構(gòu)建新型鄉(xiāng)村多元化糾紛解決機(jī)制

聶晶

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村社會治理 ?多元化 ?糾紛解決機(jī)制 ? ?【中圖分類號】D926 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

鄉(xiāng)村社會治理水平特別是糾紛化解能力直接影響著社會穩(wěn)定，影響著群眾的安全感、獲得感、幸福感，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和威信。黨的十九屆四中全會指出，“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層。構(gòu)建基層社會治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。為此，需要加快構(gòu)建多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，為鄉(xiāng)村振興提供和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理中糾紛解決的復(fù)雜性

當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會糾紛類型主要包括傳統(tǒng)型的婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、山林糾紛、土地糾紛、水事糾紛、輕微刑事糾紛，以及新型糾紛如合同糾紛、拆遷占地補(bǔ)償糾紛、土地承包糾紛、買賣租賃糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、人身損害糾紛、黨群干群關(guān)系糾紛等，糾紛呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化的外在表現(xiàn)。此外，鄉(xiāng)村群眾在以個體為主反映訴求的基礎(chǔ)上，串聯(lián)、抱團(tuán)、聚集的情況不斷增多，涉及的利益群體越來越多;鄉(xiāng)村群眾的訴求在經(jīng)濟(jì)利益訴求為主的基礎(chǔ)上，又增加了環(huán)境權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)等其他權(quán)利訴求;鄉(xiāng)村群眾的表達(dá)方式還出現(xiàn)了非正常信訪、暴力恐嚇、通過網(wǎng)絡(luò)散播甚至進(jìn)行不實炒作。當(dāng)前，鄉(xiāng)村糾紛呈現(xiàn)歷史問題與現(xiàn)實問題相互交織、經(jīng)濟(jì)利益訴求與政治權(quán)益訴求相互交織、合理訴求與不合法的表達(dá)方式相互交織、多數(shù)人的合理訴求與極少數(shù)人的無理纏訴纏訪相互交織等情況。鄉(xiāng)村群眾法治觀念相較城市社區(qū)而言更為淡薄，加上人均資源匱乏，容易發(fā)生糾紛摩擦，一些輕微糾紛易激化出現(xiàn)“民轉(zhuǎn)刑”趨勢，理性解決糾紛任務(wù)艱巨。

鄉(xiāng)村糾紛解決過程中面臨的三個突出問題

化解現(xiàn)有工作效能與各類糾紛的爆炸性增長態(tài)勢不相適應(yīng)。當(dāng)前我國改革進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，風(fēng)險隱患突出，各種矛盾相互疊加，各類糾紛成倍劇增。但當(dāng)前鄉(xiāng)村解決糾紛方式手段創(chuàng)新性不夠，往往采用單一的說教協(xié)調(diào)協(xié)商，不能積極地融入各類現(xiàn)代契約制度、法治方式，沒有開發(fā)利用好村規(guī)民約、心理干預(yù)等手段的化解功能，也沒有有效地開發(fā)利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)平臺的調(diào)解功能，致使鄉(xiāng)村糾紛化解的效能低、過程長、成本高。特別是重視糾紛的事后處理，輕視糾紛的提前預(yù)防，常常采用“滅火隊”“運(yùn)動式”習(xí)慣思維與處置方式，糾紛化解的有效預(yù)防體系沒有真正構(gòu)建起來。此外，目前缺乏對鄉(xiāng)村糾紛化解效能的問責(zé)制度，也在一定程度上影響了糾紛化解質(zhì)量。

現(xiàn)行化解工作機(jī)制與糾紛類型的多樣性不相適應(yīng)。新時代我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的封閉性被打破，由單一結(jié)構(gòu)向多樣化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，促使鄉(xiāng)村糾紛日益多樣化，糾紛主體也由村民之間延伸至村民與法人、非法人組織及政府機(jī)關(guān)之間。雖然鄉(xiāng)村中現(xiàn)有糾紛解決機(jī)構(gòu)不少，但普遍存在職能定位不清、機(jī)制運(yùn)行不暢等問題。糾紛處理涉及不同內(nèi)容、不同管轄部門，但由于缺乏協(xié)同配合機(jī)制，相互推諉的情況時有發(fā)生。非訴糾紛解決機(jī)制規(guī)范化不夠。相比訴訟方式，靈活性是非訴糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢，而隨意性也成為制約其發(fā)展的障礙。以各地建立的矛盾糾紛調(diào)處中心為例，由于相關(guān)法律制度的不健全，矛盾糾紛調(diào)處中心尚未真正實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化運(yùn)行。

當(dāng)前化解工作力量與糾紛解決的復(fù)雜性不相適應(yīng)。糾紛解決是一項宏大復(fù)雜的社會工程，調(diào)解工作人員的能力素質(zhì)十分關(guān)鍵。目前，鄉(xiāng)村糾紛中有相當(dāng)大一部分屬于新型糾紛，如土地、合同、借貸問題等，與傳統(tǒng)糾紛相比，起因復(fù)雜、涉及面廣、解決難度大。然而，當(dāng)前鄉(xiāng)村糾紛解決相關(guān)人員的能力素質(zhì)不高，特別是鄉(xiāng)村干部普遍文化素質(zhì)偏低、法治素養(yǎng)不強(qiáng)、公正為民能力不足、專業(yè)知識缺乏，難以適應(yīng)化解日益復(fù)雜的糾紛解決的現(xiàn)實需要。在糾紛化解實踐中，往往首先采用的還是傳統(tǒng)的調(diào)解方式與辦法，現(xiàn)代化的化解手段、法治思維方式與專業(yè)化理念貫徹不夠，不能全面考慮到糾紛各方的利益訴求與實際情況，化解的合理性、合情性、合法性不強(qiáng)。

