“議題解構(gòu)”還是“工具建構(gòu)”：比較視角下鄰避治理的進(jìn)展

王佃利,王玉龍

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266200)

一、問題的提出：鄰避現(xiàn)象的治理失衡

隨著當(dāng)前各地鄰避事件日益增多、設(shè)施類型日益多元、發(fā)生范圍日益廣泛、公眾敏感性日益增強(qiáng)、社會(huì)轉(zhuǎn)型與利益結(jié)構(gòu)調(diào)整日益深化，鄰避現(xiàn)象越來越呈現(xiàn)出“常態(tài)化”趨勢(shì)(1)王佃利，王玉龍，于棋：《從“鄰避管控”到“鄰避治理”：中國(guó)鄰避問題治理路徑轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)行政管理》，2017年第5期。。在這一新趨勢(shì)之下，鄰避問題已不僅僅是在某一時(shí)空中，由地方公眾的抵制和沖突所帶來的治理挑戰(zhàn)，而越來越表現(xiàn)為在鄰避治理理論、鄰避現(xiàn)象情境與鄰避治理實(shí)踐三個(gè)維度上的不匹配，即理論共識(shí)、治理情境與治理技術(shù)的失衡。一方面，既有研究從多學(xué)科視角系統(tǒng)剖析了鄰避發(fā)生機(jī)制，并就超越技術(shù)理性、實(shí)現(xiàn)開放式?jīng)Q策、協(xié)商溝通、回饋制度等方面形成基本共識(shí)，但地方上叫停式的妥協(xié)邏輯與鄰避治理的理論進(jìn)展并不匹配。另一方面，多樣性、差異化的鄰避情境，與當(dāng)前鄰避治理理論研究的“鏡面邏輯”“質(zhì)類不均”“局域關(guān)懷”“偏重研究”等特征并不匹配(2)王剛，宋鍇業(yè)：《鄰避研究的中國(guó)圖景:劃界、向度與展望》，《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2016年第5期。。孫濤、丁美文稱之為鄰避研究的“瓶頸”，指出“我國(guó)對(duì)鄰避問題的關(guān)注點(diǎn)仍較宏觀，對(duì)具體領(lǐng)域的鄰避設(shè)施建設(shè)研究較為薄弱”(3)孫濤、丁美文：《國(guó)外“鄰避”沖突研究的理論流變及學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2017年第4期。。相對(duì)地，國(guó)外鄰避治理的先發(fā)性和持續(xù)進(jìn)展，對(duì)國(guó)內(nèi)鄰避治理認(rèn)識(shí)產(chǎn)生了重要影響。因此，要有效地回應(yīng)當(dāng)前鄰避治理出現(xiàn)的障礙，通過鄰避治理研究的比較分析，探討突破鄰避治理瓶頸的路徑，實(shí)現(xiàn)鄰避治理研究的深入推進(jìn)。

二、研究方法：資料獲取與資料分析

針對(duì)上述問題，本文基于文獻(xiàn)計(jì)量與文本分析，對(duì)當(dāng)前鄰避治理領(lǐng)域代表性的中外文獻(xiàn)進(jìn)行研究。在中文研究文獻(xiàn)的選擇與獲取上，本研究在“CNKI中國(guó)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)”中，以“鄰避”為檢索詞進(jìn)行主題檢索，檢索2018年12月31日前所發(fā)表的文獻(xiàn)，文獻(xiàn)來源選擇CSSCI。排除評(píng)論、報(bào)道、發(fā)言、觀點(diǎn)摘編、筆談、采訪等文獻(xiàn)，共獲取國(guó)內(nèi)鄰避研究文獻(xiàn)328篇，相關(guān)研究反映了國(guó)內(nèi)鄰避治理的主要理念和路徑特征。在外文研究文獻(xiàn)的選擇與獲取上，本研究在“Web of ScienceTM核心合集數(shù)據(jù)庫(kù)”中，以“NIMBY”為檢索詞進(jìn)行主題檢索，文獻(xiàn)來源選擇SSCI，檢索2018年12月31日前所發(fā)表的文獻(xiàn)。經(jīng)過篩選，保留類型為article的文獻(xiàn)，共獲取國(guó)外鄰避研究論文485篇，相關(guān)研究反映了國(guó)際鄰避治理的理念與路徑特征，其中包括國(guó)內(nèi)學(xué)者基于中國(guó)故事的考察，同國(guó)外研究展開的理論對(duì)話。兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索時(shí)間均為2019年2月23日。

對(duì)所獲取的文獻(xiàn)題錄信息，利用CiteSpace軟件進(jìn)行計(jì)量和內(nèi)容分析。首先通過數(shù)據(jù)處理，刪除“鄰避”“NIMBY”等檢索詞，避免其過高的詞頻與中心性對(duì)分析帶來的影響，并將含義相同的關(guān)鍵詞進(jìn)行合并。數(shù)據(jù)清洗后，利用CiteSpace軟件對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻分析和共現(xiàn)分析。在此基礎(chǔ)上探討推動(dòng)鄰避治理進(jìn)一步發(fā)展的路徑。

