北京市普惠性幼兒園發(fā)展的成績、挑戰(zhàn)與建議

蘇婧 張霞 孫璐 常宏 呂國瑤

2010年國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）正式提出：“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅持公益性和普惠性?！?2011年《北京市學(xué)前教育三年行動計劃（2011-2013年）》提出“學(xué)前教育發(fā)展應(yīng)堅持‘政府主導(dǎo)、社會參與，保證基本、廣泛覆蓋，公益普惠、優(yōu)質(zhì)多樣……的原則?！庇纱耍瑘猿止嫫栈莩蔀榱吮本┦袑W(xué)前教育發(fā)展的基本原則。

北京市學(xué)前教育普惠發(fā)展取得的成績

（一）明確學(xué)前教育公益普惠戰(zhàn)略，構(gòu)建制度體系

正如前文所述，2011年《北京市學(xué)前教育三年行動計劃（2011-2013年）》確立了北京市學(xué)前教育公益普惠的發(fā)展戰(zhàn)略。2015年《北京市第二期學(xué)前教育三年行動計劃（2015-2017年）》再次重申了公益普惠基本原則，確立了實施民辦幼兒園獎勵扶持項目，明確了普惠性民辦幼兒園補貼、建立、教師培訓(xùn)和權(quán)益保障等政策要求。2017年發(fā)布《北京市市級財政支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展補助資金管理使用實施細則（暫行）》，并于2018年對其進行修訂，對普惠性民辦幼兒園財政補助額度、補助辦法、經(jīng)費使用辦法、監(jiān)督機制等進行了規(guī)定。2019年《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法（試行）》發(fā)布，明確了普惠性幼兒園的認定辦法、經(jīng)費保障與管理要求。由此，北京市逐步形成了包括發(fā)展戰(zhàn)略、基本原則、具體認定、經(jīng)費保障和管理在內(nèi)的一系列政策系統(tǒng)，為推進各類型幼兒園普惠性發(fā)展提供了有力的政策指導(dǎo)和保障。

（二）全面提升普惠性幼兒園財政保障力度

從總量上看，北京市近年來不斷加大市區(qū)兩級學(xué)前教育財政投入力度，著力保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。2017年，市區(qū)兩級學(xué)前教育財政投入78.18億元，相比2011年的投入額度增長了3.4倍;學(xué)前教育經(jīng)費在財政教育經(jīng)費中所占比例也由2011年的3%提高到8%。2018年，市區(qū)兩級財政年初預(yù)算安排學(xué)前教育資金92億元，占全市財政教育經(jīng)費預(yù)算的10%。到2020年，學(xué)前教育經(jīng)費在財政教育經(jīng)費中所占比例預(yù)計將進一步提升至14%。從普惠性幼兒園保障力度來看，用于非教育部門辦園的公辦性質(zhì)幼兒園和普惠性民辦幼兒園的財政性學(xué)前教育經(jīng)費大幅增加。一方面，北京市出臺了《北京市市級財政支持學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展補助資金管理使用實施細則（修訂）》，規(guī)定對普惠性幼兒園補助包括生均定額補助（按照1000元/生/月給予生均定額補助，每年按12個月計發(fā)）、租金補助（補助標(biāo)準(zhǔn)不高于5元/平方米/天）、一次性擴學(xué)位補助（按照10000元/生的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性擴學(xué)位補助）、普惠性幼兒園一次性獎勵（按照3000元/生的標(biāo)準(zhǔn)給予一次性獎勵）。另一方面，北京市各區(qū)域根據(jù)自身情況，在全市財政補貼的基礎(chǔ)上探索形成了區(qū)域性的財政補助方案。比如海淀區(qū)，普惠性幼兒園生均補助標(biāo)準(zhǔn)在市級每生每月1000元的基礎(chǔ)上，給予每生每月500元的補貼;對加強內(nèi)涵建設(shè)的幼兒園給予一次性獎勵經(jīng)費;對市級特殊兒童教育基地招收的特殊兒童，區(qū)財政給予625元/生/月（7500元/生/年）的補助;對于幼兒園新開園（址）、新開班、擴班并堅持公益普惠的，予以10萬元/班的一次性補助，2019年共撥付全區(qū)各類普惠性幼兒園市區(qū)專項經(jīng)費8.5個億。再如，朝陽區(qū)制定了《朝陽區(qū)學(xué)前教育專項資金管理辦法（試行）》，明確補貼標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍，為普惠性幼兒園（班）在日常運轉(zhuǎn)、安全達標(biāo)、場地租金、質(zhì)量提升方面給予支持，主要表現(xiàn)在：新建普惠性民辦園一次性擴學(xué)位補助在北京市10000元/生基礎(chǔ)上，再給予500元/生的補助;生均財政定額補助標(biāo)準(zhǔn)在北京市1000元/生/月基礎(chǔ)上，根據(jù)辦園質(zhì)量再給予400～700元/生/月補助;對通過租賃場地擴大學(xué)位的，在市級租賃場地補貼5元/平方米/天的基礎(chǔ)上，增加2元/平方米/天的租金補助。

