大數(shù)據(jù)治理助力疫情危機(jī)后的高質(zhì)量減貧

萬(wàn)國(guó)威

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù)治理 ?高質(zhì)量減貧 ?全面小康時(shí)代【中圖分類(lèi)號(hào)】F323 ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年是全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年和全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國(guó)人民作出的鄭重承諾。但突如其來(lái)的新冠肺炎疫情大大增加了脫貧攻堅(jiān)的難度，尤其是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不確定性使部分家庭的增產(chǎn)增收能力顯著下降，以產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧和勞務(wù)輸出為主的扶貧路徑受到了重大沖擊，亟需通過(guò)新技術(shù)手段的革新來(lái)為反貧工作減負(fù)增效。疫情期間，以大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)為基礎(chǔ)的技術(shù)力量展現(xiàn)出了在防疫、救災(zāi)、反貧、助困、慈善等領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它在為兜底保障及基層社會(huì)治理工作做好輔助的同時(shí)，也將成為我國(guó)未來(lái)高質(zhì)量減貧的重要抓手。因此，如何以疫情為契機(jī)轉(zhuǎn)危為機(jī)，積極優(yōu)化各地的大數(shù)據(jù)治理體系，將貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理真正納入全域數(shù)字治理之中，增強(qiáng)反貧部門(mén)在信息核查過(guò)程中的精準(zhǔn)度和瞄準(zhǔn)性，將成為下一階段我國(guó)高質(zhì)量減貧戰(zhàn)略必須認(rèn)真思考的重要議題。

我國(guó)減貧領(lǐng)域大數(shù)據(jù)治理的成效

大數(shù)據(jù)治理是指在綜合利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧城市”“云計(jì)算平臺(tái)”“可視化”“移動(dòng)終端”等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的基礎(chǔ)上，建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新管理機(jī)制。通過(guò)對(duì)海量信息的篩選和加工，大數(shù)據(jù)治理模式在打破原有以樣本數(shù)據(jù)推演總體的小數(shù)據(jù)治理模式的同時(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共治的全域觀(guān)、數(shù)據(jù)挖掘的主體性、數(shù)據(jù)分析的結(jié)構(gòu)化、數(shù)據(jù)決策的精準(zhǔn)性和數(shù)據(jù)共享的安全感，因而其信息處理能力同比傳統(tǒng)模式有了明顯的提升。由于其獨(dú)特的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)一直將大數(shù)據(jù)治理視為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段。2014年全國(guó)兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理所作的《政府工作報(bào)告》首度提及“大數(shù)據(jù)”概念。2015年8月31日，國(guó)務(wù)院頒布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)）明確將大數(shù)據(jù)視為“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動(dòng)力”“重塑?chē)?guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的新機(jī)遇”和“提升政府治理能力的新途徑”。2017年12月8日，在中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開(kāi)放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”。黨的十九屆四中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記再次重申“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”。這一系列政策引領(lǐng)在明確我國(guó)大數(shù)據(jù)治理核心要義的基礎(chǔ)上，也為未來(lái)大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到政府治理過(guò)程中指明了方向。

我國(guó)減貧領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)治理緣起于上海市關(guān)于低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)的地方試點(diǎn)。2007年，為了應(yīng)對(duì)救助申請(qǐng)過(guò)程中的“騙?！爆F(xiàn)象，上海市開(kāi)始對(duì)救助申請(qǐng)家庭的公積金信息開(kāi)展廣泛的信息化審核，并在隨后三年時(shí)間中將其擴(kuò)展到了人社（2008年）、稅務(wù)（2008年）、民政（2009年）、證券（2010年）、銀行（2010年）和車(chē)輛（2010年）等領(lǐng)域，由此開(kāi)始了中國(guó)大陸各地的大數(shù)據(jù)反貧改革。2014年伊始，以國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》、民政部《最低生活保障核對(duì)審批辦法（試行）》（民發(fā)〔2012〕220號(hào)）和《關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2014〕83號(hào)）為主的一系列政策明確規(guī)范了社會(huì)救助領(lǐng)域的信息化審核工作，加速了減貧領(lǐng)域大數(shù)據(jù)信息核對(duì)平臺(tái)的建設(shè)。兩年后，我國(guó)已有北京、上海、江蘇、山東、安徽、湖北、重慶、江西、福建和廣西等10個(gè)省市建立了省級(jí)大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，建立大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的地市也已經(jīng)達(dá)到了157個(gè)。經(jīng)過(guò)近四年的持續(xù)建設(shè)，截至2019年10月，中國(guó)大陸地區(qū)除西藏以外的省份均建立了大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，地市級(jí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的覆蓋率也已經(jīng)達(dá)到了91.9%。同時(shí)，大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)不但承載著原有的低保資格審核任務(wù)，而且也開(kāi)始向著精準(zhǔn)扶貧、住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、困難職工救助和殘疾人救助等多個(gè)“大救助”領(lǐng)域延伸。