通過對(duì)中外文鄰避文獻(xiàn)結(jié)構(gòu)特征的總體性描述，可以看到鄰避治理在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上的差異化發(fā)展趨勢(shì)。從國(guó)內(nèi)層面看，鄰避治理開展較晚，呈現(xiàn)出后發(fā)性的特征，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了快速地發(fā)展，但當(dāng)前已逐漸隱現(xiàn)出進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸；從國(guó)際層面看，鄰避研究興起較早，呈現(xiàn)出先發(fā)性的特征，且在進(jìn)入21世紀(jì)后實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄰避治理瓶頸的進(jìn)一步突破。國(guó)內(nèi)外鄰避研究文獻(xiàn)的時(shí)間分布特征，顯示出鄰避治理在國(guó)內(nèi)外明顯不同的理論演進(jìn)態(tài)勢(shì)(見圖1)。

國(guó)內(nèi)CSSCI收錄的鄰避研究最早見于2007年，此前何艷玲對(duì)一起垃圾壓縮站抗議事件的考察則是明確研究“鄰避”現(xiàn)象的先行之作(4)何艷玲：《“鄰避沖突”及其解決：基于一次城市集體抗?fàn)幍姆治觥罚豆补芾硌芯俊罚?006年第4卷。。此后國(guó)內(nèi)鄰避現(xiàn)象的頻發(fā)推動(dòng)了研究的進(jìn)展，相較于一開始“零星研究的本土化、理論化嚴(yán)重不足”(5)陳寶勝：《鄰避沖突基本理論的反思與重構(gòu)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社科版),2013年第6期。，國(guó)內(nèi)鄰避研究在十余年內(nèi)呈現(xiàn)出明顯的增加趨勢(shì)，在鄰避的內(nèi)涵、鄰避形成機(jī)制分析等方面的研究成果逐漸增多，鄰避研究問題的體系化、理論解釋的系統(tǒng)性不斷增強(qiáng)，王佃利等著的《鄰避困境：城市治理的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型》一書對(duì)已有研究成果進(jìn)行了全面的梳理和理論提煉，并就鄰避現(xiàn)象的演化邏輯和治理路徑進(jìn)行了系統(tǒng)的理論探討(6)王佃利等：《鄰避困境：城市治理的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型》，北京大學(xué)出版社,2017年，第6-8頁。。

相較之下，國(guó)際上在鄰避治理的先發(fā)性理論研究與實(shí)踐考察過程中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄰避治理瓶頸的突破和進(jìn)一步發(fā)展。SSCI收錄的鄰避研究成果最早發(fā)表于1985年，自20世紀(jì)90年代后開始成為一個(gè)持續(xù)的研究話題。從20世紀(jì)90年代初到2006年，每年形成的相關(guān)理論成果總體上處于低水平的穩(wěn)定狀態(tài)。而自2007年后，鄰避治理研究開始呈現(xiàn)出發(fā)文量持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，換言之，此時(shí)的鄰避治理逐漸突破了制約其發(fā)展的障礙，實(shí)現(xiàn)了快速的理論推進(jìn)。其中值得關(guān)注的是，近年來國(guó)內(nèi)學(xué)者依托國(guó)外學(xué)術(shù)平臺(tái)開展的理論對(duì)話逐漸發(fā)展。自2003年以來，SSCI收錄的鄰避研究共有36篇來自中國(guó)學(xué)者，其中在2010年以前發(fā)表的4篇論文主要來自中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者，此后國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究開始快速推進(jìn)，并在2018年出現(xiàn)“井噴”水平，達(dá)到12篇。

三、“議題解構(gòu)”路徑下國(guó)內(nèi)鄰避治理的進(jìn)展與障礙

通過對(duì)中文鄰避研究關(guān)鍵詞的詞頻分布和共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，“議題解構(gòu)”是近年來國(guó)內(nèi)鄰避治理發(fā)展的主要路徑特征。具體而言，鄰避治理以“鄰避沖突”為焦點(diǎn)，從不同維度對(duì)“鄰避”進(jìn)行概念解構(gòu)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)議題的橫向拓展。但在鄰避現(xiàn)象日趨常態(tài)化的背景下，鄰避治理的研究成果逐漸面臨情境模糊、類型變量和概念邊界差異化的發(fā)展瓶頸。

(一)作為治理議題的“鄰避”概念解構(gòu)

鄰避治理在國(guó)內(nèi)呈現(xiàn)出的“議題解構(gòu)”特征主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄰避解釋術(shù)語的多元化，出現(xiàn)了從不同維度解讀鄰避現(xiàn)象的“概念叢林”。二是鄰避治理議題的橫向拓展，圍繞公眾參與、環(huán)境抗?fàn)?、決策認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)感知等議題不斷形成和豐富鄰避治理共識(shí)。

1.解構(gòu)鄰避現(xiàn)象的“概念叢林”

