)研組成員：陶建群、張莉、李富強、高洪遠、魏飛）

責編/魏飛 ? ?美編/薛佳瑩