南太平洋地區(qū)公共產(chǎn)品機(jī)制化研究
——以“限額交易”規(guī)則為中心

陳曉晨

[內(nèi)容提要]《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化是近年來南太平洋地區(qū)主義新發(fā)展的組成部分。其核心是一套“限額交易”規(guī)則——“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”，建立締約國辦公室、聘用首席執(zhí)行官并施政、建設(shè)數(shù)據(jù)中心和信息系統(tǒng)等配套設(shè)施等機(jī)制化舉措，都是圍繞這個(gè)核心展開的。自然地理因素帶來的金槍魚資源高度集中，是《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化特別是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的前提條件，大國競相介入該地區(qū)提升了這些太平洋島國的議價(jià)權(quán)，是外部推力。在此過程中，締約國辦公室采用了創(chuàng)新方法降低交易和行政成本，克服了資金短缺、“公地悲劇”和域外大國阻力等困難，堅(jiān)持實(shí)施“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”，提供地區(qū)公共產(chǎn)品，取得了良好的成果。

《瑙魯協(xié)定》締約國(Parties to Nauru Agreement, PNA)是由密克羅尼西亞聯(lián)邦(密聯(lián)邦或密克)、基里巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、帕勞、巴布亞新幾內(nèi)亞(巴新)、所羅門群島、圖瓦盧八個(gè)盛產(chǎn)金槍魚的太平洋島國(Pacific Island Countries, PICs)以及隨同它們行動的太平洋島嶼領(lǐng)地(Pacific island territory)托克勞組成的以南太平洋地區(qū)(South Pacific Region, SPR)(1)本文認(rèn)為，南太平洋地區(qū)是由目前具有獨(dú)立主權(quán)的14個(gè)太平洋島國構(gòu)成的自然和社會空間，這些島國包括帕勞、密克羅尼西亞聯(lián)邦(密聯(lián)邦或密克)、馬紹爾群島、基里巴斯、瑙魯、巴布亞新幾內(nèi)亞(巴新)、所羅門群島、瓦努阿圖、斐濟(jì)、圖瓦盧、湯加、薩摩亞、庫克群島、紐埃。值得一提的是，澳大利亞和新西蘭不屬于本文定義的南太平洋地區(qū)，雖然澳新兩國與南太平洋地區(qū)政治高度相關(guān)。這個(gè)定義的外延基本沿襲了國內(nèi)學(xué)界近期對南太平洋地區(qū)的定義。參見梁甲瑞:《中美南太平洋地區(qū)合作：基于維護(hù)海上戰(zhàn)略通道安全的視角》(北京：中國社會科學(xué)出版社，2018年，第1—2頁)。近年來，越來越多學(xué)者和機(jī)構(gòu)使用“太平洋島國地區(qū)”指稱這個(gè)空間，不過也有不少學(xué)者和機(jī)構(gòu)沿用“南太平洋地區(qū)”的概念。的金槍魚漁業(yè)(tuna fisheries)為主要治理對象的地區(qū)漁業(yè)治理機(jī)制。本文研究《瑙魯協(xié)定》締約國的機(jī)制化(institutionalization)。

《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化，是指《瑙魯協(xié)定》締約國從一個(gè)組織較為松散的談判集團(tuán)轉(zhuǎn)型為組織較為緊密的正式地區(qū)組織的進(jìn)程，包括“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”(Vessel Day Scheme, VDS)(2)又譯“每船每日計(jì)劃”“船天計(jì)劃”“休漁期計(jì)劃”“按日計(jì)費(fèi)入漁模式”“漁船作業(yè)天數(shù)方案”“漁船作業(yè)天數(shù)機(jī)制”等。的實(shí)施、締約國辦公室(PNAO)的建立與運(yùn)行、首席執(zhí)行官(CEO)的就職與施政、正式獨(dú)立為政府間地區(qū)組織、數(shù)據(jù)中心和信息系統(tǒng)等配套設(shè)施的搭建、克服阻力堅(jiān)持“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的有效運(yùn)作并與域外大國成功談判等一系列過程。其中，“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”是《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化的核心，締約國辦公室的建立、CEO的施政、數(shù)據(jù)中心和信息系統(tǒng)等，都是圍繞這個(gè)核心展開的。

本文提出并研究如下問題：作為一群小國、島國自創(chuàng)的地區(qū)漁業(yè)治理機(jī)制，《瑙魯協(xié)定》締約國為什么進(jìn)行機(jī)制化？在域外大國的阻力之下，這些實(shí)力完全處于下風(fēng)的太平洋島國如何推動《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化，維持并擴(kuò)大地區(qū)公共產(chǎn)品的提供，特別是堅(jiān)持運(yùn)行“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”？“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”取得了哪些成果，締約國辦公室如何進(jìn)行自我維持？目前，我國學(xué)界對《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化的研究還基本上是空白。(3)王曉晴和吳錦仁從遠(yuǎn)洋漁業(yè)專業(yè)角度對《瑙魯協(xié)定》尤其是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”進(jìn)行了研究。參見王曉晴、吳錦仁:《瑙魯協(xié)議成員國VDS入漁模式及其對中西太平洋金槍魚圍網(wǎng)漁業(yè)的影響》，《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2014年第4期，第293—299頁。筆者對《瑙魯協(xié)定》締約國做過梗概介紹，但沒有進(jìn)行有針對性的研究，參見陳曉晨:《南太平洋地區(qū)主義的新發(fā)展：地區(qū)機(jī)制與影響評估》，《國際關(guān)系研究》2019年第3期，第93—94頁；陳曉晨:《小國研究視域下太平洋島國的外交策略》，《國際關(guān)系研究》2020年第2期，第124—125頁。本文綜合使用一手材料(包括當(dāng)事人回憶、會議公報(bào)、文件記錄、重要的審查評估報(bào)告等)和二手文獻(xiàn)，試圖對這些問題予以回答。這對“一帶一路”南太平洋方向建設(shè)，尤其是加強(qiáng)海洋治理合作具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值，對我國遠(yuǎn)洋漁業(yè)特別是金槍魚船隊(duì)來說更是一個(gè)關(guān)乎其可持續(xù)發(fā)展的課題。