關(guān)鍵詞分布顯示，“鄰避沖突”是最集中和突出的概念(見表1)。可見，國(guó)內(nèi)鄰避治理的研究目標(biāo)聚焦于如何緩解鄰避現(xiàn)象導(dǎo)致的敏感社會(huì)沖突。圍繞這一焦點(diǎn)，研究者從不同的分析視角切入，建構(gòu)起若干核心的研究概念。如，側(cè)重于描述群體抗?fàn)幒蜎_突的“鄰避沖突”“鄰避運(yùn)動(dòng)”，側(cè)重于引發(fā)鄰避現(xiàn)象的客觀“鄰避設(shè)施”，進(jìn)入政策話語的“鄰避項(xiàng)目”，引發(fā)公眾抵觸情感的“鄰避效應(yīng)”等。此外，“環(huán)境群體性事件”“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”等概念也分別從動(dòng)機(jī)與影響來解釋“鄰避現(xiàn)象”。這些概念對(duì)“鄰避”進(jìn)行話語轉(zhuǎn)換和現(xiàn)象描述，形成了“鄰避概念叢林”的現(xiàn)象。

表1 鄰避治理中文文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞分布

“鄰避概念叢林”包含兩層含義，一是對(duì)鄰避現(xiàn)象的多元化描述，反映了在不同環(huán)節(jié)、不同階段對(duì)鄰避現(xiàn)象的截面認(rèn)識(shí)；二是對(duì)鄰避概念的理論性研究，集中在鄰避現(xiàn)象問題性質(zhì)、成因要素的理論認(rèn)識(shí)上。這在某種程度上可以說明，目前國(guó)內(nèi)鄰避研究在具體認(rèn)識(shí)維度和研究議題上的分化，主要是圍繞對(duì)鄰避核心概念的解構(gòu)展開。

2.基于概念解構(gòu)的橫向議題拓展

對(duì)中文文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)分析，以2007-2018年作為時(shí)間跨度，以1年為時(shí)間切片，以前10%作為節(jié)點(diǎn)的選擇標(biāo)準(zhǔn)。在剪枝方式上選擇關(guān)鍵路徑算法(Pathfinder)優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)。分析生成的網(wǎng)絡(luò)含有63個(gè)節(jié)點(diǎn)、120條連線，網(wǎng)絡(luò)密度為0.06146，包含6個(gè)主要聚類，模塊化聚類Q值為0.4887，平均輪廓系數(shù)為0.729。通過最大似然比算法(LLR)，共提取出“#0公眾參與”“#1環(huán)境群體性事件”“#2選址決策”“#3鄰避項(xiàng)目”“#4鄰避風(fēng)險(xiǎn)”“#5城市化”六個(gè)聚類標(biāo)簽。

進(jìn)一步考察各聚類的內(nèi)涵指向，可以發(fā)現(xiàn)鄰避治理的研究成果在國(guó)內(nèi)集中在四個(gè)議題上，且屬于典型的橫向拓展和知識(shí)增進(jìn)。其一，鄰避治理過程的開放性和回應(yīng)性要求。如“公眾參與”“政府回應(yīng)”等聚類反映的公眾參與不足以確保鄰避設(shè)施成功運(yùn)營(yíng)，但比起將公民排除在外而言顯得更為必要和理性(7)陳寶勝：《鄰比沖突治理若干基本問題:多維視閾的解讀》，《學(xué)海》，2015年第2期。。其二，鄰避現(xiàn)象在很大程度上表現(xiàn)為環(huán)境抗?fàn)?。如“環(huán)境群體性事件”等聚類所反映的環(huán)境抗?fàn)幨巧鐣?huì)抗議的重要組成部分，而鄰避現(xiàn)象又是環(huán)境抗?fàn)幍闹饕愋?8)楊志軍，梁陞：《風(fēng)險(xiǎn)感知偏差視角下城市鄰避抗?fàn)幍倪\(yùn)行機(jī)理與治理之道》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2018年第4期。。其三，鄰避治理重塑了權(quán)利嵌入下的決策本質(zhì)認(rèn)識(shí)。鄰避治理本質(zhì)上是回應(yīng)復(fù)雜而系統(tǒng)的公共性危機(jī)，鄰避設(shè)施規(guī)劃需要重視對(duì)社會(huì)影響評(píng)估和規(guī)范性的公共價(jià)值(9)唐慶鵬，康麗麗：《用地沖突,還是公共性危機(jī)：鄰避問題認(rèn)知與治理的演進(jìn)脈絡(luò)》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2016年第1期。。其四，鄰避治理回應(yīng)了公眾主觀的風(fēng)險(xiǎn)焦慮。如“鄰避風(fēng)險(xiǎn)”“城市化”等聚類反映的，一方面鄰避治理是通過平等協(xié)商、信息公開、利益補(bǔ)償?shù)确绞较艄姷娘L(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知焦慮；另一方面，鄰避現(xiàn)象本身是城市發(fā)展中公民意識(shí)提升的產(chǎn)物，而鄰避治理則有賴于公民意識(shí)的進(jìn)一步成熟(10)譚爽，胡象明：《公民性視域下我國(guó)鄰避沖突的生成機(jī)理探析：基于10起典型案例的考察》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015年第5期。。