（三）普惠性學(xué)前教育資源供給和覆蓋率逐步提高

北京市幼兒園、普惠性幼兒園在園兒童數(shù)逐步增長。從學(xué)前教育資源供給上看，北京市幼兒園數(shù)從2010年的1245所增長到2018年的1657所，在園兒童數(shù)從2.77萬人增加到4.51萬人，專任教師數(shù)從2.17萬人增加到3.89萬人，園所數(shù)、在園兒童數(shù)、專任教師數(shù)增幅分別達到了33.1%、62.69%、79.3%。從普惠性學(xué)前教育覆蓋率來看，截止2018年底，普惠性幼兒園在園幼兒數(shù)占在園幼兒總數(shù)的76%;全市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)183個，共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園224個，普惠性學(xué)前教育資源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋率達到了100%。一方面，天然具有普惠性的公辦幼兒園在園兒童數(shù)占比超過總體六成;截止2018年底，北京市公辦園在園幼兒28.32萬人，占在園兒童總數(shù)的63%;教育部門辦園在園幼兒數(shù)從2011年的19.3萬增加到2018年的28.5萬，增長近10萬。另一方面，民辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數(shù)量、在園兒童數(shù)逐步提高。北京市民辦幼兒園數(shù)量從2010年的445所增長到2018年的701所，在園幼兒數(shù)從2010年的8.37萬人增長到2018年16.61萬人，專任教師從2010年的0.79萬人增長到2018年1.43萬人，園所數(shù)、在園兒童數(shù)、專任教師數(shù)增幅分別達到了57.53%、98.41%、82.09%。普惠性民辦園數(shù)量及在園兒童數(shù)量占比呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，例如，2019年初，房山區(qū)共認定35所普惠性民辦幼兒園;截止2019年底，朝陽區(qū)申請轉(zhuǎn)為普惠園的民辦園就有65所。

北京市普惠性幼兒園發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與問題

（一）公辦幼兒園面臨學(xué)位緊張、教師編制不足、經(jīng)費不足等挑戰(zhàn)

1.學(xué)位緊張問題仍然存在，普惠之普遍性的價值面臨挑戰(zhàn)

普惠的普遍性價值，即普惠政策的對象是大眾的、全民的，而不單單僅指一小部分的個體或群體。由于第三次人口高峰的到來、外來人口聚集效應(yīng)、“全面二孩”政策實施等因素的疊加，北京市人口增長壓力堆積釋放，幼兒園學(xué)位特別是具有普惠性的公辦幼兒園仍面臨供不應(yīng)求的問題。由于家長更傾向于選擇收費較低、質(zhì)量有保障的公辦園，公辦園招生壓力大的問題愈發(fā)凸顯，城六區(qū)公辦園和郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園尤為明顯;與此相應(yīng)，部分公辦園特別是遠郊區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心園仍然存在一定程度的超班額現(xiàn)象。