一、機(jī)制化與外部性邊界

本文的分析從兩個(gè)核心概念入手：機(jī)制化與外部性邊界(boundary of externality)。

機(jī)制化(又譯“制度化”“建制化”“建制”等)是國際關(guān)系研究中的常用概念，以至于不少學(xué)者不加界定就直接使用。羅伯特·基歐漢(Robert Keohane)將機(jī)制化定義為“許多行為被參與者認(rèn)為是反映了既定規(guī)則、規(guī)范和習(xí)慣，行為的意義也就是按照這樣的理解被解釋的”(4)Robert O. Keohane, International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory, Boulder: Westview Press, 1989, p. 1.。羅德·黑格(Rod Hague)和馬丁·哈羅普(Martin Harrop)認(rèn)為，機(jī)制化的手段包括創(chuàng)設(shè)明確規(guī)定的角色、標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序、共享的文化以及控制行為的各種規(guī)則。(5)參見羅德·黑格、馬丁·哈羅普:《比較政府與政治導(dǎo)論(第五版)》，張小勁、丁韶彬、李姿姿譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第101頁。在地區(qū)主義研究中，阿米塔夫·阿查亞(Amitav Acharya, 安明博)和江憶恩(Alastair Iain Johnston)重點(diǎn)研究了與機(jī)制化密切相關(guān)的機(jī)制設(shè)計(jì)(institutional design)，將其定義為“正式和非正式的建立機(jī)制本身的規(guī)則和關(guān)系”(6)Amitav Acharya and Alastair Iain Johnston, “Comparing Regional Institutions: An Introduction,” In Amitav Acharya and Alastair Iain Johnston (eds.), Crafting Cooperation: Regional International Institutions in Comparative Perspective, Cambridge: Cambridge University Press, 2007, p. 21.。弗雷德里克·索德伯姆(Fredrik S?derbaum)則根據(jù)整個(gè)地區(qū)的機(jī)制化程度，將地區(qū)劃分為“地區(qū)性社會空間/前地區(qū)地帶”“地區(qū)社會復(fù)合體”“地區(qū)社會”“地區(qū)共同體”“地區(qū)機(jī)制化實(shí)體”“地區(qū)行為主體”六個(gè)層次。(7)Fredrik S?derbaum, Rethinking Regionalism, London: Palgrave, Macmillan Publishers Limited, 2016, pp. 161-173.在國內(nèi)學(xué)者中，陳玉剛、佟家棟、張?jiān)频纫矊ｉT討論了機(jī)制化的內(nèi)涵與外延。一般認(rèn)為，地區(qū)主義中的機(jī)制化包括設(shè)置秘書處、委員會等常設(shè)的地區(qū)組織機(jī)構(gòu)，有統(tǒng)一的組織章程或協(xié)議規(guī)定權(quán)利義務(wù)，成員方遵守相關(guān)規(guī)則與紀(jì)律約束。(8)參見佟家棟：《亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作一體化模式探討：從非機(jī)制化轉(zhuǎn)向機(jī)制化研究》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2020年第2期，第31頁。不同地區(qū)的機(jī)制化程度不同，例如一般認(rèn)為歐盟的機(jī)制化程度較高，而其他一些地區(qū)組織依然比較松散。這也在一定程度上導(dǎo)致了同樣是討論機(jī)制化，一些學(xué)者傾向?qū)⑵湟暈榻M織程度不斷提高的動態(tài)過程，而另一些學(xué)者傾向?qū)⑵湟暈橄鄬Ψ€(wěn)定的組織形式或狀態(tài)。(9)這種分野可能與研究對象有一定關(guān)聯(lián)。例如，在研究中國在“一帶一路”倡議下經(jīng)略周邊的機(jī)制化問題時(shí)，高程和王震研究的是正在發(fā)生乃至尚未發(fā)生的機(jī)制化過程。參見高程、王震：《中國經(jīng)略周邊的機(jī)制化路徑探析：以中緬經(jīng)濟(jì)走廊為例》，《東南亞研究》2020年第1期，第1—19頁。而張?jiān)仆ㄟ^對歐洲、北美和東亞的地區(qū)機(jī)制化的研究認(rèn)為，“經(jīng)過多年的建制化實(shí)踐，部分地區(qū)已經(jīng)形成了穩(wěn)定的區(qū)域組織機(jī)構(gòu)，譯為‘區(qū)域建制’更能準(zhǔn)確表達(dá)區(qū)域治理的狀態(tài)”。參見張?jiān)疲骸秶H關(guān)系中的區(qū)域治理：理論建構(gòu)與比較分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期，第193—194頁。筆者認(rèn)為，機(jī)制化是一個(gè)過程，機(jī)制化程度衡量機(jī)制化的狀態(tài)。

“外部性邊界”指的是界定產(chǎn)權(quán)的收益與成本均衡的狀態(tài)。根據(jù)約拉姆·巴澤爾(Yoram Barzel)的研究，當(dāng)現(xiàn)實(shí)中存在交易成本時(shí)，總有有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)落入公共領(lǐng)域中(10)Yoram Barzel, Economic Analysis of Property Rights, New York: Cambridge University Press, 1989, pp. 2-3.——這也是公共權(quán)力(在本文中表現(xiàn)為地區(qū)組織與機(jī)制)介入市場交易(在本文中為漁業(yè)活動)的理論基礎(chǔ)。(11)參見王顏齊、郭翔宇:《“交易外部性”：外部性的重新理解及系統(tǒng)整合》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2011年第7期，第15頁。金槍魚屬于高度洄游性魚類(highly migratory fish stocks)(12)又作“高度洄游魚類”“高度回游魚類”等。本文統(tǒng)一按照2019年聯(lián)合國糧農(nóng)組織《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告、不管制捕魚的港口國措施協(xié)定》締約方第二次會議報(bào)告中文版，作“高度洄游性魚類”。參見聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織：《〈關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告、不管制捕魚的港口國措施協(xié)定〉締約方第二次會議報(bào)告》，2019年6月3—6日，智利圣地亞哥，F(xiàn)IAO/R1272(Zh)，第29頁。——由于物種自身隨大洋洋流做長距離洄游的生物特性，其生長、追覓、越季、產(chǎn)卵等活動具有跨越國界、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、所屬權(quán)等人為設(shè)定界限的性質(zhì)，因而具有一定的跨國公共資源屬性，在產(chǎn)權(quán)界定上存在難度。在南太平洋地區(qū)漁業(yè)治理中，自然地理(尤其是洋流)對“外部性邊界”的形成發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。《瑙魯協(xié)定》的八個(gè)締約國位于中西太平洋南、北赤道暖流和赤道逆流所組成的海洋環(huán)流范圍內(nèi)，富含金槍魚生存繁衍所需的養(yǎng)分，漁業(yè)資源豐富，盛產(chǎn)金槍魚(參見表1、圖1)，尤其是其中的鰹魚(skipjack, 學(xué)名Katsuwonus Pelamis)。這些國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積廣闊，在這片1477萬平方公里的海域內(nèi)，鰹魚漁獲量占整個(gè)南太平洋地區(qū)的98%以上，金槍魚(除鰹魚外還有其他魚種，參見表2)漁獲量占全球金槍魚總漁獲量的36%。(13)2011年數(shù)據(jù)，參見：“WCPFC Tuna Fishery Yearbook, 2011,” https://www.wcpfc.int/doc/2011/wcpfc-tuna-fishery-yearbook-2011 [2020-06-02]。而在這個(gè)海洋環(huán)流之外的南太平洋其他海域則少有鰹魚分布。這樣的分布特點(diǎn)，使得清晰的外部性邊界得以形成，有助于這八個(gè)締約國形成高度共同的利益，也有助于它們借助壟斷地位提高議價(jià)權(quán)，是《瑙魯協(xié)定》締約國成功實(shí)施“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”在自然地理上的前提條件。

表1 《瑙魯協(xié)定》締約國基本國情一覽表

圖1 《瑙魯協(xié)定》締約國及其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)大致范圍示意圖

表2 南太平洋地區(qū)金槍魚主要魚種、分布、作業(yè)方式和機(jī)制安排基本情況

二、“限額交易”的引入與機(jī)制化的推動因素

《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化的一個(gè)顯著特點(diǎn)是以“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”為核心，其本質(zhì)是“限額交易”規(guī)則(Cap-and-trade Rule, 又譯“總量限制與交易”)?！惰攨f(xié)定》締約國長期以來對漁獲收入占比過低的不滿是機(jī)制化的主要內(nèi)在驅(qū)動因素，大國地緣政治則構(gòu)成了外在動力。

(一)“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”：一種“限額交易”

“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的核心，是由《瑙魯協(xié)定》的八個(gè)締約國聯(lián)合對進(jìn)入這些國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行捕魚作業(yè)的雙邊協(xié)定下的外籍圍網(wǎng)漁船(“密克安排”漁船和美國籍漁船除外，參見表3)規(guī)定作業(yè)天數(shù)配額，分配給八個(gè)締約國，由這些締約國在一個(gè)設(shè)定好的基準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上以公開拍賣(相當(dāng)于一級市場)和自由交易(相當(dāng)于二級市場)的形式開放給船東競價(jià)、購買，對船東按每船、每日并考慮到船的因素(例如，船長小于50米的漁船作業(yè)一天折算成0.5個(gè)作業(yè)天，船長超過80米的漁船作業(yè)一天折算成1.5個(gè)作業(yè)天)征收入漁費(fèi)(相當(dāng)于“入場費(fèi)”)。這些締約國之間也可對作業(yè)天數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓交易。2020年的最新總許可努力量(TAE, 即作業(yè)天數(shù)總量限額)為44033船/天。(14)“The PNA Vessel Day Scheme,” available at: https://www.pnatuna.com/VDS [2020-06-02].