(二)鄰避治理中的障礙形成

當(dāng)前，“常態(tài)化”正逐漸成為我國(guó)鄰避情境的新趨勢(shì)。首先，公眾權(quán)利意識(shí)與環(huán)境意識(shí)不斷提升，具有鄰避屬性、引發(fā)抵制的設(shè)施類型日益增多，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型對(duì)公共服務(wù)的要求有所提升，使得具有鄰避屬性的公共設(shè)施建設(shè)難以回避；其次，隨著人口的空間延展，原先因空間距離而未表現(xiàn)出鄰避效應(yīng)的設(shè)施，可能重新激活鄰避屬性。在這一背景下，集中于概念和理論的橫向拓展，將使得鄰避治理面臨亟待突破的瓶頸。

其一，鄰避治理的差異化瓶頸。隨著鄰避設(shè)施的數(shù)量、類型不斷增加，越來越多的設(shè)施以及其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)面臨的管理挑戰(zhàn)，會(huì)因自身鄰避屬性的顯現(xiàn)而被納入鄰避設(shè)施和鄰避治理的范疇。而在現(xiàn)有路徑特征之下，豐富的案例和情境，最終多指向于印證鄰避現(xiàn)象的治理共識(shí)。這一過程模糊了不同案例在治理環(huán)境、政策背景等宏觀情境方面的差異化，而恰是基于差異化的比較和整合才能夠?yàn)猷彵苤卫硖峁└S富的理論變量和經(jīng)驗(yàn)累積。

其二，鄰避治理的類型學(xué)瓶頸。從某種程度上說，鄰避設(shè)施的類型學(xué)劃分，可視為在鄰避治理差異化方面所作的努力。陶鵬、童星根據(jù)鄰避屬性的影響特征，將鄰避設(shè)施分為污染類、風(fēng)險(xiǎn)集聚類、污名化類、心理不悅類等(11)陶鵬，童星：《鄰避型群體性事件及其治理》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2010年第8期。。而當(dāng)前不同類型下的鄰避設(shè)施考察，往往傾向于在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、決策過程、補(bǔ)償方式等維度上達(dá)成治理共識(shí)，但對(duì)鄰避設(shè)施類型的多元化考察，并未能在很大程度上對(duì)發(fā)生機(jī)理、抵制特征、治理策略、政策理念等治理要素提供具有權(quán)變性的理論貢獻(xiàn)。

其三，鄰避治理的解釋力瓶頸。鄰避現(xiàn)象的“常態(tài)化”意味著越來越多的治理問題具備鄰避特征而成為鄰避問題，如隨著城市延展，鄰避設(shè)施與居民區(qū)的空間邊界被打破，鄰避效應(yīng)被激活，某種程度上可稱之為“非典型鄰避問題”。鄰避范疇的不斷擴(kuò)大，對(duì)增強(qiáng)鄰避治理解釋力而言是一把雙刃劍。固然，鄰避范疇不斷擴(kuò)大，有助于豐富鄰避治理的實(shí)踐差異性與理論飽和度。但同時(shí)應(yīng)考慮到，隨著鄰避治理范疇的擴(kuò)大，會(huì)存在模糊鄰避治理同其他城市治理議題的理論邊界，削弱自身理論針對(duì)性和解釋力的風(fēng)險(xiǎn)。而橫向拓展的鄰避治理路徑是將“治理”應(yīng)用于“鄰避現(xiàn)象”的解釋。治理的理念原則和程序方法并非因某一問題呈現(xiàn)出的鄰避特征，而被賦予鄰避治理視角下的獨(dú)特性理論解釋。

這些障礙形成的根源在于鄰避問題的認(rèn)識(shí)方式。當(dāng)前對(duì)鄰避現(xiàn)象及其治理的認(rèn)識(shí)，主要集中在鄰避相關(guān)概念的解構(gòu)，相關(guān)的解釋性概念不斷豐富和多樣，不同概念間的內(nèi)涵辨析和意義闡發(fā)不斷深入，鄰避治理的進(jìn)展多表現(xiàn)在宏觀治理思路的探討和共識(shí)形成。

四、“工具建構(gòu)”路徑下國(guó)際鄰避治理的新發(fā)展和啟示

和中文文獻(xiàn)集中反映出的“議題解構(gòu)”式的國(guó)內(nèi)鄰避治理路徑不同，對(duì)外文文獻(xiàn)的計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，后者將“鄰避”視作一個(gè)解釋地方抗?fàn)幀F(xiàn)象，具有明確假設(shè)的概念工具，呈現(xiàn)出“工具建構(gòu)”的特征。這集中反映出，鄰避治理在國(guó)際上的先發(fā)、進(jìn)展和突破，實(shí)際上就是“鄰避”這一概念工具不斷發(fā)展完善的過程。20世紀(jì)90年代對(duì)鄰避假設(shè)的檢驗(yàn)和反思，增強(qiáng)了其理論解釋力，進(jìn)入21世紀(jì)后基于鄰避解釋的發(fā)展政策關(guān)懷，則增強(qiáng)了其理論生命力。