同時，具有普惠性的部隊幼兒園在軍隊改革背景下，學(xué)位不足與空余問題并存。2018年北京市駐京部隊幼兒園74所，在園幼兒2.41萬人，在園幼兒數(shù)在各類型公辦園所中僅次于教育部門辦園和集體辦園。2016年，中央軍委印發(fā)《關(guān)于軍隊和武警部隊全面停止有償服務(wù)活動的通知》;2017年，軍委下發(fā)《關(guān)于做好2017年度幼兒園招生工作的通知》，明確軍隊幼兒園招收地方人員子女比例不超過當(dāng)年招生總數(shù)的40%。部分園所反映，比例調(diào)整后相對往年招生數(shù)量減少，學(xué)位空余、資源浪費情況出現(xiàn);同時，個別幼兒園招生壓力太大，不能保障所有軍隊子女入園。

2.教師編制不足引發(fā)的問題凸顯，普惠之質(zhì)量內(nèi)涵遭遇挑戰(zhàn)

幼兒教師編制增長與學(xué)前教育規(guī)模增加之間出現(xiàn)了不同步和不匹配問題，對提供有質(zhì)量的普惠學(xué)前教育提出了挑戰(zhàn)。2017～2018學(xué)年，北京市幼兒園在編教師總數(shù)1.63萬人;其中，教育部門辦園在編教師1.45萬人，占教育部門辦園教師總數(shù)（1.62萬人）的89.78%，仍有超過百分之十的非編教師在崗工作，教育部門辦園教師編制總量仍存在不足的問題;同時，教育部門辦園結(jié)構(gòu)性缺編問題愈發(fā)凸顯，部分新建教辦園、農(nóng)村地區(qū)教育部門辦園、改擴建教辦園缺編問題應(yīng)引起重視。調(diào)研顯示，某郊區(qū)教辦園教職工62人，非在編33人，非在編教師占到總體的53.23%。由于教師編制不足，同一園所內(nèi)編制內(nèi)外教師同工不同酬問題、非在編教師流動性問題以及由此帶來的培訓(xùn)培養(yǎng)困難、專業(yè)性難以有效提高等一系列問題相應(yīng)而生。

3.部分國有企事業(yè)單位辦園經(jīng)費不足，普惠之價格適中面臨挑戰(zhàn)

部分國有企事業(yè)單位辦園由于歷史原因仍面臨經(jīng)費和生存困難問題，部分園所雖然舉辦者為企事業(yè)單位或高校等，但事實上原有管理單位不再給予經(jīng)費補貼或者每年給予很少補貼，幼兒園自收自支、經(jīng)費自理，有的還需要上交房租、管理費等費用。另一方面，國有企事業(yè)單位幼兒園屬于公辦性質(zhì)幼兒園，收費需要按照公辦園標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，不少此類型園所出現(xiàn)經(jīng)費緊張、生存困難的情況。雖然三年行動計劃實施后，市區(qū)兩級財政對公辦性質(zhì)幼兒園給予了生均補貼等財政支持，但仍然有少數(shù)園所反映還存在經(jīng)費困難的問題。在運作困難的情況下，這些園所可能存在通過開展延時服務(wù)等其他形式的服務(wù)向家長收取額外費用來增加收入的情況。

（二）普惠性民辦園發(fā)展面臨舉辦者積極性不高、財政補貼區(qū)域差異顯著、教師流動性大及素養(yǎng)偏低等問題

1.民辦園舉辦者對轉(zhuǎn)為普惠幼兒園的積極性不高

由于歷史原因，民辦園舉辦者在辦園過程中實際上實現(xiàn)了辦學(xué)結(jié)余并轉(zhuǎn)移，形成舉辦者實際的盈利。在學(xué)前教育普惠發(fā)展戰(zhàn)略下，民辦園辦園主體追求辦學(xué)效益的實際需求與普惠性幼兒園提供收費合理、有質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)之間形成了矛盾。民辦園舉辦者辦園的目的不是單純?yōu)榻鉀Q入園難，很重要的目的還是提升自身的辦學(xué)效益，對于轉(zhuǎn)成普惠性幼兒園的積極性不高。

