云南省健康促進(jìn)縣（區(qū)）創(chuàng)建工作管理實(shí)踐與思考

鄧艷紅，王 明，李紅衛(wèi)，賈衛(wèi)鋒，王元新，段 勇

國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)（原國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)）2014年起在全國(guó)組織開(kāi)展健康促進(jìn)縣（區(qū)）試點(diǎn)建設(shè)[1]。創(chuàng)建的核心策略是“將健康融入所有政策”（Health in All Policies，HiAP），將健康問(wèn)題、健康視角融合到其他部門(mén)的政策中，最終讓每個(gè)部門(mén)在公共政策制定的每個(gè)環(huán)節(jié)考慮對(duì)健康的影響[2]。

2014—2019年，云南省先后確定了 20個(gè)縣（市、區(qū)）參與健康促進(jìn)縣（區(qū)）的創(chuàng)建工作。云南的創(chuàng)建工作面臨的主要困難是貧困人口基數(shù)大、貧困程度深[3]。各地黨委政府的首要任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)，要把健康轉(zhuǎn)化為政府意志，并主動(dòng)把健康融入地方經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)建設(shè)[4]難上加難；縣（區(qū)）對(duì)如何開(kāi)展創(chuàng)建存在畏難情緒，“無(wú)從下手”兩大難題。

云南省衛(wèi)生健康委宣傳處、省人口和衛(wèi)生健康宣教中心組成省級(jí)項(xiàng)目管理辦公室，逐步探索了適合省情的管理策略和方法。

1 探索與實(shí)踐

1.1 注重高層開(kāi)發(fā)，灌輸健康優(yōu)先理念

開(kāi)發(fā)動(dòng)員工作貫穿創(chuàng)建全周期。申報(bào)階段，省衛(wèi)生健康委下文，要求各縣（區(qū)）報(bào)送當(dāng)?shù)卣畢⑴c創(chuàng)建承諾書(shū)；起步階段，省項(xiàng)目辦分別對(duì)每個(gè)縣（區(qū)）政府、機(jī)關(guān)、各鎮(zhèn)（街）主要領(lǐng)導(dǎo)，工作和專業(yè)兩大網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)員進(jìn)行HiAP理論內(nèi)涵和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)；借助督導(dǎo)、培訓(xùn)、評(píng)估反饋多渠道開(kāi)發(fā)動(dòng)員，強(qiáng)化政府和政府部門(mén)決策者的健康意識(shí)，鞏固健康優(yōu)先理念；引導(dǎo)各縣（區(qū)）政府通過(guò)政府信息公開(kāi)網(wǎng)、電視、公交車(chē)身廣告等方式公開(kāi)承諾；建議縣（區(qū)）對(duì)所有干部廣泛傳播HiAP理念。大姚縣委在萬(wàn)名黨員進(jìn)黨校示范培訓(xùn)班中，對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)干部開(kāi)展了HiAP專題講解。

1.2 注重專業(yè)引領(lǐng)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)支撐

充分發(fā)揮衛(wèi)生部門(mén)的主體責(zé)任和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，科學(xué)指導(dǎo)，規(guī)范實(shí)施。

一是對(duì)縣（區(qū)）衛(wèi)生部門(mén)行政領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員開(kāi)展技能培訓(xùn)。解讀健康政策，培訓(xùn)基線調(diào)查方案、介紹創(chuàng)建方法、分享先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

二是指導(dǎo)各縣（區(qū)）結(jié)合自身部門(mén)行業(yè)優(yōu)勢(shì)將創(chuàng)建工作詳細(xì)分解到成員單位。對(duì)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)逐項(xiàng)編寫(xiě)具體的工作要求和痕跡資料收集建議，制定健康促進(jìn)場(chǎng)所創(chuàng)建模板提供給縣（區(qū)）參考使用。見(jiàn)表1。

表1 云南省健康促進(jìn)縣（區(qū)）創(chuàng)建項(xiàng)目具體評(píng)分及工作要求

三是組織縣（區(qū)）創(chuàng)建辦人員外出學(xué)習(xí)交流，并且舉辦現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)解決創(chuàng)建中普遍存在的問(wèn)題和困難。

四是吸納縣（區(qū)）優(yōu)秀業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到省級(jí)專家團(tuán)隊(duì)并參與日常的技術(shù)指導(dǎo)和評(píng)估。