(一)作為分析工具的“鄰避治理”建構(gòu)方式

“工具建構(gòu)”式的國(guó)際鄰避治理路徑特征主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，鄰避治理將鄰避作為解釋地方居民抗議現(xiàn)象的一種話語體系，從而實(shí)現(xiàn)了“鄰避無涉”的話語建構(gòu)，即盡管研究圍繞著鄰避現(xiàn)象展開，但使用的主要研究術(shù)語極少包含“鄰避”本身，因而有助于鄰避研究成果向其他研究領(lǐng)域的拓展和交融。其次，鄰避治理的領(lǐng)域分化沿著兩類主題展開，一類涉及解釋鄰避現(xiàn)象的理論概念，豐富了鄰避治理的理論內(nèi)涵，另一類涉及具體的設(shè)施類型和抗?fàn)幥榫?，拓展了鄰避治理的工具演繹。

1.“概念無涉化”的話語建構(gòu)

關(guān)鍵詞分布表明，鄰避治理在國(guó)際上的研究關(guān)鍵詞，很少與“鄰避”本身的概念表述直接相關(guān)(見表2)。其一，從關(guān)鍵詞的詞頻分布上看，外文文獻(xiàn)中鄰避治理高頻關(guān)鍵詞的離散程度明顯小于中文文獻(xiàn)，反映了其圍繞多中心焦點(diǎn)概念分化的特征。其二，從關(guān)鍵詞的概念建構(gòu)上看，除作為檢索詞而排除分析的“鄰避”(NIMBY)之外，鄰避治理的研究焦點(diǎn)超越了對(duì)“鄰避”本身的分析，反映了在“概念無涉化”下的治理話語拓展。其三，從關(guān)鍵詞的內(nèi)涵指向上看，恰好以頻次最高的兩個(gè)概念“attitude”“wind energy”為代表，鄰避治理呈現(xiàn)出沿著相關(guān)理論概念和典型設(shè)施類型兩個(gè)維度的研究分化。

表2 鄰避治理外文文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞分布

2.理論解釋和設(shè)施類型的議題分化

對(duì)外文文獻(xiàn)進(jìn)行關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，以1985-2018年作為時(shí)間跨度，以5年為時(shí)間切片，以前10%作為節(jié)點(diǎn)的選擇標(biāo)準(zhǔn)，在剪枝方式上選擇關(guān)鍵路徑算法優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)。分析生成的網(wǎng)絡(luò)共含有182個(gè)關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)，節(jié)點(diǎn)連線387條，網(wǎng)絡(luò)密度為0.0235，包含10個(gè)主要聚類，模塊化聚類Q值為0.5656，平均輪廓系數(shù)為0.4978。通過最大似然比算法(LLR)，共提取出“#0 wind energy”“#1 repository”“#2 impact”“#3 fracking” “#4 public opposition”“#5 politics and society”“#6 nimby conflict”“#7 framing”“#8 waste”“#9 innovation”等聚類標(biāo)簽。這些聚類標(biāo)簽呈現(xiàn)出國(guó)外研究中沿著“理論概念”和“現(xiàn)實(shí)情境”所形成的議題分化(見表3)。一是對(duì)于鄰避現(xiàn)象的相關(guān)理論概念的關(guān)注，將鄰避現(xiàn)象置于地方影響(impact)、公眾反對(duì)(public opposition)、政治與社會(huì)關(guān)系(politics and society)、鄰避沖突(nimby conflict)、鄰避現(xiàn)象認(rèn)知和解釋框架(framing)、社會(huì)發(fā)展革新(innovation)等理論話語下進(jìn)行解釋。二是對(duì)現(xiàn)實(shí)鄰避情境和政策領(lǐng)域的關(guān)注，重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)能(wind energy)、以核廢料為代表的高放射性廢棄物處置庫(kù)(repository)、水力壓裂設(shè)施(fracking)、廢棄物處理(waste)等代表性設(shè)施。其中既涉及設(shè)施所反映的政策領(lǐng)域，如能源設(shè)施的關(guān)鍵詞很多指向?qū)δ茉瓷?jí)(風(fēng)電場(chǎng)、可再生能源、潮汐能)的關(guān)注，也涉及對(duì)各類地方抗?fàn)幥榫车慕忉尯头治龇绞健?/p>

表3 鄰避治理外文文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞聚類與研究議題分化

(二)從理論檢驗(yàn)到政策關(guān)懷的鄰避治理啟示

對(duì)中文文獻(xiàn)的計(jì)量分析并未檢測(cè)到任何突發(fā)性的關(guān)鍵詞，即國(guó)內(nèi)鄰避治理發(fā)展過程中，并未明顯形成新的研究領(lǐng)域與前沿?zé)狳c(diǎn)。但對(duì)外文文獻(xiàn)的計(jì)量分析則不然，共識(shí)別出11個(gè)突發(fā)性關(guān)鍵詞(見圖2)。具體而言，國(guó)際上鄰避治理的進(jìn)展中，經(jīng)歷了明顯的前沿?zé)狳c(diǎn)的發(fā)展和演變。在2005年前后，從基于實(shí)證考察的“鄰避”理論檢驗(yàn)，轉(zhuǎn)向?qū)π锣彵芮榫潮澈笳咦h題的治理關(guān)懷。從回應(yīng)環(huán)境污染、輻射威脅等負(fù)面影響的“生存需求”，到回應(yīng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的“發(fā)展需求”。