我國(guó)減貧領(lǐng)域大數(shù)據(jù)治理體系取得的四個(gè)重要突破

高質(zhì)量減貧工作是大數(shù)據(jù)治理的重要應(yīng)用領(lǐng)域，它可以在信息審核、便民服務(wù)、部門(mén)協(xié)作和科學(xué)決策等四個(gè)方面發(fā)揮獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。一是能夠提高家計(jì)審查的精準(zhǔn)性。貧困的治理首先來(lái)自于對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理，而由大數(shù)據(jù)集成而來(lái)的綜合信息平臺(tái)不但能夠?qū)㈦y以準(zhǔn)確厘定的收入、財(cái)產(chǎn)、支出等關(guān)鍵信息涵蓋其中，而且能夠準(zhǔn)確反映主要家庭信息的變動(dòng)，由此確定的貧困家庭同比傳統(tǒng)的入戶(hù)式家計(jì)審查制度具有更高的準(zhǔn)確性和可信度。二是能夠提升救助服務(wù)的便捷性。大數(shù)據(jù)平臺(tái)的使用不但能夠通過(guò)準(zhǔn)確而及時(shí)的信息比對(duì)來(lái)降低“人情保”和“關(guān)系?！憋L(fēng)險(xiǎn)，威懾部分存在“騙?！毙睦淼木戎暾?qǐng)者，減少真正貧困者的申請(qǐng)救助周期，而且“人臉識(shí)別”“智能終端”“可視化”等技術(shù)的使用也能夠方便民眾在信息審核過(guò)程中充分了解政策信息和審批進(jìn)度，有利于群眾的少跑路和政府的多服務(wù)。三是能夠強(qiáng)化多部門(mén)合作的緊密性。大數(shù)據(jù)平臺(tái)的組建或是通過(guò)地方黨政機(jī)構(gòu)牽頭來(lái)建立綜合政務(wù)平臺(tái)，或是通過(guò)專(zhuān)線(xiàn)互聯(lián)進(jìn)行部門(mén)組網(wǎng)，兩種方式事實(shí)上都需要大量的部門(mén)合作，需要各部門(mén)打破官僚意識(shí)、業(yè)務(wù)壁壘和信息孤島，因而大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)能夠推動(dòng)政府組織體系從封閉性結(jié)構(gòu)走向開(kāi)放性結(jié)構(gòu)、從科層制走向扁平化。四是能夠增強(qiáng)政策決策的科學(xué)性。大數(shù)據(jù)平臺(tái)中沉淀的海量數(shù)據(jù)能夠真實(shí)反映貧困戶(hù)或邊緣貧困戶(hù)的真實(shí)生活狀態(tài)，由這些數(shù)據(jù)而生成的咨詢(xún)報(bào)告能夠?yàn)楦哔|(zhì)量減貧過(guò)程中的救助資格認(rèn)定、救助標(biāo)準(zhǔn)核定、救助人群變動(dòng)和救助策略調(diào)整提供強(qiáng)有力的數(shù)據(jù)支持，轉(zhuǎn)變地方政府依賴(lài)直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)而非數(shù)據(jù)和科技的傳統(tǒng)決策方式，使減貧工作的決策主體更加多元、決策過(guò)程更加透明、決策方案更加科學(xué)。