表3 實(shí)施“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”初期的中西太平洋圍網(wǎng)漁船船隊(duì)類型

筆者認(rèn)為，“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的本質(zhì)是“限額交易”規(guī)則。這是對具有公共性質(zhì)的資源，以在設(shè)定供給上限計(jì)劃基礎(chǔ)上的市場交易為主要手段，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、避免“公地悲劇”的一種治理形式。目前這類市場的典型例子，是歐盟的碳排放權(quán)交易市場，其中最主要的是歐洲碳排放交易體系(EU-ETS)?！白鳂I(yè)天數(shù)計(jì)劃”雖然規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于EU-ETS，但與EU-ETS在性質(zhì)上類似，可被視為一種地區(qū)公共產(chǎn)品(regional public goods)。地區(qū)公共產(chǎn)品是“只服務(wù)于本地區(qū)、只適用于本地區(qū)、其成本又是由域內(nèi)國家共同分擔(dān)的安排、機(jī)制或制度”(15)根據(jù)我國最早研究地區(qū)公共產(chǎn)品問題的學(xué)者之一的樊勇明的定義。參見樊勇明:《區(qū)域性國際公共產(chǎn)品：解釋區(qū)域合作的另一個(gè)理論視點(diǎn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2008年第1期，第11頁。。在“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”中，“生產(chǎn)者”是《瑙魯協(xié)定》締約國，“生產(chǎn)過程”是締約國事先擬定計(jì)劃，投放到市場的交易標(biāo)的為作業(yè)天數(shù)。

如果將廣義的金融定性為“大規(guī)模的資金融通”和“跨時(shí)間空間的資源(價(jià)值)轉(zhuǎn)移”，那么“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”和EU-ETS一樣，都可被視為廣義的金融市場?！斑@套規(guī)則實(shí)質(zhì)上是建立一個(gè)有利于賣方(太平洋島國)的市場，讓買方(船東)互相競價(jià)，從制度設(shè)計(jì)上有利于制造稀缺，推動價(jià)格上漲，太平洋島國從中獲益?！?16)陳曉晨:《小國研究視域下太平洋島國的外交策略》，第124—125頁。

(二)《瑙魯協(xié)定》機(jī)制化的緣起

1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》正式頒布，賦予了太平洋島國巨大的海洋權(quán)利。然而，同年簽訂的第一版《瑙魯協(xié)定》并沒有把這種國際法意義上的權(quán)利轉(zhuǎn)化為可觀的實(shí)際利益。長期以來，大部分漁業(yè)資源被域外遠(yuǎn)洋漁業(yè)國(DWFN)所控制。(17)R?gnvaldur Hannesson, “The Exclusive Economic Zone and Economic Development in the Pacific Island Countries,” Marine Policy, Vol. 32, No. 6, 2008, pp. 886-897.太平洋島國出賣入場捕魚權(quán)的收益一般僅占域外漁船漁獲額的4%—5%，“無法將國際法賦予它們的海洋生物權(quán)益轉(zhuǎn)化為真正實(shí)在的經(jīng)濟(jì)利益”(18)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” Asia & The Pacific Policy Studies, Vol. 1, No. 2, 2014, pp. 315-316.。直到2009年，仍然有學(xué)者在質(zhì)疑：“太平洋島國是否正在失去金槍魚的權(quán)益？”(19)Elizabeth Havice and Liam Campling, “Are Pacific Island States Losing Their Rights to Tuna Resources?” available at: https://www.soas.ac.uk/cdpr/publications/dv/file55529.pdf [2020-06-02].

與此相關(guān)聯(lián)的是，《瑙魯協(xié)定》締約國長期以來并未形成單獨(dú)的組織，而是一直作為1979年成立的南太平洋論壇漁業(yè)局(FFA, 2000年改稱太平洋島國論壇漁業(yè)局，簡稱“論壇漁業(yè)局”)內(nèi)部的一個(gè)較為松散的談判集團(tuán)存在?！惰攨f(xié)定》締約國是論壇漁業(yè)局的“風(fēng)向標(biāo)”，而論壇漁業(yè)局為《瑙魯協(xié)定》締約國提供行政和技術(shù)支持。當(dāng)時(shí)的《瑙魯協(xié)定》締約國尚不具有獨(dú)立性，機(jī)制化程度較低。(20)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” p. 316.

2007年，出于對2004年達(dá)成的《中西太平洋高度洄游性魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》實(shí)施進(jìn)程緩慢低效的不滿，以及為了加強(qiáng)金槍魚資源和海洋生態(tài)保護(hù)、提升太平洋島國從漁獲中的收益、增加本地區(qū)就業(yè)等原因，《瑙魯協(xié)定》締約國決定在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)施“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”。

不過，在“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”宣布后，該集團(tuán)與論壇漁業(yè)局其他成員和論壇漁業(yè)局本身的矛盾有增無減。該集團(tuán)對論壇漁業(yè)局的低效和利益分化不滿，認(rèn)為論壇漁業(yè)局無法有效落實(shí)《瑙魯協(xié)定》。(21)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regional Diplomacy,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, Canberra: Australian National University Press, 2015, p. 229.太平洋島國內(nèi)部，因?yàn)橘Y源分布不均和不同質(zhì)，導(dǎo)致薩摩亞、紐埃等富含長鰭金槍魚但遠(yuǎn)離鰹魚富集區(qū)的國家并不支持“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”。(22)阿闊柔甚至稱其為“紐埃因素”，即一個(gè)人口只有1000多人的國家“綁架”了其他島國。參見：Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” SSGM Discussion Paper, 2016/8, Australian National University, 2016, p. 4.這些因素阻礙了“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的實(shí)施，也促使《瑙魯協(xié)定》締約國決定進(jìn)一步與論壇漁業(yè)局脫鉤，自行推進(jìn)機(jī)制化工作。建立獨(dú)立的辦公室(此前都是依靠論壇漁業(yè)局提供行政、技術(shù)和智力支持)，是推進(jìn)機(jī)制化、實(shí)施“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的關(guān)鍵一步，而一位富有經(jīng)驗(yàn)的高管——特蘭斯福姆·阿闊柔(Transform Aqorau)的及時(shí)加盟加速了這個(gè)過程。

從微觀層面看，締約國辦公室CEO人選的產(chǎn)生有一定偶然性。2009年11月的一天，時(shí)任論壇漁業(yè)局副秘書長阿闊柔正在向主要援助國做工作匯報(bào)，目的是向援助國確保其資金使用到位。他當(dāng)面抱怨了一句，說他并不介意監(jiān)督檢查，拿了援助就不得不做，但這確實(shí)轉(zhuǎn)移了工作注意力——當(dāng)時(shí)正值哥本哈根氣候大會前夕的忙碌期。然而，這句抱怨激起了一位援助大國代表的憤怒。她用手指著阿闊柔說：“我告訴你，你別無選擇！”兩個(gè)月后，阿闊柔從論壇漁業(yè)局離職，加入新成立的《瑙魯協(xié)定》締約國辦公室，出任CEO。(23)這段描述是根據(jù)阿闊柔本人的回憶。參見：Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 2.