1. 捍衛(wèi)公眾權(quán)益：聚焦生存需求的理論檢驗(yàn)

在國(guó)際層面，鄰避治理研究最先關(guān)注的對(duì)象主要是地方居民對(duì)污水、放射性廢料等污染型廢棄物處置設(shè)施的抵制，可以說是對(duì)顯見的環(huán)境污染和健康威脅采取的“生存抗?fàn)帯薄６纱诵纬傻摹班彵堋币辉~直譯為“別在我家后院”(Not in my backyard，NIMBY)，一開始就給居民貼上了忽視整體效益、基于個(gè)體成本—收益考量的“自私”“非理性”的標(biāo)簽。20世紀(jì)90年代以來，鄰避治理在其持續(xù)推進(jìn)中，從四個(gè)方面進(jìn)行了檢視和反思，從而豐富了鄰避治理的理論內(nèi)涵。

一是對(duì)選址決策實(shí)質(zhì)的反思。居民基于個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益抵制專家所制定的科學(xué)規(guī)劃，這是鄰避負(fù)面“標(biāo)簽”的重要觀點(diǎn)。但鄰避治理的理論和實(shí)踐表明，鄰避現(xiàn)象的形成并非因?yàn)椴怀浞值沫h(huán)境和技術(shù)考慮，而是由于沖突性的決策制定戰(zhàn)略(12)Kuhn R G, Ballard K R. Canadian innovations in siting hazardous waste management facilities. Environmental Management, 1998, 22(4), pp .533-545.。鄰避設(shè)施的選址意味著尋找滿足環(huán)境要求，具備可操作性和可行性的最佳方案，而非傳統(tǒng)的最優(yōu)效率標(biāo)準(zhǔn)(13)Lober D J. Resolving the siting impasse: modeling social and environmental locational criteria with a geographic information system. Journal of the American Planning Association, 1995, 61(4), pp. 482-495.。

二是對(duì)抗?fàn)幦后w畫像的重塑。在鄰避治理的現(xiàn)實(shí)情境中，公眾并非假設(shè)所描繪的一成不變的反對(duì)者。其一，公眾并非“鐵板一塊”的反對(duì)者。地方居民內(nèi)部具有不同程度的“接受等級(jí)”和反對(duì)態(tài)度，并存在“活躍的反對(duì)者”與“沉默的支持者”(14)Mansfield C, Van Houtven G, Huber J. The efficiency of political mechanisms for siting nuisance facilities: are opponents more likely to participate than supporters?. The Journal of Real Estate Finance and Economics, 2001, 22(2-3), pp. 141-161.的立場(chǎng)分化。其二，公眾的反對(duì)也并非自利、短視的固執(zhí)己見。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，鄰避設(shè)施運(yùn)營(yíng)的安全體驗(yàn)會(huì)改變公眾的態(tài)度(15)Elliott S J. A comparative analysis of public concern over solid waste incinerators. Waste Management & Research, 1998, 16(4), pp. 351-364.。

三是超越個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)解釋。鄰避治理對(duì)公眾反對(duì)動(dòng)機(jī)的拓展表明，相較于個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的損失，恐懼設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)，信息獲取渠道封閉等因素更能夠解釋公眾的抗議動(dòng)機(jī)?；谶@一認(rèn)識(shí)，公眾感知到風(fēng)險(xiǎn)的途徑是多元的，涉及環(huán)境、過程和結(jié)果等相關(guān)變量，而其中很多都不包含在鄰避概念的假設(shè)之中(16)Lober D J. Why not here?: The importance of context, process, and outcome on public attitudes toward siting of waste facilities. Society & Natural Resources, 1996, 9(4), pp. 375-394.。四是對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償實(shí)際效果的審慎反思。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇?，建立在居民個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的風(fēng)險(xiǎn)焦慮的判斷之上，而鄰避治理則意味著對(duì)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段的補(bǔ)充，包括考慮經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償接受度的個(gè)體差異以及集體利益和社區(qū)關(guān)注(17)Steelman T A, Carmin J. Common property, collective interests, and community opposition to locally unwanted land uses. Society & Natural Resources, 1998, 11(5), pp. 485-504.所提供的抗議動(dòng)機(jī)和補(bǔ)償需求。鄰避治理同時(shí)意味著補(bǔ)償背后的平等立場(chǎng)，一項(xiàng)具有廣泛影響力的研究指出，倘若補(bǔ)償被視作給那些“不承認(rèn)整個(gè)社會(huì)需求的情況下捍衛(wèi)自己后院”之人的“甜棗”，后者會(huì)因被貼上負(fù)面標(biāo)簽而感到被冒犯(18)Wolsink M. Entanglement of interests and motives: assumptions behind the NIMBY-theory on facility siting. Urban Studies, 1994, 31(6), pp.851-866.，甚至?xí)虼思觿】範(fàn)幮袨椤?/p>

