高校預(yù)算績(jī)效管理模式探析

文 / 李濟(jì)江，葉敏娣,湖北科技學(xué)院

新《預(yù)算法》已于2015年1月1日正式實(shí)施，新《預(yù)算法》對(duì)政府預(yù)算制度進(jìn)行了全面規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了從“管理法”到“控權(quán)法”的轉(zhuǎn)型。而高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源中，占比最高的是財(cái)政撥款，在新預(yù)算法的影響下，如何建立健全科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)和評(píng)價(jià)體系、明確責(zé)任和評(píng)價(jià)主體、落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任都會(huì)影響到員工增收節(jié)支、開源節(jié)流的積極性，關(guān)乎教育資源的合理配置和效用最大化。高校引入績(jī)效管理理念的必要性和重要性顯而易見，也是高校主動(dòng)對(duì)自身的預(yù)算管理模式進(jìn)行變革的需要。

1 我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展歷程及研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代，美國(guó)管理學(xué)家奧布里·丹尼爾斯提出了“績(jī)效管理”的概念，其作為一種管理思想和方法論， 80年代在發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)管理中廣泛應(yīng)用，績(jī)效審計(jì)逐步代替?zhèn)鹘y(tǒng)的國(guó)家審計(jì)，在于創(chuàng)造一個(gè)高效、廉價(jià)的政府。我國(guó)企業(yè)管理則在80年代引入美國(guó)50、60年代盛行的目標(biāo)管理，隨后績(jī)效管理逐漸在我國(guó)企業(yè)管理和政府管理中得到廣泛應(yīng)用。

目前，我國(guó)各高校在開展預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，常常處于被動(dòng)地位，迫于各級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)的壓力才開展相關(guān)的預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理概念認(rèn)識(shí)不清晰不完整，認(rèn)為完成年度績(jī)效評(píng)價(jià)就是做好了預(yù)算績(jī)效管理工作，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理中的事中跟蹤和事后反饋不夠重視。2012年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》文件明確指出，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。明確的給出了預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的內(nèi)涵，作為行政事業(yè)單位重要組成部分的高校，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理的意義和作用。

2 高校實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意義

2.1 豐富和升華高校辦學(xué)管理理念的需要。在堅(jiān)持辦好人民滿意的大學(xué)的根本原則上，高校管理還應(yīng)注重從投入與產(chǎn)出的比較角度探討高校辦學(xué)效益，提高辦學(xué)效益，提高教育資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)合理分配社會(huì)資源，可以辦更多更好的高校，這本身也是辦好人民滿意的大學(xué)的根本要求。

2.2 充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督職能的需要。學(xué)校層面需進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)處在高校管理和發(fā)展中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，注重財(cái)務(wù)監(jiān)督體系化的頂層設(shè)計(jì)，這就需要建設(shè)包含高?？?jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)考核、參與決策和內(nèi)部控制等在內(nèi)的各方面工作，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)監(jiān)督?jīng)Q策的高級(jí)職能的運(yùn)用。

2.3 高校充分履行職能的體現(xiàn)。高校作為高素質(zhì)人才培養(yǎng)基地，教學(xué)和科研是高校發(fā)展過(guò)程的重要工作，在高校中全面落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理，有助于促進(jìn)教育資源的合理配置，提高高校有限資源的使用效益，使教學(xué)科研資源發(fā)揮最大價(jià)值，從而發(fā)揮高校的整體優(yōu)勢(shì)，提升高校服務(wù)社會(huì)的能力和水平。另一方面，全面實(shí)現(xiàn)高校預(yù)算績(jī)效管理，可以引導(dǎo)各高校思考自身發(fā)展中的問(wèn)題，揚(yáng)長(zhǎng)避短，在實(shí)際高校教育工作中不斷解決問(wèn)題，提升自身管理能力。構(gòu)建高校預(yù)算績(jī)效管理體系，從一定程度上也可以為高校的未來(lái)發(fā)展指引方向。

3 構(gòu)建適合高校實(shí)際的預(yù)算績(jī)效管理模式的要點(diǎn)

3.1 以高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，構(gòu)建高校財(cái)務(wù)體系

3.1.1 加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)監(jiān)督職能的發(fā)揮，改變僅重視高校財(cái)務(wù)資金收支服務(wù)的一元職能的傳統(tǒng)觀念。在建立健全高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)，充分發(fā)揮高校財(cái)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、參與決策和內(nèi)部控制等財(cái)務(wù)工具的重要作用。

3.1.2 探索建立符合高校辦學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際的指標(biāo)體系，對(duì)各項(xiàng)目的立項(xiàng)、執(zhí)行和結(jié)果進(jìn)行全過(guò)程的考核，并將績(jī)效指標(biāo)體系與高校整體的部門考核和個(gè)人考核進(jìn)行深度融合，逐步提高績(jī)效評(píng)價(jià)考核在學(xué)?？己酥械臋?quán)重。

3.2 全面引入績(jī)效預(yù)算管理思想

3.2.1 高校引入績(jī)效預(yù)算的重要性

高校不同于以營(yíng)利性為目的企業(yè)，其資金財(cái)產(chǎn)的來(lái)源主要是財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入， 在核算教育成本費(fèi)用上沒(méi)有迫切要求，造成高校對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)資金的支出結(jié)構(gòu)、過(guò)程和結(jié)果不夠關(guān)注。在財(cái)務(wù)預(yù)算編制程序、數(shù)據(jù)來(lái)源以及編制方法都存在著一定的問(wèn)題；關(guān)于評(píng)價(jià)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理是否有效，也缺乏一個(gè)科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。而高校財(cái)務(wù)預(yù)算是整個(gè)高校正常運(yùn)作甚至快速發(fā)展的前提和保障。因此，加強(qiáng)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督，完善高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式顯得越加重要。