當(dāng)然，本文并非將《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化歸因于一起言語沖突事件，而是認(rèn)為結(jié)構(gòu)性因素通過這些個(gè)體和事件發(fā)生作用。援助國代表對地區(qū)組織高管頤指氣使的背后，反映了更深層次的問題：主要援助國能夠?qū)φ搲瘽O業(yè)局等地區(qū)組織施加控制。這部分解釋了論壇漁業(yè)局為何引發(fā)太平洋島國尤其是《瑙魯協(xié)定》締約國的不滿。(24)Joanne Wallis, Pacific Power? Australia’s Strategy in the Pacific Islands, Melbourne: Melbourne University Publishing Limited, 2017, pp. 297-298.長期研究南太平洋地區(qū)主義的理查德·赫爾(Richard Herr)認(rèn)為，《瑙魯協(xié)定》締約國設(shè)立辦公室，是出于對中西太平洋漁業(yè)委員會的受挫感，也是澳新控制論壇漁業(yè)局的結(jié)果。(25)Richard Herr and Anthony Bergin, Our Near Abroad: Australia and Pacific Islands Regionalism, Barton: The Australian Strategic Policy Institute Limited, 2011, p. 55.格雷格·弗萊(Greg Fry)則認(rèn)為，這是因?yàn)榻饦岕~資源富集國想擁有對它們共享資源的更大控制權(quán)，而締約國辦公室以很少的人手、采用創(chuàng)新方法高效工作，成功將資源轉(zhuǎn)化為利益。(26)Greg Fry, “Recapturing the Spirit of 1971: Towards a New Regional Political Settlement in the Pacific,” available at: http://ssgm.bellschool.anu.edu.au/sites/default/files/publications/attachments/2015-12/DP-2015-3-Fry-ONLINE_0.pdf [2020-02-25].

阿闊柔本人認(rèn)為，地緣政治是地區(qū)金槍魚治理轉(zhuǎn)型的大背景——美、歐、日、中等主要大國或集團(tuán)都介入了該地區(qū)的漁業(yè)，尤其是近年來中國崛起成為這一地區(qū)最主要的遠(yuǎn)洋圍網(wǎng)漁業(yè)國之一，金槍魚成為大國在這一地區(qū)博弈的一個(gè)“棋眼”。(27)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regional Diplomacy,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 223-224.另有學(xué)者直接提出，是中國在南太平洋地區(qū)的崛起給太平洋島國提供了“外部杠桿”，提升了島國的議價(jià)權(quán)，使得島國得以迫使美國這個(gè)關(guān)鍵的遠(yuǎn)洋漁業(yè)國承認(rèn)“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”，并且直接或間接使得美國以援助作為“胡蘿卜”進(jìn)行談判的議價(jià)能力下降。(28)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 243-244.

三、機(jī)制化的過程

在《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化過程中，締約國辦公室采取了若干創(chuàng)新方法，降低了機(jī)制運(yùn)作和交易監(jiān)管成本，有條件清晰界定捕魚狀態(tài)與權(quán)界，克服了資金短缺、“公地悲劇”和西方大國阻力等困難，使這個(gè)由較為弱小的太平洋島國組成的新地區(qū)組織在不利條件下能夠生存發(fā)展。

(一)克服資金短缺

2009年，為了加強(qiáng)《瑙魯協(xié)定》特別是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的實(shí)施，《瑙魯協(xié)定》締約國決定設(shè)立辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)。《瑙魯協(xié)定》締約國中最大的也是金槍魚資源最豐富的巴新為設(shè)立辦公室提供了資金支持。2010年，《瑙魯協(xié)定》締約國正式成為一個(gè)政府間地區(qū)組織，是《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化的一個(gè)里程碑。2010年4月，《瑙魯協(xié)定》文本進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性修訂，以反映上述這些變化。

然而，據(jù)阿闊柔回憶，當(dāng)他就任辦公室CEO后，發(fā)現(xiàn)這個(gè)新機(jī)構(gòu)最大的三個(gè)挑戰(zhàn)就是“沒錢、沒錢、沒錢”——他的原話是“沒有資金、沒有資金來源、肯定也沒有援助支持”(29)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 2.。此外，辦公室的團(tuán)隊(duì)規(guī)模也非常小。

在這種情況下，《瑙魯協(xié)定》締約國創(chuàng)新了漁業(yè)管理與運(yùn)作機(jī)制，筆者暫且稱之為“以漁養(yǎng)漁”和“以市養(yǎng)漁”機(jī)制。“以漁養(yǎng)漁”指的是靠“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”帶來的額外收入用作辦公室漁業(yè)監(jiān)管特別是數(shù)據(jù)中心的費(fèi)用，而行政和數(shù)據(jù)能力建設(shè)的加強(qiáng)又反過來推動了“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的執(zhí)行?！耙允叙B(yǎng)漁”指的是《瑙魯協(xié)定》締約國直接參與市場運(yùn)作，創(chuàng)立“太平洋”(Pacifical)金槍魚品牌，并與歐洲品牌策劃公司合作，在后者的公關(guān)策劃下推動《瑙魯協(xié)定》締約國漁場的鰹魚于2011年獲得海洋管理委員會(MSC)可持續(xù)認(rèn)證并打入歐洲超市，其中獲得的額外收入的一部分用來支持辦公室的行政開支和數(shù)據(jù)中心的建設(shè)。2016年，《瑙魯協(xié)定》締約國漁場的黃鰭金槍魚也獲得了MSC認(rèn)證。(30)參見王茜:《PNA圍網(wǎng)黃鰭金槍魚捕撈業(yè)獲得MSC認(rèn)證》，《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第240頁。這種公權(quán)力直接參與市場的方式不符合西方國家的傳統(tǒng)，但卻行之有效。(31)“Pacifical,” available at: http://www.pacifical.com/pacifical.html [2020-02-26].

“以漁養(yǎng)漁”和“以市養(yǎng)漁”使《瑙魯協(xié)定》締約國辦公室實(shí)現(xiàn)了經(jīng)費(fèi)自給自足，并形成了“經(jīng)費(fèi)自足—執(zhí)行‘作業(yè)天數(shù)計(jì)劃’—更多經(jīng)費(fèi)—加強(qiáng)執(zhí)行‘作業(yè)天數(shù)計(jì)劃’”的正向循環(huán)。阿闊柔在卸任時(shí)總結(jié)他當(dāng)CEO這六年多的工作，表達(dá)的最核心的內(nèi)容就是經(jīng)濟(jì)上的“自給自足”，認(rèn)為這是地區(qū)合作成功、提高島國議價(jià)權(quán)、擺脫對援助的依賴的最為必要的條件。(32)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 9.

(二)克服“公地悲劇”

“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”付諸執(zhí)行，是《瑙魯協(xié)定》締約國將其相鄰的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)合起來克服 “公地悲劇”、提供地區(qū)公共產(chǎn)品的嘗試。不過，在所羅門群島、巴新、密聯(lián)邦、瑙魯、基里巴斯和圖瓦盧之間有一塊面積約320萬平方公里的“東部公?！?Eastern High Sea, 參見圖1)，不屬于任何國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，構(gòu)成了這一機(jī)制的漏洞。也就是說，漁船可以在這塊公海進(jìn)行作業(yè)而不受機(jī)制的監(jiān)管。金槍魚是高度洄游性魚類，東部公海又恰恰處在金槍魚洄游的關(guān)鍵路線上。在《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化以前，不少遠(yuǎn)洋漁船在這片海域捕魚作業(yè)，造成了金槍魚尤其是繁殖速度較慢的黃鰭金槍魚數(shù)量持續(xù)下降，還造成附帶的生態(tài)損害，例如鯊魚和信天翁等被誤殺乃至被捕殺，沖擊了海洋生態(tài)系統(tǒng)。