2. 推動(dòng)共贏發(fā)展：回應(yīng)發(fā)展需求的政策關(guān)懷

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)外鄰避治理的情境關(guān)注點(diǎn)發(fā)生了變化，逐漸轉(zhuǎn)向以風(fēng)能為代表的清潔、可再生能源以及地方性的居民健康設(shè)施等項(xiàng)目領(lǐng)域，基于鄰避概念所提供的問題解釋和分析工具，對(duì)克服可持續(xù)發(fā)展政策的地方阻力予以治理關(guān)懷。研究針對(duì)新能源建設(shè)為代表的社會(huì)發(fā)展政策面臨的鄰避阻力，將鄰避治理內(nèi)蘊(yùn)的價(jià)值理性、風(fēng)險(xiǎn)溝通、平等協(xié)商、多元補(bǔ)償?shù)裙沧R(shí)作為分析工具，呼喚居民與決策者坐下來商談，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展與居民權(quán)利表達(dá)的“雙贏”，以尋求有益于地方可持續(xù)發(fā)展的政策落實(shí)之道。

一是基于研究共識(shí)的政策推進(jìn)路徑思考。這一時(shí)期的鄰避治理以“政策”為研究熱點(diǎn)，關(guān)注新能源設(shè)施建設(shè)等可持續(xù)發(fā)展政策，在較高尺度上獲得的原則性支持與具體建設(shè)面臨的地方反對(duì)(19)Carlisle J E, Solan D, Kane S L, et al. Utility-scale solar and public attitudes toward siting:a critical examination of proximity. Land Use Policy, 2016,(58),pp.491-501.的矛盾。在此基礎(chǔ)上，基于超越鄰避假設(shè)的研究基礎(chǔ)與實(shí)證發(fā)現(xiàn)(20)Jones C R, Eiser J R. Identifying predictors of attitudes towards local onshore wind development with reference to an English case study. Energy Policy,2009,37(11),pp.4604-4614.，分析新能源建設(shè)等轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的推進(jìn)障礙及其克服。如基于話語和建構(gòu)的成果，強(qiáng)調(diào)可再生能源政策應(yīng)關(guān)注于“技術(shù)”或“地點(diǎn)”等概念所表達(dá)和象征的內(nèi)容(21)McLachlan C. ‘You don’t do a chemistry experiment in your best china’: symbolic interpretations of place and technology in a wave energy case. Energy Policy, 2009, 37(12), pp. 5342-5350.。從決策角度的分析則認(rèn)為新能源的政策困境與技術(shù)本身關(guān)系不大，依賴于“平等協(xié)商”的“沖突解決”和“上游”公眾參與等決策程序的優(yōu)化(22)Barry J, Ellis G, Robinson C. Cool rationalities and hot air: a rhetorical approach to understanding debates on renewable energy. Global Environmental Politics, 2008, 8(2), pp. 67-98.。

二是獲取公眾支持的決策理念、技術(shù)和程序。這一時(shí)期的鄰避治理關(guān)注于如何使新能源轉(zhuǎn)型等地方發(fā)展政策獲取公眾“支持”。從技術(shù)規(guī)劃上，鄰避治理意味著完善規(guī)劃環(huán)節(jié)的空間分析技術(shù)，將社會(huì)接受度納入空間分析，結(jié)合鄰避設(shè)施的空間效益尋求最優(yōu)的選址策略(23)Brewer J, Ames D P, Solan D, et al. Using GIS analytics and social preference data to evaluate utility-scale solar power site suitability. Renewable Energy,2015,(81),pp. 825-836.。從政策建構(gòu)上，鄰避治理意味著激發(fā)相關(guān)社會(huì)價(jià)值而非作為環(huán)境問題的框架去建構(gòu)可再生能源政策(24)Olson-Hazboun S K, Krannich R S, Robertson P G. Public views on renewable energy in the Rocky Mountain region of the United States: Distinct attitudes, exposure, and other key predictors of wind energy. Energy Research & Social Science, 2016,(21),pp.167-179.。從決策程序上，鄰避治理注重通過地方管理者的角色完善，推動(dòng)合作治理和有效知識(shí)整合的協(xié)同效應(yīng)(25)Sun Y. Facilitating generation of local knowledge using a collaborative initiator: A NIMBY case in Guangzhou, China. Habitat International,2015,46,pp.30-137.。

五、比較視角下鄰避治理瓶頸突破的路徑思考

需要注意的是，國(guó)內(nèi)“議題解構(gòu)”式的鄰避治理路徑形成有著自身的情境和背景。一是鄰避治理在國(guó)內(nèi)的發(fā)展，建立在引介國(guó)外理論成果的研究基礎(chǔ)上，對(duì)鄰避假設(shè)的多重修正轉(zhuǎn)換為對(duì)鄰避概念的多維解構(gòu)。二是國(guó)內(nèi)鄰避治理在很大程度上表現(xiàn)為群體性抗?fàn)幵诃h(huán)境領(lǐng)域的議題延展，由此內(nèi)在地嵌入了保障公民權(quán)利、捍衛(wèi)公共價(jià)值的學(xué)術(shù)立場(chǎng)。三是鄰避治理在國(guó)內(nèi)進(jìn)展中，凸顯了對(duì)城市發(fā)展中利益分化和社會(huì)沖突的焦點(diǎn)回應(yīng)，由此內(nèi)在地吸引了多元學(xué)科范式下的解構(gòu)。這意味著對(duì)國(guó)內(nèi)而言，無法完全復(fù)制國(guó)際鄰避治理的發(fā)展道路，而是需要在借鑒后者經(jīng)驗(yàn)啟示的基礎(chǔ)上，探索契合于中國(guó)場(chǎng)景的鄰避治理障礙的突破之道。