構(gòu)建新型鄉(xiāng)村多元化糾紛解決機(jī)制的重點方向與對策

針對鄉(xiāng)村糾紛解決中的現(xiàn)實困境和難題，需要認(rèn)真貫徹落實中辦、國辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，進(jìn)一步探索創(chuàng)新的路徑與方法，推進(jìn)新型多元化糾紛解決體制機(jī)制建設(shè)，提升社會治理能力。

建立完善自治、法治、德治融合的多元主體共治體系。糾紛解決是一個內(nèi)外合力推進(jìn)的過程。自治、法治、德治“三治融合”是新時代“楓橋經(jīng)驗”的精髓要義，也是鄉(xiāng)村社會治理的發(fā)展方向。自治為基，鼓勵把群眾能夠自己解決的糾紛交給群眾，不僅能更好解決本地糾紛，也有利于節(jié)省國家司法成本。法治為本，運(yùn)用法治思維和法治方式定分止?fàn)帲瑺I造遇事找法、糾紛化解靠法的良好氛圍。德治為先，提升鄉(xiāng)村群眾的道德素養(yǎng)，引導(dǎo)村民崇德向善，為自治和法治贏得情感基礎(chǔ)。在具體的糾紛處理中，要著力健全鄉(xiāng)村基層黨組織主導(dǎo)的多元主體參與模式。橫向上，以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)，整合村內(nèi)力量，發(fā)揮德治和自治作用;縱向上，以鄉(xiāng)村基層黨組織為樞紐，銜接司法調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等司法力量，發(fā)揮法治作用。自治、法治、德治“三治”合力，共同促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

建立完善有機(jī)銜接、聯(lián)動高效的多元化解工作機(jī)制。完善村級調(diào)解機(jī)制。健全“個人+集體”調(diào)處模式，對較為簡單的糾紛由村調(diào)委會安排合適人員直接調(diào)解，對較為復(fù)雜的糾紛采用調(diào)委會集體調(diào)解方式，充分依靠道德約束力、輿論影響力和情感感染力，實現(xiàn)定分止?fàn)?。完善分級處置機(jī)制。根據(jù)糾紛的性質(zhì)、涉及人數(shù)、標(biāo)的數(shù)額等情況，細(xì)化類型、分級歸類、分層處置。對一般性的糾紛，由調(diào)解員或村級調(diào)委會負(fù)責(zé)調(diào)解。對比較重大疑難的糾紛，縣鄉(xiāng)有關(guān)部門提前入村指導(dǎo)或直接進(jìn)行處置。對不適宜調(diào)解的糾紛，應(yīng)幫助做好導(dǎo)入訴訟和協(xié)助起訴工作。完善司法保障機(jī)制。公安、司法機(jī)關(guān)應(yīng)樹立大調(diào)解理念，對重大糾紛要及時介入、有效參與、充分說理。對影響鄉(xiāng)村穩(wěn)定的案件，加快審理程序，及時作出答復(fù)，必要時到現(xiàn)場釋法說理。完善信訪工作機(jī)制。對難以通過法律程序處理的問題與糾紛，導(dǎo)入信訪程序處理，發(fā)揮其兜底保障和救濟(jì)作用。完善網(wǎng)絡(luò)調(diào)解平臺，提高遠(yuǎn)程化解能力。大力開發(fā)網(wǎng)上糾紛案例預(yù)判、在線調(diào)解、訴調(diào)對接等功能，讓信息多跑路，讓群眾少跑腿。

建強(qiáng)用好專兼結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的糾紛多元化解工作隊伍。建設(shè)一支高素質(zhì)的糾紛化解工作隊伍是加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)實需要。建強(qiáng)專業(yè)隊伍，加快培育職業(yè)化、專業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展行業(yè)性、區(qū)域性調(diào)委會，建立人民調(diào)解咨詢專家?guī)?，提供調(diào)解建議，增強(qiáng)專項糾紛的化解力度。用好社會力量，發(fā)揮村民小組長、網(wǎng)格員作用，排查糾紛隱患;發(fā)展調(diào)解志愿者隊伍，積極邀請“兩代表一委員”、老黨員、老干部、大學(xué)生村官等參與糾紛化解;充分發(fā)揮律師、法律服務(wù)工作者等資源優(yōu)勢，形成化解工作合力。加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期組織開展相關(guān)工作人員崗前培訓(xùn)和年度培訓(xùn)，不斷提高糾紛化解工作能力和水平。

（作者為中央民族大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【注：本文系國家社會科學(xué)基金項目“新時代法治型國家治理研究”（項目編號：19BFX006）和河北省社會科學(xué)基金項目“河北省鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)路徑研究”（項目編號：HB18SH027）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2017年。

②郭聲琨：《堅持和完善共建共治共享的社會治理制度》，《人民日報》，2019年11月28日。

③楊曉寧：《多元化糾紛解決機(jī)制現(xiàn)代治理方略研究》，《法制與社會》，2019年第23期。

責(zé)編/趙博藝 ? ?美編/楊玲玲