2009年，《瑙魯協(xié)定》締約國決定，如果漁船在東部公海捕魚，那么將不得進(jìn)入締約國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行作業(yè)。2011年，這一決定正式付諸實(shí)施。然而，這又帶來一個(gè)問題：如何準(zhǔn)確得知哪些船某時(shí)在哪里、是否在捕魚呢？如果不能了解每艘漁船的實(shí)時(shí)位置和狀態(tài)，這個(gè)機(jī)制就是無法實(shí)施的空談。還有，如何確定“非作業(yè)報(bào)告”(NEFA)，一天當(dāng)中到底有多長時(shí)間、多少漁獲的作業(yè)才算是作業(yè)天，這些問題在“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”試行初期也較為混亂?？傊缍óa(chǎn)權(quán)(捕魚權(quán))出現(xiàn)了困難。

阿闊柔上任后致力于解決這個(gè)問題。締約國辦公室統(tǒng)一規(guī)定：從2012年4月起，任何漁船只要在一天里哪怕作業(yè)一分鐘，這一天就算作業(yè)天；如果一艘船在一天內(nèi)進(jìn)入X個(gè)國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，那么這一天將按X倍于其船長所對應(yīng)的作業(yè)天計(jì)算。(33)例如，某艘90米長的圍網(wǎng)漁船某天進(jìn)入了三個(gè)國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)展開作業(yè)，計(jì)4.5個(gè)作業(yè)天。另外，還規(guī)定漁船在非作業(yè)天必須走直線“無害通過”。(34)“無害通過”還包括諸多具體規(guī)定，例如拖繩不得垂在海里、須接聽沿岸國或島嶼領(lǐng)地海警呼叫等。

這些具體規(guī)定，給漁業(yè)管理的信息與通信技術(shù)(ICT)提出了很高要求。此前論壇漁業(yè)局使用的漁船監(jiān)控系統(tǒng)(VMS)和自動定位通訊器(ALC)，并不能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)精準(zhǔn)定位。此時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的普及和移動互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)給清晰界定漁船狀態(tài)帶來了契機(jī)。2011年，《瑙魯協(xié)定》締約國建立了觀察員機(jī)構(gòu)，由新成立的《瑙魯協(xié)定》締約國辦公室負(fù)責(zé)運(yùn)行，用來在船上和網(wǎng)上對漁船進(jìn)行監(jiān)管，并建立了設(shè)在巴新的數(shù)據(jù)中心，搭建了一款更加先進(jìn)、更適合“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”要求的軟件系統(tǒng)漁業(yè)信息管理系統(tǒng)(FIMS)，以對漁船的位置和作業(yè)情況進(jìn)行準(zhǔn)確登記。根據(jù)《瑙魯協(xié)定》2010年更新版，進(jìn)入締約國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作業(yè)的漁船必須在《瑙魯協(xié)定》締約國官網(wǎng)注冊，并同意向締約國辦公室網(wǎng)上匯報(bào)作業(yè)地點(diǎn)、漁獲量和副漁獲。太平洋共同體秘書處(SPC)對數(shù)據(jù)中心的建立提供了技術(shù)支持，還開發(fā)了FIMS信息系統(tǒng)的手機(jī)應(yīng)用程序(APP)，作業(yè)者可使用移動客戶端登錄，配合安裝攝像頭等手段，進(jìn)一步省去了登船監(jiān)管的必要性，節(jié)約了締約國辦公室的行政開支。(35)“Mobile Phone Data Collection App for Artisanal Fisheries Makes Its Debut in Funafuti, Tuvalu,” SPC Fisheries Newsletter, #149, January-April, 2016.“盡管FIMS信息系統(tǒng)需要高額投資和持續(xù)投入，但投資回報(bào)是非?？捎^的?！?36)Transform Aqorau et al., “The Contribution of E-Government to Primary Industries and Rural Development in Pacific Island States,” In Rowena Cullen and Graham Hassall (eds.), Achieving Sustainable E-Government in Pacific Island States, Cham: Springer Nature, Springer International Publishing, 2017, pp. 258-263.

(三)克服大國阻力

由于“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”大幅度提高了外籍漁船的準(zhǔn)入門檻，因此遭到了澳大利亞和新西蘭這兩個(gè)地區(qū)大國以及美國和歐盟的反對。特別是歐盟，試圖以《經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(EPA)談判為“杠桿”令太平洋島國放棄“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”。(37)2013年，歐洲議會通過了《為了一個(gè)綜合性的歐盟在太平洋地區(qū)漁業(yè)戰(zhàn)略》報(bào)告，直接批評“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”“欠缺透明度”，表示“(歐洲漁船)進(jìn)入太平洋島國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)獲取(漁業(yè))資源必須被保護(hù)”。參見：European Parliament Committee on Fisheries, Report for a Comprehensive EU Fishery Strategy in the Pacific Region, 2012/2235(INI) A7-0297/2013, 24 September 2013, pp. 12-16.新西蘭也試圖用“噸位配額制”取代“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”。(38)Transform Aqorau, “How Tuna is Shaping Regionial Diplomacy,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 231-234. 另一方面，曾經(jīng)參與新西蘭方面對“噸位配額制”進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的漁業(yè)專家弗朗西斯科·布萊哈(Francisco Blaha)2015年也承認(rèn)“噸位配額制”在實(shí)踐中存在諸多問題，參見：Francisco Blaha, “The 2015 Pacific Tuna Forum,” available at: http://francisco-blaha-e7i3.squarespace.com/blog?offset=1443140472475 [2020-06-02].

在這種背景下，論壇漁業(yè)局和太平洋島國論壇秘書處(PIFS)牽頭于2014年和2016年兩次對《瑙魯協(xié)定》締約國和“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”進(jìn)行審查評估。不過，兩次獨(dú)立審查的結(jié)論都是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”取得了成功，克服了來自域內(nèi)外大國和既有地區(qū)組織施加的阻力。

2014年，論壇漁業(yè)局委托冰島咨詢公司哈格蘭索克尼爾(Hagrannsoknir SF)專門對“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”進(jìn)行了獨(dú)立審查。論壇漁業(yè)局在為這次審查設(shè)定的職權(quán)范圍中明確表示：“‘作業(yè)天數(shù)計(jì)劃’目前的治理體系未能提供合理的決策或有效管理的基礎(chǔ)?！?39)Pacific Islands Forum Fisheries Agency, “FFA Short-term Consultancy-Terms of Reference: Independent Review of the Purse Seine Vessel Day Scheme,” available at: https://www.ffa.int/system/files/TOR%20for%20VDS%20Review.pdf [2020-02-28].顯然，委托方(甲方)并非完全中立，而是帶有一定傾向。

不過，乙方的咨詢報(bào)告確實(shí)保持了獨(dú)立性。在經(jīng)過詳細(xì)研究后，報(bào)告對“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的成效予以了肯定，認(rèn)為在生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)收入、全球漁業(yè)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展三個(gè)方面都取得了成功，并斷定作業(yè)天“交易價(jià)格越高、對世界經(jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)越大”。此外，報(bào)告還事實(shí)上否定了甲方對職權(quán)范圍的界定，認(rèn)為《瑙魯協(xié)定》締約國的治理結(jié)構(gòu)總體合理有效。(40)Ragnar Arnason (for Hagrannsoknir Sf), Review of the PNA Purse Seine Vessel Day Scheme, Final Report, Majuro: Parties to the Nauru Agreement Office, 2014, pp. 11-16.