從現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)減貧領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)治理體系已經(jīng)初具規(guī)模，并取得了四個(gè)重要突破。一是跨部門(mén)的橫向信息組網(wǎng)已初步完成。為了破除信息孤島現(xiàn)象，目前各地已普遍將救助申請(qǐng)家庭的戶(hù)籍、婚姻、車(chē)輛、稅務(wù)、工商登記、住房、社會(huì)保險(xiǎn)、住房公積金、存款、證券等核心信息進(jìn)行了互聯(lián)互通，使可自動(dòng)查詢(xún)的信息數(shù)量大幅增加，上海市目前可以查詢(xún)到45項(xiàng)關(guān)鍵信息，江蘇省則可實(shí)現(xiàn)16大類(lèi)136小類(lèi)數(shù)據(jù)的核查。二是部省市縣的四級(jí)縱向信息系統(tǒng)基本定型。近年來(lái)我國(guó)各省市積極構(gòu)建完善的縱向信息共享，目前約有16個(gè)省份已實(shí)現(xiàn)了部省信息對(duì)接，約有70.4%的地市實(shí)現(xiàn)了省市信息對(duì)接，約有87.3%地市完成了所轄縣域的全覆蓋，以北京、上海、天津、廣東、海南和青海為代表的省份甚至采取了一套系統(tǒng)的垂直管理。三是大數(shù)據(jù)信息核對(duì)能力有了大幅提升。隨著多數(shù)省份采取大數(shù)據(jù)平臺(tái)來(lái)實(shí)時(shí)獲取救助申請(qǐng)者的數(shù)據(jù)，我國(guó)信息核對(duì)的周期出現(xiàn)了明顯壓縮，目前已有51.6%的省級(jí)平臺(tái)和49.8%的地市級(jí)平臺(tái)可以在7天之內(nèi)完成信息審核，同時(shí)信息審核量尤其是動(dòng)態(tài)審核量也有了大幅提升，2019年前9個(gè)月我國(guó)省市兩級(jí)信息核對(duì)平臺(tái)月均救助申請(qǐng)家庭的審核數(shù)量約為445.9萬(wàn)戶(hù)，91.9%的地市對(duì)于新增救助申請(qǐng)家庭可以做到全員審核。四是新型技術(shù)手段在大數(shù)據(jù)治理平臺(tái)中得以廣泛運(yùn)用。以北京市的“智能終端”、上海市的“互聯(lián)網(wǎng)+”、浙江省的“阿里云”、海南省的“數(shù)據(jù)交換中心”、貴州省的“云上貴州”和江西省的“移動(dòng)支付審核”等為代表，大量的技術(shù)創(chuàng)新被運(yùn)用到了減貧政務(wù)平臺(tái)之中，實(shí)現(xiàn)了貧困人口精準(zhǔn)管理的重大突破。

我國(guó)減貧領(lǐng)域大數(shù)據(jù)治理的問(wèn)題與對(duì)策

由于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)時(shí)間較短及各地發(fā)展速度尚不均衡，減貧領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)治理仍然面臨著六個(gè)普遍的困難。第一，以存款信息為代表的部分金融信息還難以整合。由于《社會(huì)救助暫行辦法》同比《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》處于法律位階上的弱勢(shì)性，部分商業(yè)銀行會(huì)基于數(shù)據(jù)安全性和潛在儲(chǔ)戶(hù)利益損失的考量拒絕或變相拒絕相關(guān)數(shù)據(jù)的對(duì)接。因此，目前我國(guó)還有13個(gè)省級(jí)數(shù)據(jù)平臺(tái)和224個(gè)地市級(jí)平臺(tái)尚不能審核銀行存款信息，這使得貧困人口財(cái)產(chǎn)的準(zhǔn)確評(píng)測(cè)非常困難。第二，跨區(qū)域的信息交換能力仍然羸弱。在全國(guó)尚未建成統(tǒng)一信息平臺(tái)的前提下，各省既存在著平臺(tái)參數(shù)不一、數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊等技術(shù)性對(duì)接難題，也存在著勞務(wù)輸出地區(qū)和勞務(wù)輸入地區(qū)交換意愿不對(duì)稱(chēng)等府際協(xié)調(diào)問(wèn)題，因而約有13個(gè)省份2019年度未參與省際之間的數(shù)據(jù)交換，這顯著降低了跨區(qū)域流動(dòng)人口信息審核的準(zhǔn)確性。第三，支出型貧困的審核能力較為局限。當(dāng)前我國(guó)各地在大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程中著重突出了戶(hù)籍、收入和財(cái)產(chǎn)等三個(gè)領(lǐng)域，但是對(duì)于大額支出的審核仍然比較脆弱，除了上海等少數(shù)地方以外，各地對(duì)于大額取款支出、大額醫(yī)療費(fèi)用支出和大額教育費(fèi)用支出等方面的審核力度不夠，因而無(wú)法密切追蹤因病致貧、因?qū)W致貧等特定困難家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。