五是在國(guó)家評(píng)估方案基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了省級(jí)評(píng)估評(píng)分原則，引導(dǎo)縣（區(qū)）注重項(xiàng)目總結(jié)和成果展示。見(jiàn)表2。

表2 云南省健康促進(jìn)縣 （區(qū)）創(chuàng)建項(xiàng)目省級(jí)評(píng)估評(píng)分原則

六是建議各縣（區(qū)）組建衛(wèi)生行政領(lǐng)導(dǎo)和健康教育業(yè)務(wù)骨干組成創(chuàng)建辦公室。衛(wèi)生行政領(lǐng)導(dǎo)向上級(jí)主管單位匯報(bào)創(chuàng)建進(jìn)展和困難，尋求縣級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)的支持。在充分掌握成員單位業(yè)務(wù)重點(diǎn)和管理措施的基礎(chǔ)上，尋求合作的共同利益點(diǎn)，搭建和其他部門(mén)合作和解決問(wèn)題的平臺(tái)，使多部門(mén)真正參與到創(chuàng)建工作中。大姚縣人民檢察院四屆蟬聯(lián)省級(jí)文明單位。在縣創(chuàng)建辦的引導(dǎo)下，縣檢察院領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到參與健康機(jī)關(guān)的創(chuàng)建是“省級(jí)文明單位”這一榮譽(yù)持續(xù)保持的最好加分項(xiàng)，于是勵(lì)志爭(zhēng)創(chuàng)健康機(jī)關(guān)領(lǐng)航兵。

1.3 注重融合與嵌入，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)建成效與產(chǎn)出

采用利益協(xié)調(diào)策略，充分整合資源，讓健康促進(jìn)縣（區(qū)）創(chuàng)建融合/嵌入當(dāng)?shù)卣疀Q策規(guī)劃體系。協(xié)同推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生和健康工作，獲得創(chuàng)建效益最大化。一是與“健康云南 2030”規(guī)劃綱要中提出的創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市/縣城 （鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、健康城市和健康村鎮(zhèn)工作整合；二是鏈接美麗縣城創(chuàng)建、慢性病綜合防治示范區(qū)建設(shè)等省政府年度惠民實(shí)事；三是與云南省健康扶貧 30 條措施的實(shí)施、貧困地區(qū)健康促進(jìn)三年攻堅(jiān)行動(dòng)融合；四是與鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略、縣（區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮；與縣（區(qū)）正在創(chuàng)建的園林城、文明城、生態(tài)城、基層黨建示范創(chuàng)建等多個(gè)工作整合。

元江縣將創(chuàng)建工作與創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生縣城整合，實(shí)現(xiàn)了“6個(gè)共”：共搭班子（創(chuàng)建辦人員和創(chuàng)衛(wèi)辦合署辦公）、共促場(chǎng)所（健康環(huán)境提升、健康場(chǎng)所打造）、共享宣傳（高速公路、城區(qū)主街道樹(shù)立巨幅標(biāo)語(yǔ)）、共開(kāi)會(huì)議（高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)參與）、共辦活動(dòng)（健康促進(jìn)活動(dòng)）、共享成果。

1.4 注重因地制宜，強(qiáng)調(diào)特色與創(chuàng)新

指導(dǎo)各縣（區(qū)）按照 “人無(wú)我有，人有我精”的理念探索特色和創(chuàng)新。一是結(jié)合各縣（區(qū)）的民族文化、地域特點(diǎn)突出創(chuàng)建重點(diǎn)。鎮(zhèn)康縣以民間演唱藝術(shù) “阿數(shù)瑟”為載體，開(kāi)展居民健康素養(yǎng)提升工作。二是梳理近年來(lái)當(dāng)?shù)攸h委政府、部門(mén)與健康相關(guān)的公共政策，構(gòu)建創(chuàng)建主題。晉寧區(qū)坐落滇池旁，是“百佳深呼吸小城”，其創(chuàng)建圍繞“建設(shè)國(guó)際康養(yǎng)旅游新區(qū)、高原湖濱宜居新城”開(kāi)展。三是與當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，瀘西縣結(jié)合“發(fā)展高原特色生態(tài)農(nóng)業(yè)”的發(fā)展目標(biāo)，把健康理念融入特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，2016年成為杭州G20峰會(huì)新鮮蔬菜直供基地之一。