盡管冰島咨詢公司的報(bào)告已經(jīng)是論壇漁業(yè)局委托的獨(dú)立審查，在2015年第46屆太平洋島國論壇(PIF)領(lǐng)導(dǎo)人會議上，澳新仍然公開反對“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”，要求再次對其進(jìn)行獨(dú)立的第三方審查。(41)Pacific Islands Forum Secretariat, Forty-sixth Pacific Islands Forum, Port Moresby, Papua New Guinea, 8-10 September, 2015: Forum Communiqué, PIFS(15)7, Port Moresby: Pacific Islands Forum Secretariat, 2015, p. 3.在這種情況下，太平洋島國論壇委托新西蘭咨詢公司托羅阿戰(zhàn)略(Toroa Strategy)再次對“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”以及《瑙魯協(xié)定》締約國辦公室本身進(jìn)行獨(dú)立審查。

不過，經(jīng)過長達(dá)半年多的研究，這家新西蘭咨詢公司卻得出了與冰島咨詢公司相似的結(jié)論，否定了甲方的傾向，認(rèn)為“在即期或近期將‘作業(yè)天數(shù)計(jì)劃’變更為按漁獲量管理沒有發(fā)現(xiàn)明顯收益”，并將“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”稱為“目前在漁業(yè)領(lǐng)域獨(dú)一無二的行之有效的管理體制”。(42)Thomas McClurg (for Toroa Strategy Ltd.), Independent Review of the PNA Purse Seine VDS, Final Report, Majuro: Parties to the Nauru Agreement Office, 2016, pp. 2-3.

在這份報(bào)告的基礎(chǔ)上，太平洋島國論壇領(lǐng)導(dǎo)人于2016年一致同意：“在可預(yù)見的未來不需要改變‘作業(yè)天數(shù)計(jì)劃’的管理機(jī)制?！?43)Pacific Islands Forum Secretariat, Forty-seventh Pacific Islands Forum, Pohnpei, Federal States of Micronesia, 8-10 September, 2016: Forum Communiqué, PIFS(16)7, Pohnpei: Pacific Islands Forum Secretariat, 2016, p. 2.這標(biāo)志著《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化特別是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”在南太平洋地區(qū)漁業(yè)治理的博弈中取得了階段性勝利。(44)“PNA Members Confirm: Vessel Day Scheme Is Here to Stay,” available at: https://www. pnatuna.com/node/340 [2020-02-28].

這次成功的背后有很多原因，最直接的當(dāng)然是上述兩家咨詢公司確實(shí)保持了研究獨(dú)立性，沒有過于受到甲方傾向的影響。但是，根本原因之一還是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”是基于《聯(lián)合國海洋法公約》的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，屬于“基于規(guī)則”(rule-based)的地區(qū)漁業(yè)治理機(jī)制，占據(jù)道義優(yōu)勢，締約國辦公室也經(jīng)常強(qiáng)調(diào)“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”符合“基于規(guī)則”的價(jià)值觀，令經(jīng)常標(biāo)榜“基于規(guī)則的國際秩序”的反對者陷入道義困境。(45)“PNA: 2016 U.S. Treaty Deal Underlines Value of Pacific Fishery,” available at: https://www. pnatuna.com/node/278 [2020-06-13].

自行設(shè)置規(guī)則并抵抗大國的聯(lián)合施壓，這使得《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化得以延續(xù)。繼任阿闊柔的締約國辦公室CEO路德維希·庫莫魯(Ludwig Kumoru)2019年4月在總結(jié)《瑙魯協(xié)定》締約國近十年來的成績時(shí)表示，創(chuàng)新的治理機(jī)制給島國帶來利益，提升了自然資源的可持續(xù)性。(46)“PNA’s Outside-the-box Thinking Benefits Islands, Improves Resource Sustainability,” available at: https://www.pnatuna.com/content/pna%E2%80%99s-outside-box-thinking-benefits-islands-improves-resource-sustainability [2020-02-28].截至2020年中，“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”仍在有效運(yùn)行，而且正在醞釀進(jìn)一步擴(kuò)大應(yīng)用范圍，例如在一些海域?qū)⒀永K釣漁船納入。(47)“PNAO Gears for VDS Expansion, Business Plan Development in 2019,” available at: https://www.pnatuna.com/content/pnao-gears-vds-expansion-business-plan-development-2019 [2020-02-28].

四、機(jī)制化的成果

《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化取得了若干成果，提高了締約國的經(jīng)濟(jì)收入，增加了就業(yè)，加強(qiáng)了對金槍魚種群保護(hù)，與太平洋島國主導(dǎo)的其他地區(qū)組織與機(jī)制互動，鞏固了《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化，形成了正反饋效應(yīng)。

(一)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益

成果首先體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入上。在“限額交易”規(guī)則的設(shè)計(jì)下，“捕魚權(quán)被人為地塑造成了具有稀缺性乃至供不應(yīng)求的交易品，成為各國船東乃至域外政府追逐的對象，價(jià)格不斷走高”(48)陳曉晨、常玉迪：《南太平洋的發(fā)展地區(qū)主義：概念、特征與進(jìn)展》，《南海學(xué)刊》2019年第4期，第106頁。。在2008年實(shí)施“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”之前，每艘外籍漁船平均每天入漁費(fèi)不到1500美元。到2015—2016年，基準(zhǔn)價(jià)就已經(jīng)上升到8000美元/船/天，平均成交價(jià)更是在10000美元/船/天以上，有時(shí)候達(dá)到16000美元/船/天；在締約國整體收入方面，2008年僅為6000萬美元，到了2013年上升為2.5億美元，2015年更是超過4億美元。(49)Transform Aqorau, “State of the Pacific: Slippery Slopes and Rough Rides in Regional Cooperative Endeavours in the Islands,” p. 7; Francisco Blaha, “Capturing Economic Benefits from the Pacific’s Tuna Resources,” available at: http://www.franciscoblaha.info/blog/2016/8/8/capturing-economic-benefits-from-the-pacifics-tuna-resources [2020-02-27].在“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”實(shí)施前，締約國辦公室曾預(yù)計(jì)該計(jì)劃將使締約國從漁獲中獲取的收入份額從現(xiàn)有的4%左右提升到6%—8%。亞洲開發(fā)銀行(ADB)曾認(rèn)為這是不可能達(dá)到的。(50)Asian Development Bank, Pacific Economic Monitor (2010), Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2010, p. 34.但事實(shí)是，到2016年，締約國漁獲收入份額超過15%，甚至大大超出了締約國辦公室自己的預(yù)計(jì)。(51)“ADB Economic Report Misses Point in Data Presentation,” available at: https://www.pnatuna.com/node/358 [2020-02-27].當(dāng)然，入漁費(fèi)的飆升也受市場供求基本面等因素推動。(52)長期以來，日本是金槍魚的主要消費(fèi)國。不過，近年來中國金槍魚消費(fèi)需求增加、日式餐廳(金槍魚的終端消費(fèi)大戶)數(shù)量增長等都對金槍魚需求的增長起了重要作用。

另一方面，由于入漁費(fèi)飆升等因素，金槍魚漁獲量從2012年起結(jié)束了此前一路上升的趨勢，開始明顯下降，從2016年起降到了最大可持續(xù)產(chǎn)量(MSY)以內(nèi)。站在太平洋島國的角度看，這有利于金槍魚的種群整體保護(hù)與金槍魚漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，由于“密克安排”(見表3)本土船隊(duì)無須繳納入漁費(fèi)，更多外籍漁船加入“密克安排”船隊(duì)，或增加對該地區(qū)的本土漁船的投資，顯著增加了就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了設(shè)置“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的初衷之一。(53)Pacific Islands Forum Fisheries Agency, “Tuna Development Indicators 2016,” available at: https://www.ffa.int/system/files/FFA%20Tuna%20Development%20Indicators%20Brochure.pdf [2020-02-27].可以說，“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的引入實(shí)施對生態(tài)與社會效益起到了立竿見影的提升作用。

(二)外溢效應(yīng)

《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化和供求基本面的變化互動，促使南太平洋地區(qū)漁業(yè)治理模式形成了新格局，從“買方市場”轉(zhuǎn)型為“賣方市場”。太平洋島國對它們的資源控制力更強(qiáng)，在整個(gè)地區(qū)的機(jī)制建設(shè)乃至全球漁業(yè)談判中有更大主導(dǎo)權(quán)。而且，《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化還在本地區(qū)產(chǎn)生了外溢效應(yīng)(spill-over effect)，與其他同樣為太平洋島國主導(dǎo)的新地區(qū)機(jī)制互動，例如促使了美拉尼西亞先鋒集團(tuán)(MSG)進(jìn)一步加深內(nèi)部的次區(qū)域合作進(jìn)程。(54)Sandra Tarte, “Regionalism and Changing Regional Order in the Pacific Islands,” p.318; Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, p.244.