第四，大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的安全性存在風(fēng)險(xiǎn)。由于平臺(tái)投資額度的限制，目前全國(guó)約有13個(gè)省級(jí)平臺(tái)和261個(gè)地市級(jí)平臺(tái)未能實(shí)現(xiàn)三級(jí)等保，這使得其數(shù)據(jù)的安全性仍然存在一定隱患。同時(shí)，目前尚有7個(gè)省市和56個(gè)地市未能完成區(qū)域內(nèi)的全域信息系統(tǒng)對(duì)接，這也使得部分信息的傳遞需要以安全保障較低的非政務(wù)平臺(tái)來(lái)處理，這進(jìn)一步加大了救助申請(qǐng)者的隱私泄露風(fēng)險(xiǎn)。第五，大數(shù)據(jù)信息的即時(shí)性有待加強(qiáng)。目前，部分大數(shù)據(jù)平臺(tái)的信息查詢(xún)能力具有反饋即時(shí)性較差的問(wèn)題，部分省份的信息審核周期甚至超過(guò)90天，嚴(yán)重影響了急需獲得救助家庭的審批流程。以車(chē)輛、住房和存款為代表的部分信息由于更新不及時(shí)也會(huì)影響到信息審核的有效性，在增加各地“錯(cuò)保漏保”風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也使得救助申請(qǐng)更加繁瑣。第六，大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)的政策咨詢(xún)能力需要提升。由于各地大數(shù)據(jù)平臺(tái)長(zhǎng)期以來(lái)以信息核對(duì)作為主要業(yè)務(wù)，對(duì)于數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)較為忽視，因此大量數(shù)據(jù)被沉淀在平臺(tái)之中，未能發(fā)揮政策咨詢(xún)功能。2019年各地的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，僅有5.9%的地市曾利用沉淀數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)，僅有1.8%的地市曾經(jīng)向上級(jí)機(jī)關(guān)提交過(guò)基于大數(shù)據(jù)的決策報(bào)告。