(一)從事件框架轉(zhuǎn)向制度框架

對(duì)國(guó)內(nèi)而言，鄰避治理主要基于事件演進(jìn)的邏輯，考察鄰避現(xiàn)象的發(fā)生機(jī)制與治理策略。而尋求鄰避治理瓶頸的突破，則有必要將鄰避治理納入體制轉(zhuǎn)軌與制度轉(zhuǎn)型的宏觀背景中進(jìn)行考察。其一，從宏觀制度轉(zhuǎn)型的角度看，中國(guó)鄰避現(xiàn)象的發(fā)生是在單位制影響的弱化與社區(qū)運(yùn)動(dòng)興起的背景下所出現(xiàn)的現(xiàn)象(26)何艷玲：《“中國(guó)式”鄰避沖突：基于事件的分析》，《開放時(shí)代》，2009年第12期。，考察獨(dú)特的制度環(huán)境變遷背景，有助于推進(jìn)鄰避話語體系的本土化，從中國(guó)敘事中推進(jìn)鄰避治理。其二，從治理體系的角度看，鄰避治理意味著識(shí)別并彌合實(shí)踐中導(dǎo)致鄰避沖突升級(jí)的制度缺陷，從而建立常態(tài)化、韌性化的鄰避風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)和處置機(jī)制，以回應(yīng)轉(zhuǎn)型社會(huì)的治理需求。

(二)從概念闡發(fā)轉(zhuǎn)向情境回歸

當(dāng)前對(duì)多元化鄰避情境的國(guó)內(nèi)研究，往往指向?qū)︵彵軆?nèi)涵、形成機(jī)理等方面的印證和強(qiáng)化，鄰避治理仍主要表現(xiàn)為對(duì)既有概念和觀點(diǎn)的套用和演繹。“常態(tài)化”背景下鄰避治理障礙的突破，則迫切要求對(duì)差異化鄰避情境的回歸。一方面，鄰避現(xiàn)象的“常態(tài)化”提供了多元、鮮活的中國(guó)故事，需要重新回到國(guó)內(nèi)鄰避問題的具體情境、發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)，在多元化的鄰避治理場(chǎng)景中識(shí)別、分析、提煉自身特征。鄰避治理需要從“鄰避”的抗?fàn)幥榫侈D(zhuǎn)向治理情境，深入分析多元化的鄰避情境在政策領(lǐng)域、制度環(huán)境、演化機(jī)制、治理回應(yīng)等方面的理論差異性。另一方面，鄰避現(xiàn)象的“常態(tài)化”，意味著鄰避現(xiàn)象已逐漸超越單一的城市治理問題，而成為滲透進(jìn)城市發(fā)展各行業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)象和效應(yīng)。換言之，隨著越來越多的抗?fàn)帉?shí)踐呈現(xiàn)出不同程度的鄰避性特征，有必要在具體抗?fàn)幥榫持袠?gòu)建超越“鄰避”本身的理論解釋，將鄰避治理作為一種回應(yīng)城市治理挑戰(zhàn)的理論工具，從而在最大程度上發(fā)揮鄰避治理共識(shí)的治理價(jià)值。

(三)從問題治理轉(zhuǎn)向發(fā)展促進(jìn)

國(guó)內(nèi)鄰避治理實(shí)際上是尋求“鄰避”問題的“治理”之道，而隨著鄰避現(xiàn)象的普遍化、領(lǐng)域化，突破鄰避治理的發(fā)展障礙意味著以“鄰避治理”為視角尋求城市轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)的克服之道。其一，從政策體系的角度看，各類設(shè)施鄰避屬性的呈現(xiàn)，都反映著其背后特定行業(yè)領(lǐng)域、政策體系和制度環(huán)境所面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)，鄰避治理意味著對(duì)具體城市公共政策領(lǐng)域的治理予以一種新的解釋與分析框架，而非將具體的實(shí)踐情境歸結(jié)為“鄰避”，對(duì)既有的理論內(nèi)涵進(jìn)行重復(fù)性的印證。其二，從發(fā)展轉(zhuǎn)型的角度看，隨著工業(yè)布局調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)升級(jí)、基礎(chǔ)設(shè)施完善帶來的新的鄰避情境將持續(xù)顯現(xiàn)，鄰避治理意味著對(duì)城市發(fā)展中的新問題、新現(xiàn)象，能夠提供動(dòng)態(tài)的理論適應(yīng)性與可持續(xù)的實(shí)踐解釋力。其三，從治理目標(biāo)的角度看，鄰避治理的終點(diǎn)不在于“平息沖突”，而是“推動(dòng)發(fā)展”，即通過捍衛(wèi)公共價(jià)值，構(gòu)建可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)回應(yīng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的權(quán)利平衡和社會(huì)整體效益增進(jìn)。