《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化也獲得了國際認(rèn)可。2014年，亞開行將《瑙魯協(xié)定》締約國稱為“比太平洋島國論壇漁業(yè)局更成功的組織”，尤其是在推動經(jīng)濟(jì)回報(bào)最大化和可持續(xù)發(fā)展上。(55)Asian Development Bank, Pacific Economic Monitor (2014), Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2014, as cited in Tess Newton Cain, “The Renaissance of the Melanesian Spearhead Group,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, p.153.2016年，亞開行進(jìn)一步提出，決定成敗的關(guān)鍵條件在于是否將資源富集海域盡可能納入機(jī)制范圍內(nèi)——顯然，《瑙魯協(xié)定》締約國更符合這個(gè)條件。(56)Asian Development Bank, Pacific Economic Monitor (2016), Mandaluyong City: Asian Development Bank, 2016, p.18.

有學(xué)者還將《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化放在整個(gè)南太平洋地區(qū)海洋治理進(jìn)程的背景下。例如，奧蘭·楊(Oran Young)等學(xué)者于2015年撰寫的報(bào)告認(rèn)為，這種多樣化、多層次的機(jī)制運(yùn)行，使得西南太平洋(《瑙魯協(xié)定》締約國所在海域)的海洋治理“具有不同機(jī)制之間高水平一致性與一體性的顯著特征”。(57)Intergovernmental Oceanographical Commission (IOC), Transboundary Waters Assessment Programme: Assessment of Governance Arrangements for the Ocean (Volume 2: Areas beyond National Jurisdiction), IOC/2015/TS/119, Paris, France: UNESCO, 2015, p.43.

五、與美國的漁業(yè)集體談判

與《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化取得的其他成果相比，對美國漁業(yè)集體談判的成功最為顯著，也最有說服力，值得單獨(dú)研究。

談判的背景是，隨著“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的實(shí)施、作業(yè)天的價(jià)格飆升，由《南太平洋金槍魚協(xié)議》(2003年版)(58)1987年，當(dāng)時(shí)的南太平洋論壇漁業(yè)局與美國達(dá)成了《南太平洋金槍魚協(xié)議》(1987年版)，規(guī)定美國在征得島國同意的前提下可在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)捕魚，美國政府一次性繳納5000萬美元入漁費(fèi)，美國金槍魚協(xié)會還需在五年內(nèi)每年提供價(jià)值25萬美元的技術(shù)援助。1993年和2003年，協(xié)議兩次續(xù)約延長。2003年版協(xié)議規(guī)定的入漁費(fèi)為每年2100萬美元。這筆費(fèi)用是固定的，不受入場船只、作業(yè)時(shí)間、漁獲等因素影響。參見陳曉晨:《南太平洋地區(qū)主義：歷史變遷的邏輯》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020年，第146—147頁。長期協(xié)議價(jià)“鎖定”的美國漁船支付的低價(jià)入漁費(fèi)，與其他國家漁船支付的高價(jià)入漁費(fèi)形成強(qiáng)烈的價(jià)格差(參見表3)。這一方面刺激了美國漁船(其中不少實(shí)為中國臺灣地區(qū)船東與美方合資的漁船)加緊在中西太平洋作業(yè)以賺取這個(gè)價(jià)格利差，另一方面促使《瑙魯協(xié)定》締約國以及部分其他遠(yuǎn)洋漁業(yè)國要求對美國圍網(wǎng)漁船也按照“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”實(shí)施管理。然而，由于實(shí)力差距過于明顯，談出的結(jié)果可能還不如維持現(xiàn)狀或直接接受美國開出的條件。薩摩亞等一些非《瑙魯協(xié)定》締約國一時(shí)持觀望態(tài)度。

鑒于《南太平洋金槍魚協(xié)議》于2013年到期，從2009年開始，美國與太平洋島國再次開展了多邊漁業(yè)協(xié)議談判。起初，美國只同意在2003年的2100萬美元入漁費(fèi)基礎(chǔ)上增加到4200萬美元，關(guān)鍵是在機(jī)制上仍然保留原有的長期協(xié)議價(jià)方式。后來，在多方壓力下，包括中國接受“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”、巴新威脅美國再不讓步就退出協(xié)議等影響下，美國同意于2012年4月起以“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”為機(jī)制進(jìn)行談判。

談判伊始，太平洋島國開出以6000萬美元的價(jià)格出賣7000作業(yè)天，美國的還價(jià)是以5800萬美元購買9000作業(yè)天。由于協(xié)議遲遲沒有達(dá)成，太平洋島國的要價(jià)隨著作業(yè)天價(jià)格的飆升而“水漲船高”。到了2014年底，美國不得不同意達(dá)成一個(gè)臨時(shí)性協(xié)議，在2015年以9000萬美元的價(jià)格購買8300作業(yè)天——這已經(jīng)高于太平洋島國的最初要價(jià)。(59)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, pp. 242-243.

根據(jù)雙方2015年再次達(dá)成的臨時(shí)性協(xié)議，美國須在2016年向太平洋島國支付8000萬美元入漁費(fèi)和900萬美元財(cái)政援助，并于2016年元旦前支付2016年第一季度入漁費(fèi)。但是，一些美國漁船以入漁費(fèi)過高為由拒繳這筆費(fèi)用，使美國漁業(yè)管理部門無法收繳這筆費(fèi)用支付給太平洋島國。在這種情況下，太平洋島國宣布拒絕向37艘美國漁船發(fā)放入場許可證，并要求美國漁船立即無限期駛離太平洋島國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域，直到按照協(xié)議繳納入漁費(fèi)為止。作為反擊，美國國務(wù)院海洋保護(hù)辦公室主任威廉·吉本斯-弗萊(William Gibbons-Fly)稱，“鑒于目前的狀況，太平洋漁業(yè)協(xié)議對美國捕撈漁船已經(jīng)沒有實(shí)際意義了”，威脅退出美太漁業(yè)協(xié)定。(60)Giff Johnson, “US Pulls out of Pacific Fisheries Treaty,” available at: https://www.rnz.co.nz/international/pacific-news/294458/us-pulls-out-of-pacific-fisheries-treaty [2020-03-03].雙方談判陷入了僵局。

不過，到了2016年6月，雙方的談判峰回路轉(zhuǎn)，就簽訂新協(xié)定達(dá)成了原則性一致。有關(guān)媒體報(bào)道主要聚焦在美國國內(nèi)因素，認(rèn)為談判僵局造成美國國內(nèi)金槍魚利益團(tuán)體受損，重點(diǎn)港口城市圣迭戈地方政府和相關(guān)議員對美國國務(wù)院施壓，最終推動美國政府重回談判桌。(61)相關(guān)媒體報(bào)道，參見李勵(lì)年編譯：《美國金槍魚捕撈漁船撤出中西太平洋海域》，《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第2期，第159—162頁；李勵(lì)年編譯：《美國與太平洋島國談判修改“南太平洋漁業(yè)協(xié)議”》，《漁業(yè)信息與戰(zhàn)略》2016年第3期，第237—238頁。不過，除了美國國內(nèi)壓力外，2015年以來全球與南太平洋地區(qū)海洋治理的大勢以及域外國家和組織加強(qiáng)與太平洋島國漁業(yè)和海洋治理合作，也是重要的外部推力。在此前的臨時(shí)性協(xié)議期滿后，締約國集體與美國簽訂新協(xié)定，進(jìn)一步將平均每船每天入漁費(fèi)提高到12600美元，而且美國通過協(xié)定在事實(shí)上承認(rèn)了“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”機(jī)制本身的合法性——這可能比價(jià)格高低更為重要。(62)“PNA: 2016 U.S. Treaty Deal Underlines Value of Pacific Fishery,” available at: https://www.pnatuna.com/node/278 [2020-06-03].