3.2.2 績(jī)效預(yù)算的理論特征

1）編制預(yù)算有依據(jù)，績(jī)效目標(biāo)保實(shí)現(xiàn)。確保編制預(yù)算時(shí)同步填報(bào)績(jī)效目標(biāo)，中期做好預(yù)算支出的績(jī)效考評(píng)，項(xiàng)目結(jié)束后考核各項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)的完成程度，真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效和預(yù)算同步。

2）詳細(xì)制定指標(biāo)，重視財(cái)務(wù)監(jiān)督。要按照職能和項(xiàng)目編制預(yù)算，詳細(xì)制定績(jī)效指標(biāo)，并且可以進(jìn)行有效的成本計(jì)量，使預(yù)算從過(guò)去的簡(jiǎn)單收支核算轉(zhuǎn)到成本核算和財(cái)務(wù)監(jiān)督。

3）強(qiáng)調(diào)計(jì)量和報(bào)告績(jī)效與成本。建立科學(xué)的的績(jī)效和成本標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目支出預(yù)算均可以與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，來(lái)判斷實(shí)際績(jī)效與標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效的差異程度。

4）以績(jī)效為抓手，促進(jìn)預(yù)算模式變革。績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)任何預(yù)算支出都要與績(jī)效相掛鉤，通過(guò)將績(jī)效與預(yù)算綁定，促進(jìn)公共支出預(yù)算模式變革。

3.3 全面引入績(jī)效預(yù)算管理的幾點(diǎn)措施

3.3.1 建立面向績(jī)效評(píng)價(jià)的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)程中?？?jī)效預(yù)算管理是一種以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，實(shí)際就是把資源的分配與績(jī)效實(shí)現(xiàn)的結(jié)果緊密結(jié)合的預(yù)算體系。

3.3.2 建立健全高等教育財(cái)支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。建議國(guó)家層面在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法規(guī)中增加高等教育財(cái)支出績(jī)效管理的要求，學(xué)校層面建議出臺(tái)高等教育財(cái)務(wù)支出的評(píng)價(jià)規(guī)章和制度。

3.3.3 強(qiáng)調(diào)高校預(yù)算編制的科學(xué)性和有效性。增強(qiáng)預(yù)算編制的針對(duì)性，細(xì)化各項(xiàng)財(cái)務(wù)預(yù)算，杜絕二級(jí)單位簡(jiǎn)單 “拷貝”上交上期預(yù)算，學(xué)校簡(jiǎn)單匯總的現(xiàn)象。

3.3.4 加強(qiáng)財(cái)務(wù)執(zhí)行過(guò)程及效果的管理。 由于高校資金來(lái)源的特殊性，使得高校在運(yùn)用經(jīng)費(fèi)方面有很大的彈性，編制預(yù)算時(shí)填報(bào)的項(xiàng)目支出與預(yù)算資金實(shí)際支出可能存在差異，國(guó)家和高?？赡芤矔?huì)因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱，最終會(huì)導(dǎo)致高校獲得珍貴的資源卻使用在了效益偏低的項(xiàng)目上。而高校長(zhǎng)期以來(lái)缺乏外在的約束步和監(jiān)控力，造成使用經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，從而導(dǎo)致高校經(jīng)費(fèi)的使用效益不高。加強(qiáng)以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)執(zhí)行管理迫在眉睫。

3.3.5 增加項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)指標(biāo)考核在年終考核中的權(quán)重，引導(dǎo)各部門制定科學(xué)高效的項(xiàng)目方案，提高項(xiàng)目的執(zhí)行效益，增加資金的使用效率。另外，對(duì)各項(xiàng)目和二級(jí)單位的財(cái)務(wù)執(zhí)行率也要加強(qiáng)考核，對(duì)于執(zhí)行率偏低的項(xiàng)目和單位一定要下期財(cái)務(wù)預(yù)算編制時(shí)予以重點(diǎn)關(guān)注。

3.3.6 提升財(cái)務(wù)的決策參與度。要建立全面的績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的財(cái)務(wù)預(yù)算體系，除了做好財(cái)務(wù)預(yù)算的編制工作，還要在執(zhí)行層面發(fā)揮更強(qiáng)有力的監(jiān)督作用。財(cái)務(wù)部門應(yīng)該積極發(fā)揮專業(yè)參謀作用，提高財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作的深度融合，提高財(cái)務(wù)指標(biāo)的決策參考作用。

3.4 加快高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確了內(nèi)部控制的概念和內(nèi)容，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。主要包括預(yù)算、采購(gòu)、收支、工程、資產(chǎn)與合同六大業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制，通過(guò)對(duì)資金管控延伸到財(cái)務(wù)處以外的其他業(yè)務(wù)部門。強(qiáng)調(diào)各單位要建立“以預(yù)算為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系。

內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理不是分離的關(guān)系，而是相輔相成，對(duì)高校來(lái)說(shuō)，做好內(nèi)部控制的前提即是做好預(yù)算績(jī)效管理工作，因此加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的建設(shè)能為預(yù)算績(jī)效管理提供良好的保障。

4 結(jié)束語(yǔ)

2018年9月，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理探索再上一個(gè)臺(tái)階。而鑒于國(guó)家財(cái)政制度改革的需要及目前高校預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀，探索建立適合各高校實(shí)際特點(diǎn)的預(yù)算績(jī)效管理模式迫在眉睫。