國有企業(yè)授權與行權管理體系改革問題研究

任曉敏

【摘要】在“管資本”為主的國有資本經營體制改革方向下，授權與行權管理體系改革對國有企業(yè)的改革發(fā)展具有重要作用，本文闡述了實施國有企業(yè)授權與行權管理體系改革的意義、作用及現狀問題，通過公司治理體系建設、發(fā)揮股權董事作用、分級分類授權、轉變管理慣性、嚴格行權監(jiān)控幾個方面著重探討了國企實施授權與行權管理體系的改革路徑，旨在為相關管理人員提供理論性的參考意見，推動國有企業(yè)適應市場規(guī)律，提升市場競爭能力。

【關鍵詞】國有企業(yè) ?授權與行權 ?管理體系改革

在“管人管事管資產”的傳統(tǒng)國資監(jiān)管體制下，國企雖然形式上已經完成公司制改革，但長期存在國有大股東的“缺位”、“越位”和“錯位”問題。在“管資本”為主的國有資本授權經營體制改革方向下，用好治理工具，才能真正形成有中國特色的現代國有企業(yè)制度。當前“管資本”模式下的放權授權，如何“授的下、接得住、行得穩(wěn)”，國有企業(yè)從制度體系、機制安排、隊伍建設、文化塑造等各方面都面臨全方位的轉型與挑戰(zhàn)。因此，如何做好新形勢下國有企業(yè)授權與行權管理體系改革問題是值得探討的重要話題。

一、實施國有企業(yè)授權與行權管理體系改革是做好國有資本出資人的關鍵修煉

從管企業(yè)向管資本的轉變，是全方位、深層次和根本性的變化。國有資本規(guī)范化管理首先必須是基于法理、基于治理體系、基于現代企業(yè)制度、基于各個資本市場的監(jiān)管。在中央、國務院、國資委的一系列改革文件中也多次強調：加快形成以管資本為主的國有資產監(jiān)管體制，建立健全國有資本運作機制和基礎管理制度，強化公司章程管理，規(guī)范董事會運作，注重通過國有企業(yè)法人治理結構依法履行出資人職責。

國有企業(yè)要從做上級到做出資人，由下指令、給任務、配資源、管全生命周期到作為出資人，用國有資本的配置、流動去促進企業(yè)各項改革事業(yè)的完成，最大的能力是作為股東從上至下的制度安排、治理體系推進、治理能力打造、治理短板消除、出資利益獲?。òㄉ鐣?、經濟、生態(tài)、文化、政治效益等）?？梢哉f，治理體系設計、治理行權與運行、治理能力（影響力、領導力、創(chuàng)新力、競爭力、抗風險能力）是做好出資人的三項關鍵修煉。

二、國有企業(yè)在完善企業(yè)公司治理及行權能力建設方面的主要問題

衡量企業(yè)行權能力最直觀的指標就是治理結構規(guī)范、透明，生產經營有亮點、有突破，企業(yè)出事少、問題少等。目前大多數國有企業(yè)對公司治理的認識和積極實踐還遠未到位，尤其是在基層企業(yè)的公司治理體系、行權能力建設、規(guī)范運行、自我約束方面仍有較大差距，表現為：

（1）以往的權責體系中把權力過多集中到總部。在原來的權責體系中，國有企業(yè)為了管人管事管資產，盡好監(jiān)管責任，兜住風險底，將企業(yè)的經營業(yè)務過多集中到總部層面決策?；鶎悠髽I(yè)的市場化主體地位不突出，對總部的依賴意識較強，缺少危機意識，習慣于將問題上交，不能主動應對市場風險。

（2）國企所屬控股及參股企業(yè)董事會建設尚未規(guī)范。公司治理能力是國企行權能力的基礎。規(guī)范董事會建設的一個重要指標，是外部董事多于內部董事，從制度設計上起到制衡作用，防止內部人控制問題。目前大多數國企所屬二級以下的基層企業(yè)的公司治理體系推進較為緩慢，外部董事占多數的規(guī)范董事會占比偏低。

（3）派駐董事履職作用發(fā)揮不夠。企業(yè)派駐董事多數為兼職董事，本職工作繁忙難以盡到勤勉義務，所屬企業(yè)董事會（或股東會）決策事項需提前上報總部，經總部相關業(yè)務部門出具正式意見后再由派駐董事進行表決投票。各級子企業(yè)的決策過多的集中于總部既不利于發(fā)揮派駐董事作用，又影響企業(yè)經營效率，而且總部人手少，遠離市場一線，不可能代替經營單位進行科學決策。

（4）基層企業(yè)行權能力不足。目前基層企業(yè)“一把手說了算”的思維和現象在重大決策中仍然存在，事后監(jiān)督多，事前監(jiān)督和外部監(jiān)督少，企業(yè)決策項目失誤、財務數據虛報等問題時有出現。尤其在合資企業(yè)、混合所有制企業(yè)的管理過程中，在控股時不能正確處理與其他股東的關系，導致決策意見無法一致;參股時不會運用治理機制捍衛(wèi)自身利益。

三、國有企業(yè)授權行權體系建設的具體路徑

（一）積極推進公司治理體系全覆蓋

根據集團戰(zhàn)略定位和子企業(yè)發(fā)展情況，優(yōu)化集團管控模式，從集權式的運營管控模式轉變?yōu)槭跈嗍降膽?zhàn)略管控和財務管控模式，以“治理”承載“管控”，強化公司章程管理，規(guī)范董事會運作，注重通過國有企業(yè)法人治理結構依法履行出資人職責。在現代公司治理體系中，董事會作為企業(yè)決策機構，承接了大量出資人下放的權力，因此加強企業(yè)董事會建設是完善公司治理能力的關鍵。要理順母子公司治理關系，改進成員公司治理，統(tǒng)籌推進所屬企業(yè)董事會建設，量身打造能夠承接國有企業(yè)總部向下授權的規(guī)范合格董事會，使公司總部的權力邊界止于下一級企業(yè)的董事會。股權管理部門針對集團公司治理和運營機制問題和短板，牽頭制定工作目標和推進計劃，分期分批對所屬公司制企業(yè)進行規(guī)范的董事會組織和制度體系建設，形成科學高效、有效制衡的法人治理結構，并同步全面落實中央關于加強黨的領導融入公司治理的要求。

（二）外規(guī)內化，充分發(fā)揮股權董事作用

克服行政化思維，切實改變重審批、輕監(jiān)管、弱服務的股東行權方式。通過內部選拔和公開招聘的方式，建設一支專業(yè)、多元化的專職董事隊伍，完善設立外部董事或派出董事的制度流程，不讓董事會成“花架子”，推動子公司董事會成為決策和責任主體，嚴格依據法律法規(guī)規(guī)定的權限和程序行權履職，引入外部意見，鼓勵在內部各層級的重大決策中講真話、講實話、講準話，嚴控投資風險，集團層面倡導“尊重、包容、和諧、務實”的公司治理文化在基層企業(yè)落地，讓企業(yè)變?yōu)閺摹叭酥巍弊呦颉胺ㄖ巍钡囊婪ㄗ灾鹘洜I、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體，最終實現“誰經營、誰決策、誰負責”。

（三）因地制宜，分級分類、動態(tài)調整授權體系