2.普惠性民辦園財政補貼呈現(xiàn)明顯區(qū)域差異

《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法（試行）》明確了市級政府對普惠性民辦園的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)，在具體實施過程中，各區(qū)根據(jù)自身情況及發(fā)展需要制定了相應(yīng)的普惠性民辦園財政補貼辦法或措施，這些區(qū)級層面的政策措施在財政補貼項目、補貼額度等方面呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。例如，小區(qū)配套園如果舉辦為普惠性民辦園，有的區(qū)租金全免，有的減免，有的則正常收取;有的對教師的社保進行補貼，有的則沒有。再比如，有的區(qū)對質(zhì)量有提升的普惠性民辦園給予一次性獎勵或者提高生均補貼標(biāo)準(zhǔn)，有的區(qū)則沒有。區(qū)域間對普惠性民辦園財政保障政策的差異與各區(qū)幼兒園辦園成本、財政情況、普惠率水平和發(fā)展普惠性幼兒園的政策思路等因素相關(guān)。

3.新教師多、教師流動性大嚴(yán)重制約普惠性民辦園之質(zhì)量

新教師多、教師流動性大成為制約普惠性民辦園質(zhì)量的關(guān)鍵。一方面，普惠性民辦園教師中外地新畢業(yè)教師數(shù)量大，教育實踐經(jīng)驗不足。調(diào)研中，多位園長提到，由于教師招聘面臨諸多困難，大量新教師成為了民辦幼兒園的重要組成部分，缺乏實踐經(jīng)驗是普遍存在的問題。另一方面，普惠性民辦園教師中非京籍教師比例高、流動性問題突出，已成為影響幼兒園教育教學(xué)質(zhì)量的重要因素。由于面臨著諸多生存壓力和現(xiàn)實的婚育問題等，非京籍教師流動性較大，調(diào)研中，多位園長感慨道：“我們的教師基本都是外地的，老師三到五年基本上一個大換血?！薄拔覉@80%以上是外地教師?！蹦硤@長還提道：“我們對評級評類是又愛又怕，參與評級對幼兒園和教師是一個提升的很好機會，但參與過評級類的老師紛紛被挖走，我們又得從頭開始培訓(xùn)新老師?！睂τ變簛碚f，教師隊伍的不穩(wěn)定對其建構(gòu)良好的師幼情感關(guān)系產(chǎn)生很大影響;對幼兒園而言，教師隊伍的不穩(wěn)定嚴(yán)重影響幼兒園日常教育教學(xué)管理、幼兒園教育經(jīng)驗的積累和沉淀，因而無論是從幼兒發(fā)展的角度還是從園所發(fā)展的角度來看，流動性均嚴(yán)重制約了幼兒園教育質(zhì)量的持續(xù)提升。

（一）落實責(zé)任、理順體制機制，推動公辦幼兒園健康穩(wěn)定發(fā)展

1.進一步強化政府主導(dǎo)職責(zé)，充分發(fā)揮公辦幼兒園?；镜淖饔谩Ｕ鲗?dǎo)職責(zé)的發(fā)揮是決定公益普惠范圍、程度的關(guān)鍵。在學(xué)前教育普惠發(fā)展的過程中，應(yīng)進一步將政府主導(dǎo)責(zé)任切實落實到學(xué)前教育財政投入、公益普惠性幼兒園建設(shè)、教師隊伍建設(shè)等關(guān)乎學(xué)前教育普惠性發(fā)展的核心方面。通過扶持新建、改建、擴建、以租代建、舉辦社區(qū)辦園點等多種方式，不斷擴充公辦學(xué)前教育學(xué)位，保障農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體學(xué)前教育權(quán)益，實現(xiàn)普惠之公平、普遍的要義。

2.理順體制機制，充分保障公辦性質(zhì)幼兒園的辦園質(zhì)量。進一步理順體制機制，明確政府、其他國有企事業(yè)單位等舉辦者的管理職責(zé)，按照“質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、價格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、補助標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的原則，保障公辦性質(zhì)幼兒園的穩(wěn)定;同時制定和完善公辦性質(zhì)幼兒園教師身份、待遇、社會保障、職稱晉升、培養(yǎng)培訓(xùn)等政策，保障公辦性質(zhì)幼兒園的質(zhì)量。