新冠肺炎疫情給脫貧工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和困難，從中短期的影響來(lái)看，此次疫情將對(duì)我國(guó)未來(lái)的高質(zhì)量減貧工作帶來(lái)三個(gè)顯性的負(fù)面影響。一是市場(chǎng)化的增收手段受到疫情影響可能會(huì)降低效率，農(nóng)牧產(chǎn)區(qū)可能會(huì)因農(nóng)資供應(yīng)減少、資金緊缺或需求量降低而影響春耕備耕及養(yǎng)殖業(yè)復(fù)產(chǎn)，國(guó)內(nèi)出口外向型企業(yè)和小微企業(yè)受到全球經(jīng)濟(jì)衰退的影響也可能會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，因此以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、勞務(wù)輸出或縣域特色產(chǎn)業(yè)為主要脫貧手段的部分農(nóng)村人口將面臨一定的返貧壓力。二是部分脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目受到疫情影響而放緩，尤其是由于國(guó)內(nèi)電商物流體系短暫停滯而帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)壓力及重大項(xiàng)目建設(shè)推遲而帶來(lái)的用工需求降低都可能會(huì)持續(xù)威脅部分已脫貧人口的增產(chǎn)增收。三是疫情嚴(yán)重區(qū)域的部分貧困家庭可能會(huì)面臨新冠肺炎并發(fā)癥的持續(xù)困擾，少量有主要?jiǎng)趧?dòng)力致死病例的家庭在養(yǎng)老、育兒及助殘方面所面臨的壓力可能會(huì)顯著上升。利用先進(jìn)的數(shù)字治理技術(shù)和海量的互聯(lián)互通數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)治理平臺(tái)能夠通過(guò)高效快捷的信息整合來(lái)抑制疫情的不利影響。首先，針對(duì)市場(chǎng)化增收手段的低效率及可能到來(lái)的救助申請(qǐng)量的增長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)不但可以通過(guò)廣泛的信息比對(duì)來(lái)準(zhǔn)確識(shí)別真正的貧困人口，避免“福利依賴(lài)”，而且能夠準(zhǔn)確定位外向型企業(yè)中的臨時(shí)失業(yè)人口和面臨資金困難的小微企業(yè)，為未能就業(yè)人員和小企業(yè)主提供專(zhuān)門(mén)的就業(yè)支持。其次，大數(shù)據(jù)還能準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)各地區(qū)居民的失業(yè)率及貧困率，觀(guān)測(cè)特定地區(qū)銀行存儲(chǔ)水平的變動(dòng)，為我國(guó)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目的及時(shí)啟動(dòng)和動(dòng)態(tài)調(diào)整提供數(shù)據(jù)指向。最后，大數(shù)據(jù)還可以結(jié)合各個(gè)家庭的醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶(hù)和醫(yī)療消費(fèi)記錄確定需要提供醫(yī)療救助的家庭，擬定區(qū)域內(nèi)因病致貧的篩查條件和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失家庭提供特定家庭成員的幫扶、監(jiān)護(hù)與心理支持。

結(jié)合疫情危機(jī)后各地面臨的潛在返貧壓力和各地大數(shù)據(jù)治理體系遇到的障礙，大數(shù)據(jù)治理的未來(lái)改革需要緊緊圍繞四個(gè)目標(biāo)來(lái)開(kāi)展。一是提升數(shù)據(jù)的全域性，優(yōu)先增強(qiáng)各地金融信息、跨區(qū)域信息和大額支出信息的審核能力，探索建立微信、支付寶等移動(dòng)終端支付的審核機(jī)制，完善大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)對(duì)接部門(mén)和對(duì)接信息的廣度。二是提升數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性，提高救助申請(qǐng)家庭主要成員在銀行存款、社會(huì)保險(xiǎn)、稅務(wù)、住房公積金等可量化指標(biāo)上的數(shù)據(jù)精度，準(zhǔn)確定位疫情前后的臨時(shí)失業(yè)家庭、因病返貧家庭和喪失主要?jiǎng)趧?dòng)力家庭，為確認(rèn)新增兜底保障人口提供數(shù)據(jù)依托。三是要提升數(shù)據(jù)的即時(shí)性，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)有勞動(dòng)能力人口的動(dòng)態(tài)信息審核力度，對(duì)疫情沖擊較大的貧困家庭應(yīng)及時(shí)了解其家庭成員關(guān)鍵信息的變動(dòng)情況，定位與追蹤有高齡或失能老人、嬰幼兒和重病重殘人口的貧困家庭，為其社區(qū)日常監(jiān)護(hù)提供基本信息。四是要提高數(shù)據(jù)的應(yīng)用性。以疫情為契機(jī)，應(yīng)著力加強(qiáng)各地低收入家庭信息審核機(jī)構(gòu)的政策咨詢(xún)能力、數(shù)據(jù)閱讀能力和風(fēng)險(xiǎn)前瞻能力，提升其結(jié)合區(qū)域內(nèi)貧困率、失業(yè)率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)厘定貧困標(biāo)準(zhǔn)和擬定區(qū)域性減貧政策的能力，為黨政機(jī)關(guān)的綜合決策提供智力支持。