以“一機(jī)構(gòu)一特點(diǎn)”“多創(chuàng)（工作）成效疊加”的理念打造獨(dú)具地方、行業(yè)特色的健康場(chǎng)所。4個(gè)縣（區(qū)）將創(chuàng)建與慢性病綜合防治工作融入，在健康促進(jìn)場(chǎng)所中打造健康餐廳、設(shè)置健康小屋或自助檢測(cè)點(diǎn)。在健康社區(qū)/村開(kāi)展自我健康管理小組活動(dòng)，健康指導(dǎo)員/志愿者參與健康傳播。既完成了兩個(gè)項(xiàng)目的創(chuàng)建指標(biāo)，又達(dá)到了“你中有我，我中有你，相互添彩”的疊加效果。

2 思考與體會(huì)

5年來(lái)，省項(xiàng)目辦緊緊抓住 “納入一把手工程”、“提供專業(yè)引領(lǐng)”兩個(gè)核心環(huán)節(jié)，將 HiAP落實(shí)到位，引導(dǎo)并協(xié)助縣（區(qū)）開(kāi)展健康促進(jìn)縣（區(qū)）創(chuàng)建。

首先，省、州市衛(wèi)生部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成共識(shí)，讓縣（區(qū)）將創(chuàng)建工作納入一把手工程。一把手工程從縣（區(qū)）衛(wèi)生健康局開(kāi)始，由局長(zhǎng)扛著健康中國(guó)這個(gè)大旗，做足當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)的倡導(dǎo)與開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，多部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組和辦公室的建立；將健康政策支持、健康設(shè)施配套、健康理念植入、健康環(huán)境改造等要素納入政府行為，列入惠民工程，實(shí)行責(zé)任目標(biāo)管理，細(xì)化責(zé)任，各司其職[5-6]?？h紀(jì)委監(jiān)委對(duì)創(chuàng)建工作要立項(xiàng)督查，防止把創(chuàng)建工作變成整理一推資料、創(chuàng)一塊牌子的形式主義。

創(chuàng)建要有實(shí)效性，前提是政府和多部門(mén)要深刻領(lǐng)悟并實(shí)踐HiAP策略。HiAP策略專業(yè)性強(qiáng)[7]，目前國(guó)內(nèi)外缺乏具體的操作內(nèi)容和明晰的執(zhí)行方法[8]。云南省創(chuàng)建工作的省級(jí)技術(shù)支撐，注重灌輸三個(gè)理念、培養(yǎng)四種技能。三個(gè)理念是：開(kāi)發(fā)倡導(dǎo)、問(wèn)題導(dǎo)向、融合同創(chuàng)。開(kāi)發(fā)倡導(dǎo)理念：通過(guò)逐層開(kāi)發(fā)動(dòng)員，防止把創(chuàng)建工作變成衛(wèi)生健康局甚至是衛(wèi)生業(yè)務(wù)單位自己的工作，并納入政府行為；問(wèn)題導(dǎo)向理念：以居民的健康問(wèn)題為導(dǎo)向，保證創(chuàng)建活動(dòng)針對(duì)性強(qiáng)；融合同創(chuàng)理念：將創(chuàng)建工作與縣區(qū)現(xiàn)有的其他創(chuàng)建工作融合，達(dá)到資源整合，成效疊加。四種技能：居民健康問(wèn)題評(píng)估技能、健康場(chǎng)所創(chuàng)建技能（圍繞對(duì)什么人、做什么、怎樣做三個(gè)W展開(kāi)）、檔案資料整理技能、創(chuàng)建亮點(diǎn)挖掘和總結(jié)撰寫(xiě)技能。

縣（區(qū)）創(chuàng)建辦對(duì)多部門(mén)提供的專業(yè)支持強(qiáng)調(diào)：提供創(chuàng)建方案（由縣區(qū)創(chuàng)建辦對(duì)成員單位，尤其是非衛(wèi)生部門(mén)的工作逐條明確和細(xì)化，盡量提前植入成員單位當(dāng)年工作計(jì)劃）、講課師資、健康支持工具等方面。