可以看出，整個(gè)談判進(jìn)程與作業(yè)天的價(jià)格走勢密切相關(guān)，呈現(xiàn)出“水漲船高”態(tài)勢，即作業(yè)天價(jià)格的上升促使美國不斷作出讓步，最后成交的協(xié)議價(jià)大大高于太平洋島國的最初要價(jià)。而美國若不按照“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”機(jī)制進(jìn)行談判，則會造成美國船東及其背后的產(chǎn)業(yè)鏈利益受損，通過利益集團(tuán)的施壓過程，最終推動美國政府作出讓步。這說明“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”對太平洋島國對美集體漁業(yè)談判的成功起到了關(guān)鍵作用。

與美歐澳新等西方國家或集團(tuán)相比，中國在《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化過程中發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)了大國擔(dān)當(dāng)，對“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的運(yùn)行和太平洋島國與美國的漁業(yè)集體談判也起到了間接作用。中國于2008年開始從巴新手中購買試行作業(yè)天，2011年起從其他國家手中購買作業(yè)天。2012年，中國政府代表參加了第七屆《瑙魯協(xié)定》締約國大會。2009年，時(shí)任中國國務(wù)院副總理李克強(qiáng)訪問巴新，雙方簽署框架協(xié)議，由中國進(jìn)出口銀行提供優(yōu)惠貸款在巴新的馬當(dāng)省建設(shè)太平洋漁業(yè)工業(yè)園(PMIZ)，作為支持《瑙魯協(xié)定》締約國發(fā)展自身漁業(yè)加工業(yè)的一個(gè)舉措。(63)參見《李克強(qiáng)副總理率團(tuán)訪問巴新》，中國駐巴新大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處網(wǎng)站，2009年11月11日， http://pg.mofcom.gov.cn/article/zxhz/tzwl/200911/20091106606341.shtml [2020-03-03]；《巴新舉辦太平洋漁業(yè)工業(yè)園項(xiàng)目開工儀式》，中國駐巴新大使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處網(wǎng)站，2015年11月27日， http://pg.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201511/20151101195876.shtml [2020-03-03]。時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里·克林頓(Hilary Clinton)對中國在巴新加大投入的舉措表達(dá)了擔(dān)憂。(64)“Clinton: China Seeks to Outflank ExxonMobil,” The National (Papua New Guinea), March 4, 2011.有研究認(rèn)為，從美太漁業(yè)談判過程看，太平洋島國的議價(jià)權(quán)明顯不斷增長，而中國是太平洋島國最大的外部“杠桿”，最終促使美國于2012年起按照購買作業(yè)天的方式進(jìn)行談判。(65)Jope Tarai, “The New Pacific Diplomacy and the South Pacific Tuna Treaty,” In Greg Fry and Sandra Tarte (eds.), The New Pacific Diplomacy, p. 243.

六、結(jié) 語

綜上所述，本文認(rèn)為，“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”是《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化的核心，其本質(zhì)是一種類似歐洲碳排放交易體系的“限額交易”規(guī)則?；谧匀坏乩硪蛩貙饦岕~資源的壟斷是《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化尤其是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”得以實(shí)施的前提條件，中國和美國競相介入該地區(qū)是主要外部推力。在《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化過程中，締約國辦公室采取了“以漁養(yǎng)漁”“以市養(yǎng)漁”等若干創(chuàng)新方法，降低了機(jī)制運(yùn)作和交易監(jiān)管成本，有條件清晰界定捕魚狀態(tài)與權(quán)界，克服了資金短缺、“公地悲劇”和域外大國阻力，使得這個(gè)由實(shí)力弱小的太平洋島國組成的新地區(qū)組織在不利條件下能夠生存下來并得到發(fā)展，取得了若干成果，尤其是對美國的漁業(yè)集體談判取得了成功，維持和擴(kuò)大了地區(qū)公共產(chǎn)品的提供。

《瑙魯協(xié)定》的八個(gè)締約國均為小島嶼發(fā)展中國家(SIDCs)或最不發(fā)達(dá)國家(LDCs)，國力弱小。按一般預(yù)期，它們與美歐澳新等國家或集團(tuán)之間的博弈本應(yīng)盡處劣勢。然而，它們卻在不利條件下克服了這些地區(qū)大國乃至全球大國(或集團(tuán))的阻礙，堅(jiān)持推進(jìn)機(jī)制化。這值得深入研究。

不少關(guān)于地區(qū)機(jī)制化的文獻(xiàn)聚焦秘書處、委員會等地區(qū)機(jī)構(gòu)實(shí)體的設(shè)立。而《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化的核心“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”是一套交易規(guī)則，或者說是一個(gè)廣義的金融市場。這個(gè)過程也伴隨有機(jī)構(gòu)實(shí)體的設(shè)立，其中最重要的是締約國辦公室的建立運(yùn)行，此外還有數(shù)據(jù)中心、信息系統(tǒng)等配套實(shí)體，但這些都是圍繞這套規(guī)則展開的。也就是說，這是由一套規(guī)則“牽引”的機(jī)制化進(jìn)程。這是《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化的一個(gè)特點(diǎn)。

“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的本質(zhì)是旨在克服“公地悲劇”的“限額交易”。歐洲碳排放交易體系是“限額交易”的代表，學(xué)界已有較多研究。本文提供了另一個(gè)“限額交易”規(guī)則下的地區(qū)治理案例，這個(gè)案例雖然在規(guī)則完備程度、交易額、影響力等方面都遠(yuǎn)不能與歐洲碳排放交易體系相比，但在本質(zhì)上類似。這有助于進(jìn)行比較地區(qū)主義(comparative regionalism)研究，考察由西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的歐洲碳排放交易體系與由發(fā)展中島國主導(dǎo)的“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”有何異同，特別是規(guī)則與地區(qū)組織之間的關(guān)系異同——?dú)W洲碳排放交易體系是歐盟在自身機(jī)制化已較為完備的情況下設(shè)計(jì)出來的產(chǎn)物，而“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”在《瑙魯協(xié)定》締約國較為松散、尚未成為正式地區(qū)組織的情況下引領(lǐng)了后者的機(jī)制化。不同地區(qū)機(jī)制化路徑的異同也是比較地區(qū)主義研究的下一步課題。

最后，不應(yīng)忽視《瑙魯協(xié)定》締約國機(jī)制化特別是“作業(yè)天數(shù)計(jì)劃”的前提條件——這些島國基于自然地理因素對金槍魚資源在某種程度上的壟斷。不過，另一方面，也要看到全球與地區(qū)結(jié)構(gòu)性因素尤其是域外大國競爭提升這些島國議價(jià)權(quán)以及這些小國自身的外交策略：通過引入并堅(jiān)持運(yùn)行一套基于規(guī)則的地區(qū)漁業(yè)治理機(jī)制，降低交易和行政成本，將理論上的海洋權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)與生態(tài)收益，促使這些實(shí)力弱小的太平洋島國揚(yáng)長避短，在國際博弈中獲得主動。這為研究小國在實(shí)力劣勢的情況下如何提供地區(qū)公共產(chǎn)品提供了具有價(jià)值的分析。