3.創(chuàng)新方式，推進公辦幼兒園編制內(nèi)外教師同工同酬。創(chuàng)新機制，通過生均財政撥款、專項補助等方式解決公辦園非在編教師待遇問題，逐步實現(xiàn)編制內(nèi)外教師同工同酬、待遇相當(dāng)。如，房山區(qū)通過明確聘任標(biāo)準(zhǔn)、集中聘任、區(qū)財政保障待遇等方式，實行“園額制”解決教辦園教師編制不足的問題;海淀區(qū)加大對駐區(qū)單位辦園的支持，其中生均補助均用于彌補運行成本、人員支出等，保障教師的合法權(quán)益，穩(wěn)定教師隊伍。

（二）保障與促進并重，完善普惠性民辦幼兒園政策體系

1.明確界定普惠性民辦幼兒園的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建系統(tǒng)、長效的普惠性民辦幼兒園政策體系。進一步明確普惠性民辦幼兒園內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，對普惠性民辦幼兒園的非營利屬性及其轉(zhuǎn)變機制進行具體化規(guī)定;明確與普惠性民辦幼兒園相匹配的水電、稅收、土地等優(yōu)惠政策及其實施辦法;從長效和公平的角度，科學(xué)、合理地測算成本，制定相對統(tǒng)一的補貼標(biāo)準(zhǔn);明確普惠性民辦幼兒園退出機制，形成內(nèi)涵明確、保障有力、管理有效有度的普惠性民辦幼兒園政策體系。

2.堅持普惠而有質(zhì)量的宗旨、保障與促發(fā)展并行的原則。在盡可能擴大普惠性學(xué)前教育資源和學(xué)位的同時，以質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)衡量普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，并以不斷提升質(zhì)量作為發(fā)展目標(biāo)。與此同時，將保障質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為財政及各項優(yōu)惠政策的重點，財政補貼和各項優(yōu)惠政策既要保障幼兒園基本運營所需的各項硬件設(shè)施設(shè)備，同時持續(xù)并重點關(guān)注幼兒園教師的工資待遇、專業(yè)發(fā)展等有利于質(zhì)量提升的關(guān)鍵方面。

3.進一步理順普惠性民辦幼兒園管理體制。明確普惠性民辦幼兒園發(fā)展和管理中市、區(qū)政府責(zé)任，完善市級統(tǒng)籌、區(qū)級主責(zé)的責(zé)任分工，加強區(qū)級政府在普惠性民辦幼兒園發(fā)展和管理中的政策配套作用。同時，進一步明確不同類型普惠性民辦幼兒園的保障和管理政策，對小區(qū)配套幼兒園、租賃場地的民辦幼兒園、自有場地的民辦幼兒園等不同類型民辦幼兒園進行分類管理。高度重視民辦幼兒園轉(zhuǎn)普工作，確保持續(xù)穩(wěn)定的財政保障，利用好市區(qū)的經(jīng)費補助和利好政策大力支持普惠性民辦幼兒園穩(wěn)定、有序發(fā)展。

4.保障普惠性民辦幼兒園教師穩(wěn)定性和專業(yè)素養(yǎng)的提升。建立普惠性民辦幼兒園教師資源庫，將普惠性民辦幼兒園教師隊伍全面納入管理范疇;建立民辦幼兒園教師長期工作津貼制度，激勵普惠性民辦幼兒園教師穩(wěn)定從教。落實普惠性民辦幼兒園教師與公辦幼兒園教師在市區(qū)級培訓(xùn)、市區(qū)級教研活動中的同等地位，切實將其納入全員培訓(xùn)、骨干教師培訓(xùn)、園長培訓(xùn)等各類型培訓(xùn)體系和市區(qū)兩級教研體系中，以保障民辦幼兒園教師的專業(yè)發(fā)展途徑。充分發(fā)揮示范性幼兒園的引領(lǐng)、輻射作用，建立示范性幼兒園對普惠性民辦幼兒園的結(jié)對幫扶制度。