經(jīng)過(guò)努力，云南創(chuàng)建工作成效明顯：已經(jīng)通過(guò)了省評(píng)的14個(gè)縣（區(qū)）以政府文件的形式印發(fā)了公共政策審查制度，制定出臺(tái)健康公共政策 1,452個(gè)，包括將單位職工健康體檢經(jīng)費(fèi)納入縣財(cái)政預(yù)算、出臺(tái)環(huán)境網(wǎng)格化管理制、脫貧攻堅(jiān)一線干部關(guān)心關(guān)愛(ài)工作措施等。當(dāng)?shù)鼐用窠】邓仞B(yǎng)水平高于當(dāng)年全省平均水平；成人吸煙率、經(jīng)常鍛煉率達(dá)到了創(chuàng)建要求；東川區(qū)成為全國(guó)優(yōu)秀試點(diǎn)。全省由“要我創(chuàng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獎(jiǎng)?chuàng)”。

云南創(chuàng)建工作也存在諸多挑戰(zhàn)與不足：

一是協(xié)調(diào)機(jī)制和政策體系建設(shè)有待完善。具體表現(xiàn)為：創(chuàng)建工作的實(shí)施方案、健康政策審查制度等系列文案由政府印發(fā)，建立了工作協(xié)調(diào)制。但具體的實(shí)施，包括對(duì)多部門(mén)的協(xié)調(diào)工作，更多要依靠主要領(lǐng)導(dǎo)的介入和布置。或者由處于弱勢(shì)地位的衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)。這樣的協(xié)調(diào)常常依靠私人交情，對(duì)對(duì)方?jīng)]有管理和控制能力。在健康政策制定、出臺(tái)，跨部門(mén)合作中，非衛(wèi)生部門(mén)總是被動(dòng)參與，很少能站到自身行業(yè)之外思考健康問(wèn)題[9]。究其原因：健康促進(jìn)縣（區(qū)）創(chuàng)建核心是探索HiAP在各地的實(shí)踐。參考芬蘭等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，HiAP的實(shí)施首先應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從國(guó)家層面建立HiAP跨部門(mén)委員會(huì)[10]。但健康促進(jìn)縣區(qū)的創(chuàng)建工作在國(guó)家層面上，僅由衛(wèi)生健康委宣傳司一家機(jī)構(gòu)發(fā)起，缺乏來(lái)自頂層設(shè)計(jì)的制度基礎(chǔ)和縱向的協(xié)調(diào)機(jī)制[11]。另外，各部門(mén)有自己的政策目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，包括人力資源配置和預(yù)算分配，各部門(mén)首先考慮的是自身計(jì)劃和利益[12-13]。建議國(guó)家做好創(chuàng)建工作的頂層設(shè)計(jì)，云南也將結(jié)合實(shí)際，倡導(dǎo)將創(chuàng)建工作納入省政府惠民工程，加大對(duì)各部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)健康素養(yǎng)的培育，探索建立一定的獎(jiǎng)勵(lì)和約束機(jī)制；促使多部門(mén)在自己的職權(quán)和工作范圍內(nèi)制定和實(shí)施政策，減少對(duì)健康的負(fù)面影響或助于人群健康[14]。通過(guò)政府為各部門(mén)制定公共政策提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障、完善法律法規(guī)，建立多部門(mén)合作的網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)等實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生部門(mén)提高自身專業(yè)素養(yǎng)，尋求與其他部門(mén)的合作，尊重雙方利益，成果共享[15]。

二是專業(yè)隊(duì)伍的能力需要強(qiáng)化。創(chuàng)建工作需要衛(wèi)生專業(yè)人員從專業(yè)的角度對(duì)非衛(wèi)生部門(mén)如何在開(kāi)展自身工作時(shí)納入健康元素給出具體的實(shí)施意見(jiàn)。這就要求衛(wèi)生技術(shù)人員不僅能夠勝任向社區(qū)宣傳、倡導(dǎo)和推行解決健康問(wèn)題先進(jìn)策略和技術(shù)的重要任務(wù)[16]，同時(shí)要對(duì)公共政策制定、社會(huì)治理等有深入理解，具備良好的人際交流、溝通、倡導(dǎo)技能[14]。建議國(guó)家、省級(jí)劃撥專項(xiàng)資金，使能力建設(shè)工作與創(chuàng)建工作齊頭并進(jìn)，著重提高衛(wèi)生部門(mén)人員能力，包括法律和政策監(jiān)管能力，與決策者、其他部門(mén)和社會(huì)成員的交流、協(xié)作能力、公共衛(wèi)生方面的科研、數(shù)據(jù)獲取和政策分析能力等[17]。在健康促進(jìn)縣區(qū)創(chuàng)建實(shí)踐中為健康中國(guó)建設(shè)培養(yǎng)一支合格的衛(wèi)生專業(yè)隊(duì)伍。